論我國法治政府評估指標體系的建構(gòu)

摘要：“法治”研究范式不再關(guān)注正義、民主等相關(guān)指標，而轉(zhuǎn)向了重視法治與經(jīng)濟、社會發(fā)展之間的關(guān)系。用指標評估而非概念把握法治已然成為一種國際趨勢。論文選取了在世界范圍內(nèi)三個比較有影響的法治評估指標體系，即世界銀行基于“治理事務(wù)”中的法治報告、“營商環(huán)境”中的合同執(zhí)行力指標以及歐洲委員會針對司法效率提出的歐洲理事會框架進行分析，發(fā)現(xiàn)三個評估體系都是從“薄”的法治概念出發(fā)，而且評估數(shù)據(jù)來自需求方還是供應(yīng)方會影響評估客觀性，而針對法治這樣的復(fù)雜現(xiàn)象，任何評估都是基于“相關(guān)性”而非“因果性”來建構(gòu)。論文反思了我國法治政府建設(shè)指標體系，提出三點改進我國法治政府指標體系的建議：增加薄的法治概念在指標體系中的權(quán)重；推動內(nèi)部法治評估穩(wěn)步向外擴展；增強考核和改善的聯(lián)動機制設(shè)計，提升指標體系的整體質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：法治評估；法治政府建設(shè)指標體系；營商環(huán)境報告；治理事務(wù)報告；CEPEJ報告

中圖分類號：DF 212文獻標志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2016.04.02

一、法治復(fù)興的評估路徑（一）法治理論的復(fù)興之路：從規(guī)范概念到指標體系

近二十年來，“法治”研究范式發(fā)生重大變革。越來越多的研究不再關(guān)注正義、民主等相關(guān)指標，轉(zhuǎn)而重視法治與經(jīng)濟社會發(fā)展間的關(guān)系。人們相信法治對社會經(jīng)濟發(fā)展具有促進作用。正因為如此，越來越多的經(jīng)濟學(xué)家開始研究法治問題，進而成為“法治復(fù)興”的主要推手[1]。與此同時，以世界正義組織為代表，一批具有特定關(guān)切的機構(gòu)也開始熱衷用指標體系對各國和地區(qū)的法治水平進行衡量。2009年以來，我國各地也陸續(xù)推出一批法治評估指標體系。學(xué)界對法治指標的研究也日漸深入?yún)⒁姡哄X弘道，戈含鋒，王朝霞，劉大偉.法治評估及其中國應(yīng)用[J].中國社會科學(xué)，2012（4）；蔣立山.中國法治指數(shù)設(shè)計的理論問題[J].法學(xué)家，2014（1）.。但是，經(jīng)濟學(xué)家與法學(xué)家對法治的興趣顯然是不同的。經(jīng)濟學(xué)家通常并不關(guān)心法治建立的過程與機制，也不關(guān)心法治能否量化這類哲學(xué)問題，他們更關(guān)心法治運行的結(jié)果：提升法治水平能否帶來更高的收益和更快的經(jīng)濟增長。在這種研究旨趣的引導(dǎo)下，構(gòu)建恰當?shù)姆ㄖ卧u估方法成為研究重點。而評估體系的構(gòu)建必須有概念框架的支撐。這就需要對法治概念的內(nèi)涵和組成要件進行分解，找出各種可評估的變量。此時經(jīng)濟學(xué)家就必須認真對待具有深遠傳統(tǒng)的法學(xué)視角下的法治研究。

千百年來，法學(xué)家不斷思索與追問法治的根據(jù)與來源，創(chuàng)造出蔚為壯觀的法治理論體系[2]。但總體看來，法學(xué)領(lǐng)域內(nèi)的法治理論主要運思于價值和規(guī)范層面，很少有客觀定量研究。作為價值追求，法治是普世的；作為客觀對象，法治則是難以描述的。許多法治國家因某種界限模糊的家族相似性，被歸為某類典型法治國家集合，如英美法治國家和大陸的法治國家?？上В两裆形闯霈F(xiàn)一組世界公認的法治基本特征組合。很多“法治化”水平參差不齊的國家為法治理論提供了大量新的描述維度，這反而為法治概念的客觀界定增加了更多難度。

2007年，荷蘭海牙學(xué)術(shù)研究機構(gòu)公布了一份《法治庫存報告》（Rule of Law Inventory Report，2007）（以下簡稱HIIL 報告）。HIIL報告沒有深究不同法治理念的異同，而是獨辟蹊徑地運用了一套完全不同的概念體系，例如用“厚”（Thick Notion）和“薄”（Thin Notion）來描述法治概念。 “薄”的法治概念是指狹義的法治概念，指法治本身并不包含“公正”，但為人提供一個尋求公正的法律框架和程序，依據(jù)法律治理事情；“厚”的法治概念是指廣義的法治概念，該法治概念擴展了狹義的概念，包括保障人權(quán)及各種自由等基于法治的個人實質(zhì)權(quán)利。在評估中使用“薄”或者“厚”的法治概念是因為評估會根據(jù)法治概念的內(nèi)涵進行變量分解。這里的“厚”與“薄”主要反映指標體系中變量的多與少?！氨》ㄖ巍钡暮饬織l件集中在以下四個方面：（1）司法維度，高水平的法治必須有一個獨立的和公正的司法（包括可替代的糾紛解決機制）。（2）法治需要具備某種形式并且能一定程度地提供獲得正義的法律援助服務(wù)。（3）公民具有一定法律基本常識。（4）法治應(yīng)包含言論自由，出版自由和集會自由等內(nèi)容。參見：Hague Institute for the Internationalisation of Law （Hiil）. Rule of Law Inventory Report： Academic Part （2007）[R/OL].（2007-04-20）[2013-05-31].http：//www.hiil. org/data/site management/media/Rol%20 Inventory % 20 report. pdf.相比之下，“厚法治”概念考慮的因素要廣闊很多，除了以上“薄法治”的各項衡量標準外，還包括法律與秩序、公民尊重正式法律的程度、民主、市場經(jīng)濟和人權(quán)等內(nèi)容。

HIIL報告為法治評估提供了非常好的概念支撐。多數(shù)學(xué)者認為“薄法治”適合充當法治評估的概念框架。相反，“厚法治”因為內(nèi)涵過于豐富而不應(yīng)適用于評估。道理非常簡單：“厚法治”包括“民主”、“人權(quán)”等充滿爭議和分歧的概念，容易引起評估系統(tǒng)的分崩離析。參見：Stefan Voigt. How to Measure the Rule of Law[J]. Kyklos， 2012，65（5）：262-284.實際上，現(xiàn)有的主流法治評估指標體系都是通過類似手段擺脫概念描述難題的。因為用評估而非概念把握法治已然成為一種國際趨勢。

現(xiàn)代法學(xué)劉藝：論我國法治政府評估指標體系的建構(gòu)（二）法治評估的三個范本分析

當前世界范圍內(nèi)比較有影響的法治評估指標體系有以下幾個：世界銀行基于“治理事務(wù)”（Governance Matters）和“營商環(huán)境”（Doing Business）提出的兩套法治評估指標；歐洲委員會針對司法效率提出的歐洲理事會框架（the European Commission for the Efficiency of Justice，簡稱CEPEJ）；最后是世界正義組織提出的法治指標體系（The World Justice Project，簡稱WJP）。鑒于國內(nèi)已有對世界正義組織法治指標的詳細介紹 參見：季衛(wèi)東.秩序與混沌的臨界[M].北京：法律出版社，2008；趙昕，編譯.可以量化的正義：衡量法治水平的十六項“法治指數(shù)”（上）[N].人民法院報，2013-06-18（05）；趙昕，編譯.可以量化的正義：衡量法治水平的十六項“法治指數(shù)”（下）[N].人民法院報，2013-06-25（05）；莫于川.法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的標準問題研究——兼論我國法制良善化、精細化發(fā)展的時代任務(wù)[J].法學(xué)雜志，2013（6）：11-12.，本文僅對前三個指標體系進行介紹。

1.世界銀行“治理事務(wù)”中的法治評估

近二十年來，“治理”概念不僅是政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)等社會科學(xué)領(lǐng)域非常熱門的詞匯，還深深影響了歐洲各國乃至整個國際層面的政治實踐。 “治理”概念的成功得益于這個術(shù)語本身的多面性。它被運用于不同學(xué)科話語中，最終形成一種網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)。這種網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)在法治理論中也有表現(xiàn)。1996年至2006年，世界銀行開展了治理事務(wù)研究。該研究的目標是評估一國“善治”水平。治理指數(shù)的研究者們選取“不可觀測成分模型”（unobserved components model）克服了法治評估中的技術(shù)難題。即運用六個維度的指標來評估法治水平。 所謂總量指標是加權(quán)精確反映各個數(shù)據(jù)來源的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的平均值。這六個維度是：話語權(quán)與問責(zé)制、政治穩(wěn)定性、政府效率、規(guī)制質(zhì)量、法治、腐敗控制水平。 參見：Kaufman， Kraay， Mastruzzi. Governance Matters VI： aggregate and individual governance indicators 1996 – 2006[R/OL].（2007-07-11）[2013-05-31].http：//papers. ssrn. com/sol3/papers. cfm？ abstractid=999979.世界銀行治理事務(wù)報告第三部分為法治報告。其中的指數(shù)有司法獨立、公正的司法程序、快捷的訴訟程序、司法問責(zé)和司法信息以及合同的執(zhí)行性等變量。這些變量由損失與犯罪成本，外國人綁架、暴力犯罪、有組織犯罪、欺詐、洗錢和販毒等數(shù)據(jù)組成。參見：Kaufman， Kraay， Mastruzzi. Governance Matters IV： Governance Indeicators for 1996-2004[R/OL].（2005-05-05）[2013-05-31]. http：//papers. ssrn. com/sol3/papers. cfm？abstract-id=718081.變量的數(shù)據(jù)來源有15種之多。根據(jù)來源的代表性與否分為“有代表性的來源”和“非代表性來源”。有代表性來源是指國家風(fēng)險服務(wù)（經(jīng)濟和法律類智庫機構(gòu)），遺產(chǎn)基金會和華爾街日報提供的經(jīng)濟自由指數(shù)，美國國務(wù)院和國際特赦組織提供的人權(quán)報告；非代表性來源是指世界銀行提供的商業(yè)企業(yè)環(huán)境調(diào)查，國際蓋洛普提供的人民調(diào)查之聲和全球競爭力報告（世界經(jīng)濟論壇）。參見：Kaufman， Kraay， Mastruzzi. Governance Matters III： governance indicators for 1996 –2002[R/OL].（2003-06-18）[2013-05-31].http：//papers. ssrn. com/sol3/papers. cfm？ abstractid=405841； Kaufanan. Kraay， Mastruzzi. Governance Maters VI [R/OL].（2007-07-11）[2013-05-31]. http：//papes. ssrn. com/sol3/papers， cfm？ abstractid=999979.

世界銀行“治理事務(wù)”評估以需求方獲得的信息作為評估的基礎(chǔ)。對治理事務(wù)有需求的主體包括世界銀行、國際特赦組織等機構(gòu)。這些機構(gòu)通常會按自身特定的法治需求來收集數(shù)據(jù)。正因為如此，基于這些數(shù)據(jù)評估出的法治水平之客觀性受到一定程度的質(zhì)疑。另一方面，HIIL報告中提出的更薄法治概念不包括對犯罪的主觀感知信息?？梢?，世界銀行的“治理事務(wù)”研究也并未完全局限于HIIL報告中界定的薄法治概念，而是使用了特殊的法治界定（包括法官和治安官對腐敗的感知信息等的主觀感知信息）。

2.世界銀行營商環(huán)境報告

合同執(zhí)行效力是評估一國法治水平的重要指數(shù)。所以，許多研究者也把營商環(huán)境報告視為一種法治指標。世界銀行營商環(huán)境報告的本意不是為了去評估一國的法治水平高低，而是為了評估特定國家對在全球范圍內(nèi)進行投資的公司的吸引力，特別是評估各國的商業(yè)規(guī)則和財產(chǎn)權(quán)保護對企業(yè)（特別是對中小規(guī)模企業(yè)）的影響。報告會揭示在特定國家設(shè)立企業(yè)和結(jié)束企業(yè)經(jīng)營的難易程度。財產(chǎn)安全和合同執(zhí)行效力這兩項指標是該評估體系的核心內(nèi)容。 參見：Djankov， Simeon， La Porta， Rafael， Lopez de Silanes， Florencio， shleifer， Andrei. Courts： The Lex Mundi Project[Z/OL]. （2002-07-04）[2013-05-31]. http：//siteresources. worldbank. org/INTPUBSERV/Resources/paper_lopez_de_silanes. pdf.具體到評估合同執(zhí)行力，主要收集了三個基本數(shù)據(jù)：（1）原告向法院提起訴訟到實際支付所經(jīng)歷的一系列程序；（2）解決爭議的時間長度（天數(shù)）；（3）法庭訴訟費用和律師費用占爭議債務(wù)的百分比。這些信息主要是從各國專家，包括律師、商業(yè)顧問、會計師和政府官員處獲得，而不是從法院和其他司法機構(gòu)的信息庫中檢索而來。應(yīng)該說，在信息收集方面，“治理事務(wù)研究”和“營商環(huán)境研究”的相似之處是：它們都傾向于從需求角度出發(fā)收集相關(guān)信息。這種基于主觀需求進行的評估會使評估結(jié)果與各國真正的審判水平和合同執(zhí)行效力之間產(chǎn)生一定程度的感知差距。

總體看來，這份報告建構(gòu)在各國司法機構(gòu)與企業(yè)投資環(huán)境之間互動關(guān)系之上。因為一國的司法若是快速、公正且屬于可負擔范圍內(nèi)，對企業(yè)而言無疑是一種良好的服務(wù)環(huán)境。反之，腐敗的司法必會對企業(yè)的公共信托和投資水平產(chǎn)生負面影響。 參見：World Bank. Doing Business 2007： How to Reform[M]. Washington： World Bank Publications， 2006：51.

3.歐洲委員會關(guān)于司法效率的研究

作為歐洲理事會活動的一部分，歐洲司法效率委員會周期性地評估歐洲理事會47個成員國法律系統(tǒng)的司法效率。CEPEJ是基于2000年23屆歐洲理事會司法部長的部長級會議討論的結(jié)果而建立的。委員會的主要任務(wù)是“根據(jù)原則，檢驗不同司法系統(tǒng)取得的結(jié)果（司法公正和有效率的法庭程序、制定法和法律職業(yè)的角色、司法行政和法庭管理、信息運用和溝通技術(shù)）”。參見： CEPEJ. European Judical Systems： Edition 2006 （data 2004）[R]. Strasbourg： Council of Europe， 2006：5.這項工作通過指標體系來評估，而具體的指數(shù)是通過收集、分析、界定和評估定量和定性數(shù)據(jù)后獲得的。參見：CEPEJ. European Judical Systems： Facts and Figures （data 2002）[R]. Strasbourg： Council of Europe， 2005：12.2003年7月，6名專家和1名科學(xué)家召開專家組會議，標志CEPEJ評估活動開始。會議期間，專家組擬訂了關(guān)于法律系統(tǒng)的問卷草案。2005年問卷試行辦法才正式公布。評估問卷中包括了123個問題，主要是：（1）國家的一般信息；（2）訴諸司法和法院的所有信息；（3）法院功能和司法效率；（4）法院中信息技術(shù)的使用；（5）公正審判；（6）公訴人；（7）律師；（8）執(zhí)行機構(gòu)和法院判決的執(zhí)行。應(yīng)該注意的是，歐洲理事會的CEPEJ問卷不是為評估一國法治水平而設(shè)的，主要是為了刺激各國提升司法效率的質(zhì)量和促進成員國在司法領(lǐng)域內(nèi)的信息交流而設(shè)。

CEPEJ是世界范圍內(nèi)第一個將法律系統(tǒng)的組成和功能歸在一個大視野中進行評估的研究成果，與薄的法治概念（狹義法治概念）相吻合。但是，基于歐洲理事會的傳統(tǒng)，CEPEJ中許多變量的價值導(dǎo)向參照了歐洲人權(quán)公約的內(nèi)容。另外，與世界銀行的兩套評估指標不同的是，CEPEJ的數(shù)據(jù)主要來自供應(yīng)方（如司法機構(gòu)、政府機構(gòu)和法律執(zhí)業(yè)人群）而非需求方。這一點符合HIIL報告的觀點，即把法治視為一套機制而不純粹只是使用者對法律的感受和需求的總和。當然，從供應(yīng)方獲取信息，并不表明CEPEJ問卷中并不測量公眾對司法系統(tǒng)的信任水平和主觀感受問題。 參見：Pim Albers. How to Measure the Rule of Law： A Comparison of Three Studies[C/DL]. [2013-05-31]. http：//www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/events/onEnparle/Albers251007. pdf.還有，從2004年第一輪評估到2006年第二份歐洲司法系統(tǒng)報告來看，調(diào)查問卷中涉及太多專業(yè)術(shù)語，且術(shù)語存在不夠精確難以界定的特點，如“執(zhí)行機構(gòu)”、“訴訟程序的持續(xù)時間”之類的術(shù)語。這導(dǎo)致受訪者不斷提問，被調(diào)查機構(gòu)不斷解釋，增加了調(diào)查難度，最終也影響了調(diào)查的準確性。此外，該測量數(shù)據(jù)采用了司法部門的預(yù)算數(shù)據(jù)，雖然信息相對可靠，但基于各國統(tǒng)計或登記案件的方式不同，相關(guān)信息仍存在一定程度模糊性和難于比較的特性。最后，CEPEJ研究局限于歐盟成員國的法治狀況，是一種特定區(qū)域的經(jīng)驗。因此，它提出的法治測量標準很難普及，也不容易引起其他地區(qū)的興趣。

（三）從三種法治評估中獲得的啟發(fā)

從以上介紹可得到的啟發(fā)是：第一，法治評估中法治概念的厚薄程度至關(guān)重要。盡管存在程度差異，但三種評估體系都是從“薄”的法治概念出發(fā)，依據(jù)特定要求和條件設(shè)置的。過厚的法治概念容易產(chǎn)生評估困難。太薄的法治概念容易限制評估的意義。第二，數(shù)據(jù)來源影響評估客觀性。三種評估的數(shù)據(jù)各有側(cè)重，但都有明顯盲點。治理事務(wù)和營商環(huán)境報告的數(shù)據(jù)都來自需求方，缺乏基于客觀數(shù)據(jù)的體制描述；而CEPEJ研究的數(shù)據(jù)主要來自供應(yīng)方，卻又缺乏需求方的主觀感受維度。第三，法治是非常復(fù)雜的現(xiàn)象，任何評估都不可能是全面的。CEPEJ研究和營商環(huán)境報告都特別強調(diào)司法水平的高低，而治理事務(wù)在強調(diào)司法的同時還關(guān)注與治理相關(guān)的其他指數(shù)。但不管哪一種評估都是基于“相關(guān)性”相關(guān)分析（correlation analysis）是研究現(xiàn)象之間是否存在某種依存關(guān)系，并對具體有依存關(guān)系的現(xiàn)象探討其相關(guān)方向以及相關(guān)程度，是研究隨機變量之間的相關(guān)關(guān)系的一種統(tǒng)計方法。相關(guān)分析有雙變量的相關(guān)分析和多變量的相關(guān)分析，其中雙變量的相關(guān)分析是基礎(chǔ)。而非“因果性”建構(gòu)的。畢竟，像法治這樣復(fù)雜現(xiàn)象是不可能用決定論方式加以概括的。

二、我國法治政府指標體系的建構(gòu)與特征（一）深圳版法治政府體系的特征

自2004年國務(wù)院制定的《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《依法行政綱要》）中提出“經(jīng)過十年左右堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府”目標之后，法治政府建設(shè)就已成為中國行政改革的重頭戲。但是，“什么是法治政府”一直未獲得官方充分解釋，而如何衡量是否已建成法治政府也缺乏權(quán)威標準。2006年，深圳率先提出一套評估法治政府的指標體系，成為全國“第一個吃螃蟹”的城市。2008年，國務(wù)院法制辦公室與深圳市人民政府簽訂《關(guān)于推進深圳市加快建設(shè)法治政府的合作協(xié)議》。這是國務(wù)院法制辦第一次以協(xié)議方式支持地方法治政府建設(shè)。2009年1月8日，國務(wù)院法制辦公室發(fā)布國發(fā)【2009】3號文件推廣“深圳市法治政府建設(shè)指標體系”?！吧钲诎妗狈ㄖ握w系包括12個大項、44個子項、225個細項。其中12個項目可歸類為行政法治的五個方面：人的法治化（工作人員依法行政的觀念、能力和編制法治化）、財?shù)姆ㄖ位ü藏斦芾砼c支出法治化）、物的法治化（機構(gòu)與職責(zé)的法治化）、行為的法治化（立法、決策、審批、處罰、信息公開等行為的法治化）、監(jiān)督法治化（監(jiān)督、責(zé)任和救濟法治化）。總體看來，“深圳版”主要遵循了2004年《依法行政綱要》的論證思路，并未注意到復(fù)雜的行政系統(tǒng)是一個組合性整體。系統(tǒng)的整體存在兩種類型，即加和性整體和組合性整體。加和性整體是指整體是各個孤立元素的總和。這些元素在孤立狀態(tài)中的特征，匯集起來，即可獲得整體的特征。組合性整體是指同一元素處于整體內(nèi)部和處于整體外部是不一樣。如活人體內(nèi)的心、肝、肺不同于經(jīng)過解剖離開人體的心、肝、肺。即組合性整體特征依賴于部分之間特定關(guān)系的那些特征。（參見：馮·貝塔朗菲.一般系統(tǒng)論——基礎(chǔ)、發(fā)展和應(yīng)用[M].林康義，等，譯.北京：清華大學(xué)文獻出版社，1987.）

近代科學(xué)局限于“存在的科學(xué)”，因此還原論（Reductionism）還原論是主張把高級運動形式還原為低級運動形式的一種哲學(xué)觀點。它認為現(xiàn)實生活中的每一種現(xiàn)象都可看成是更低級、更基本的現(xiàn)象的集合體或組成物，因而可以用低級運動形式的規(guī)律代替高級運動形式的規(guī)律。還原論派生出來的方法論手段就是對研究對象不斷進行分析，恢復(fù)其最原始的狀態(tài)，化復(fù)雜為簡單。十分盛行。隨著“演化的科學(xué)”在生物學(xué)和物理學(xué)領(lǐng)域的興起，科學(xué)研究的對象越來越轉(zhuǎn)向復(fù)雜系統(tǒng)。系統(tǒng)論認為系統(tǒng)整體和它的組分及組分總和之間的差別，是普遍存在并且具有重大意義的現(xiàn)象。系統(tǒng)科學(xué)由此得出一個基本結(jié)論：若干事物按照某種方式相互聯(lián)系而形成系統(tǒng)，就會產(chǎn)生它的組分及組分之和所沒有的新性質(zhì)，即系統(tǒng)質(zhì)或整體質(zhì)。[3]這種觀念并非只有系統(tǒng)論者倡導(dǎo)。亞里士多德在《形而上學(xué)》說過：“整體不等于部分和”（The whole is not the same of its parts）。英國哲學(xué)家路易斯（G.H.lewes）于1875年提出整體具有一種“涌現(xiàn)”（ emergence，也稱“突現(xiàn)”）的性質(zhì)，而這種性質(zhì)是不能由其組成部分的性質(zhì)與規(guī)律推出來的東西。亞里士多德稱這種性質(zhì)為“組合方式”，也有稱為結(jié)構(gòu)的東西，它是組成部分的行為所不能完全加以確定的。[4]

行政為作為一個系統(tǒng)，應(yīng)該是組合型整體。當然，任何系統(tǒng)都具有加和式整體性。凡只涉及質(zhì)量或能量之類的特性，由于物質(zhì)不滅和能量守恒，整體必定等于部分之和。[5]從法治評估的科學(xué)性角度看，組合性整體的相關(guān)性以及系統(tǒng)整體具有由它的元素或組分總和起來卻不具有的特征才是關(guān)注的重點；而簡單加權(quán)的各個部分，是不能反映復(fù)雜的行政系統(tǒng)之基本特征的。

（二）國務(wù)院法治政府建設(shè)指標體系分析

2010年10月10日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》（國發(fā)【2010】33號）（以下簡稱《法治政府意見》），提出加強法治政府建設(shè)的7項建設(shè)內(nèi)容。隨后，我國共有23個省級政府公布了加強法治政府建設(shè)的實施意見（至2013年12月）。據(jù)不完全統(tǒng)計，有7個省級政府公布了具體考核體系。現(xiàn)已公布的各地法治政府指標建設(shè)體系具有如下特征：

1.“法治政府”與“依法行政”尚未形成明顯概念區(qū)分

法治政府建設(shè)指標的基本概念無疑是“法治政府”。但官方對這一概念的內(nèi)涵并沒有進行清晰界定。這與世界范圍內(nèi)現(xiàn)有的法治指標體系都建立在較為清晰的基本概念之上的情況形成了鮮明對比。

就公布的考核內(nèi)容來看，各地并未區(qū)分開“法治政府”與“依法行政”的內(nèi)涵。以2010年公布的《湖北省法治政府建設(shè)指標體系（試行）》與2013年6月1日實施的《廣東省法治政府建設(shè)指標體系（試行）》為例，二省的考核內(nèi)容具有高度的重合性。追根究底，兩省的考核指標與《國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》（國發(fā)【2008】17號）（以下簡稱《市縣依法行政決定》）提出的6項建設(shè)如出一轍。而《市縣依法行政決定》與《法治政府意見》的內(nèi)容也有高度重合性。也就是說，2010年公布的國發(fā)《法治政府意見》雖未直接照搬深圳版法治政府指標體系的內(nèi)容，但與《依法行政綱要》、《依法行政綱要實施意見》和《市縣依法行政決定》以來的遵循“依法行政”考核思路并無太大差異。兩者主要的區(qū)別在于依法行政偏重于考核政府部門的立法工作，而法治政府建設(shè)注重考核政府部門各項制度的建設(shè)。指標已經(jīng)從注重考核“法”的水平，放到注重考核行政管理機制的運行效果上。表1：《依法行政綱要實施意見》、《市縣依法行政決定》、《法治政府意見》內(nèi)容的比較表考核內(nèi)容國務(wù)院辦公廳關(guān)于貫徹落實《全面推進依法行政實施綱要》的實施意見（國辦發(fā)【2004】24號）國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定（國發(fā)【各省的指標體系大致遵循了《法治政府意見》的內(nèi)容，只有個別省在《法治政府意見》的基礎(chǔ)增加了一些的新考核維度。比如，《浙江省法治政府建設(shè)實施標準》（浙政發(fā)【2013】50號）增加了 “透明度”、“公眾參與”和“廉潔從政”等考核維度。重慶市區(qū)縣（自治縣）人民政府法治政府建設(shè)考核內(nèi)容評分標準中增加了“行政管理方式轉(zhuǎn)變”的維度?？梢?，法治政府建設(shè)體系中許多指標與法治相關(guān)，但本質(zhì)卻歸屬于憲制領(lǐng)域。政府立法與規(guī)范性文件的一致性屬于憲制問題，公眾參與屬于民主問題。憲制雖是維持法治的前提條件，但評估法治時沒必要做特別的政治性假設(shè)或者嘗試。因為將太多分離的要素堆積到一個單一總體概念（a single overarching concept）中會造成評估不能的后果。因此，將指標體系建構(gòu)在被賦予太多內(nèi)容的“厚”法治概念之上反而無法使法治水平得到客觀的評估。

內(nèi)容國發(fā)【2010】33號湖北省法治政府建設(shè)指標體系內(nèi)容廣東省法治政府

建設(shè)指標體系的內(nèi)容依法行政的意識和能力制度建設(shè)科學(xué)民主決策公正文明執(zhí)法政務(wù)公開行政監(jiān)督和問責(zé)化解社會矛盾糾紛加強組織領(lǐng)導(dǎo)和督促檢查行政服務(wù)政府職能界定與

機構(gòu)職責(zé)配置依法行政保障法治政府指標比較偏向于考核法律的形式特征。比如《浙江省法治政府建設(shè)考核評價體系（試行）》的“制度質(zhì)量指標”中“規(guī)范文件合法性審查率”主要考核規(guī)范性文件事先經(jīng)政府（部門）法制機構(gòu)合法性審查的數(shù)量占發(fā)布總量的百分比；上級政府對下級政府（包括所屬部門）報送備案或者公眾提出異議的規(guī)章和規(guī)范性文件審查糾錯數(shù)量等?！稄V東省法治政府建設(shè)指標體系（試行）》中“制度建設(shè)”中的量化指標中包括“規(guī)章、規(guī)范性文件的報備率和報備及時率、規(guī)范率均達100%，規(guī)范性文件的合法性審查審核率、統(tǒng)一發(fā)布率均達100%”的指標。規(guī)范性文件的報備率和報備及時率是非常形式化的標準；而規(guī)范性文件合法性審查審核率與規(guī)范文件的合法性也是二個問題。由此可見，我國法治政府建設(shè)仍然停留在依法而治（rule by law）的階段，主要考核法律規(guī)范在制訂和實施階段應(yīng)達到的最低形式質(zhì)量標準。換句話說，就是更關(guān)注“法”，而非“治”的水平。但是，法治建設(shè)中“治”（rule of law）的水平無疑更加重要。理想的法治評估至少應(yīng)包括兩個方面：規(guī)則的質(zhì)量和法律執(zhí)行的質(zhì)量。與法律執(zhí)行相關(guān)的變量，如權(quán)力分立、司法審查、司法獨立、司法問責(zé)、檢察獨立性、公正審判，基本人權(quán)等變量都未包括在法治政府指標體系中。盡管司法領(lǐng)域的法治評估與政府領(lǐng)域法治評估的相關(guān)性（bivariate correlations）較低，但注重執(zhí)行的法治評估是無法回避司法影響的。2013年12月31日公開征集意見的《行政訴訟法》修正案草案第14條規(guī)定：公民、法人或者其他組織在對具體行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進行審查。該修正案若獲通過，法治評估應(yīng)加入這方面的司法變量。

3.評估主要采取內(nèi)部且定性的數(shù)據(jù)

法治評估的首要陷阱是難于避免特定視角造成的評估偏見。我國法治政府考核主體多為上級政府或本級人民政府法制部門。為避免行政系統(tǒng)內(nèi)部考核流于形式，各地都設(shè)置了多種考核方式。浙江省法治政府考核評價分為內(nèi)部評價（占總分值的50%）、專業(yè)機構(gòu)評估（占總分值的35%）和社會滿意度測評（占總分值的15%）。廣東省法治政府建設(shè)每一項內(nèi)容的量化指標中都包括“社會公眾對工作的總體滿意度（滿意率+基本滿意率）達80以上”的考核內(nèi)容。考核雖然有內(nèi)外結(jié)合方式，但是考核的數(shù)據(jù)幾乎全部來自政府內(nèi)部。以浙江省公布的法治政府考核數(shù)據(jù)來源可見，除了“制度質(zhì)量”中“同級人大對規(guī)章和規(guī)范性文件質(zhì)量的評價”的數(shù)據(jù)來自人大常委會法工委，“矛盾糾紛化解”中的“執(zhí)行法院生效裁判情況”來自法院，“廉潔從政”中“檢察機關(guān)對當?shù)刎澪圪V賂類案件的查處數(shù)”來自檢察院之外，其他51項數(shù)據(jù)均來自政府部門。即使部分省級政府將外部機構(gòu)和公眾滿意度等主觀感知納入考核內(nèi)容，也很難擺脫行政機關(guān)（供應(yīng)方）的影響。

另外，我國法治政府體系的評估體系比較簡單，常采用多項變量等值加權(quán)后的數(shù)值。而且這些簡單加權(quán)多使用定性數(shù)據(jù)。應(yīng)該說，定性數(shù)據(jù)更容易受考核機關(guān)工作人員的主觀感知或者情緒波動影響。而評估中采用過多的定性數(shù)據(jù)必然會影響評估的公正性。比如廣東省考核“依法行政保障”的量化指標是“政府常務(wù)會議、部門辦公會議每年聽取依法行政工作匯報不少于1次”。 參見：《廣東省法治政府建設(shè)指標體系（試行）》（廣東省人民政府令第184號）第107條。每年聽取依法行政工作匯報的次數(shù)更多說明領(lǐng)導(dǎo)們是重視依法工作的。這里的定量指標其實是定性的。再如，《重慶市區(qū)縣（自治縣）人民政府法治政府建設(shè)考核內(nèi)容及評份標準》中對所有的考核內(nèi)容都設(shè)置了相應(yīng)的分數(shù)?！巴瓿珊谩庇浂嗌俜?，“完成不好”扣多少分 參見：《重慶市人民政府關(guān)于加快建設(shè)法治政府的若干意見》（渝府發(fā)（2010）97號）。。而“什么是完成好”和“什么是完成不好”仍然需要考核機關(guān)來定性。

因為法治是多維度的，建構(gòu)一個以制度為面向的法治評估方案必然包含法治概念的內(nèi)涵、社會傳統(tǒng)以及相關(guān)變量的配置結(jié)構(gòu)。而這些概念、社會傳統(tǒng)以及相關(guān)變量之間的配置結(jié)構(gòu)則通過不同的評估編程反映出來。當然，不同的法治編程會帶來完全不同評估的結(jié)果。我國現(xiàn)有的法治政府考核體系并未體現(xiàn)出這些組分之間的相關(guān)性。但是，有一點比較明確，單個審查法治的各個組分比將不必要的內(nèi)容匯總到一個單一抽象的指標中會更利于評估。而建構(gòu)一個更好的指標體系，的確需要不斷提高指標體系中變量的質(zhì)量和盡量多地涵蓋法治概念中尚未開發(fā)演繹出的內(nèi)容。

當然，沒有一個統(tǒng)一的理想公式來測量法治。在有些國家里，獨立司法是測量的關(guān)鍵因素，而另一些國家公訴人是法治被維護的關(guān)鍵因素；還有一些國家認為公民社會非常重要?？傊?，較好的指標體系都努力避免將法治評估簡單轉(zhuǎn)換為加權(quán)一些毫無關(guān)系的組件之平均值，或只作一刀切的主觀評價。

三、我國法治政府建設(shè)指標體系的改進建議

從全球范圍來看，法治評估存在許多陷阱。避免通過評估來考核一國法治水平或許是一個正確的選擇。但是，自2004年以來，我國開展的法治政府建設(shè)已然讓行政機關(guān)洞悉到評估是行政改革的便捷路徑。黨的十八大報告和十八屆三中全會報告都提出“到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”的目標。這其中就包括2020年建成法治政府這一宏偉目標。因此，如何改進和完善我國法治政府建設(shè)指標體系是當前的迫切任務(wù)。而改進和完善的關(guān)鍵是，我們?nèi)绾尾拍懿粠姷陌l(fā)展和更新我國現(xiàn)有的法治政府建設(shè)指標體系。為了實現(xiàn)這個目標，有必要從以下幾個方面對我國法治政府指標體系做出改進：

（一）增加薄的法治概念在指標體系中的權(quán)重

綜上所述，只有明確了我國法治建設(shè)的概念內(nèi)涵才能生成一張完整的法治列表和一套可操作的考核指標。因為我國的法治政府建設(shè)是以法制建設(shè)為面向的治理改革，因此完全以薄法治概念取代厚法治概念是不太現(xiàn)實的。畢竟我國法治政府評估是一個通過政治力量推動的改革，終究無法回避善治中諸多政治因素發(fā)揮的作用。但加強薄法治概念相關(guān)的指數(shù)之權(quán)重分析仍是可行的。另外，使用更細粒度的變量去評估復(fù)雜的法治現(xiàn)象，可以避免出現(xiàn)變量加權(quán)后的混亂局面。比如對增加立法和司法機關(guān)對法律規(guī)范一致性審查的指標，顯然有利于評估法律規(guī)范性文件的質(zhì)量。最后，應(yīng)盡量選擇從需求方和供應(yīng)方獲得的客觀數(shù)據(jù)進行評估。在不可能獲得客觀數(shù)據(jù)的情況下，也應(yīng)選擇來自務(wù)實論據(jù)的主觀數(shù)據(jù)。只有建立一套客觀有效（validity）、可靠（reliability）、可操作的法治政府評估體系才能獲得客觀的評估結(jié)果。

（二）推動法治評估穩(wěn)步的由內(nèi)而外擴展

我國雖然重視政府法治建設(shè)，但忽略了法治系統(tǒng)性不容割裂的現(xiàn)實。是否有司法審查這個變量也能更好地說明政府法治建設(shè)的意圖。因此，建立一套能反映政府法治與司法領(lǐng)域的法治建設(shè)關(guān)系的二元相關(guān)性的評估指標顯得十分重要。畢竟不受法治約束的司法也是十分危險的。另外，增加司法領(lǐng)域的法治評估維度也能推動法治政府指標體系外部評估機制的建立。比如增加法院和檢察機構(gòu)兩個獨立變量，就會增加兩個外部觀測的指標，也將更多地涵蓋與政府法治相關(guān)內(nèi)容的評估。

（三）增強考核和改善的聯(lián)動機制設(shè)計

從表面上看，建構(gòu)法治政府指標體系的意圖在于通過考核促進行政法治的達成。但從具體考核實效來看，各地的指標凸顯出重考核輕改進的特征。比如“深圳版”法治政府建設(shè)指標體系的結(jié)果被用作調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)班子、選擇任用和獎懲領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)[6]。而浙江省指出“領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要根據(jù)考核評價情況，組織對各設(shè)區(qū)的市政府和省政府直屬各有關(guān)單位按考核評價結(jié)果分值高低進行排名，開展市、縣（市、區(qū)）政府和省政府直屬各有關(guān)單位年度法治政府建設(shè)（依法行政）先進單位評選。排名和評選結(jié)果則由省政府公布并通報表彰”參見：《浙江省法治政府建設(shè)實施標準》（浙政法【2013】50號）。。但是，這種“點名批評”的策略對于排名靠前的部門可起到激勵功效。然而，排名落后的政府部門也會采取不宣傳方式，來規(guī)避排名不利的后果。加之，各地的考核多為內(nèi)部考核，并未強制規(guī)定將指標考核結(jié)果向社會公開。因此，考核后切實改革的動力恐怕也無需贅言了?；诖?，法治政府建設(shè)不能只重考核，還應(yīng)重視法治考核之后相關(guān)機制如何改進的問題。

從深層上看，我國建構(gòu)法治政府指標體系并非僅僅只為了評估政府的法治水平，更是為了提升社會整體治理水平，包括更好地推動經(jīng)濟發(fā)展和維持政治穩(wěn)定。通過可預(yù)測的法治指標促進治理體系的改革和治理能力的提高，能激活經(jīng)濟體在人力資源、實務(wù)和股票等方面的投資，誘發(fā)市場交易總量增加，增加經(jīng)濟的活躍程度。但是，到底是法治中的哪里因素明顯地影響著這些經(jīng)濟變量，仍然需要深入考察。所以，在法治政府指標體系中增加反饋（feedback）環(huán)節(jié)是一個必然的選擇。反饋機制能讓行政系統(tǒng)及時接受到系統(tǒng)改進和提高的指令，行政系統(tǒng)就自然會選擇恰當?shù)母倪M方法。ML

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