中美博弈：“亞太再平衡” 與 “一帶一路”

曹筱陽

作為霸權國與崛起國，中美關系注定不會一帆風順，在競爭中合作、在合作中競爭將是常態(tài)，未來競爭的一面將更加突出。在南海問題上中國將面臨美國的持續(xù)高壓

美國鞏固同盟體系應對中國崛起

近年來，美國在亞太地區(qū)實施“離岸平衡”戰(zhàn)略，同盟是其戰(zhàn)略實施的重要依托。美國繼續(xù)強化雙邊同盟，培植盟友和伙伴關系網(wǎng)絡。美國負責亞太事務的助理國務卿丹尼爾·拉塞爾曾指出，“美國的聯(lián)盟和安全伙伴關系不是20世紀的遺產(chǎn)，而是21世紀的投資”。美國繼續(xù)強化與日本、韓國、菲律賓、澳大利亞等盟友的合作，并加強與印度、越南、印度尼亞西、馬來西亞等伙伴的合作。美國的亞太雙邊同盟體系逐漸形成多邊互動頻繁的伙伴關系網(wǎng)絡。美國一方面希望盟友分擔軍事責任，另一方面尋求或鼓勵盟友與伙伴間加強安全合作，尤其是鼓勵日本、澳大利亞、印度與越南和菲律賓加強海上安全合作。培養(yǎng)盟友和伙伴的海軍能力和海洋領域意識是其合作的重點。

日本在美國再平衡戰(zhàn)略中占據(jù)重要位置，是美國亞洲戰(zhàn)略的基石。2015年9月，日本參議院通過新安保法案，使日本自衛(wèi)隊的自主性和獨立性大幅增強，并將大力增強美日同盟的威懾力，對美國的亞太同盟體系、中日關系和地區(qū)安全將產(chǎn)生重要影響。

2015年美國高官和軍事官員頻繁訪問東南亞，強調(diào)東南亞在亞太再平衡戰(zhàn)略中的重要作用。美國加大對盟友和伙伴的軍事援助，在增加他們海上安全能力的同時，在東南亞進行輪換部署。美國通過新加坡部署瀕海戰(zhàn)斗艦和在澳大利亞、菲律賓進行輪換部署，以加強在本地區(qū)的訓練和演習能力，從而加強聯(lián)盟和伙伴關系。在美國亞太再平衡戰(zhàn)略下，菲律賓再度成為美國在亞太和東南亞的重要戰(zhàn)略支點國家之一，美菲同盟運作方式和密切程度開始接近冷戰(zhàn)時期水平。

2015年7月，越共中央總書記阮富仲對美國進行訪問，這是越戰(zhàn)結束后越共最高領導人首次訪問美國，標志著美越雙方關系實現(xiàn)新的突破。與越南構建海上關系成為美國對越防務合作的重點，雙邊防務關系主要集中在幫助越南海岸警備隊提高海洋領域意識和搜救能力。2016年5月，奧巴馬將對越南進行訪問，進一步拓展雙邊合作。毫無疑問，中國崛起、南海問題是美越關系走強的重要原因。

美國繼續(xù)加強與印度尼西亞、馬來西亞和新加坡等國的海上安全合作。印度尼西亞總統(tǒng)提出“全球海洋支點”戰(zhàn)略，力圖促進印度尼西亞國內(nèi)基礎設施互聯(lián)互通和海洋資源的開發(fā)，將印度尼西亞打造成為“印太中心”和“世界海洋軸心”。美國認為印度尼西亞的這一戰(zhàn)略為美國提供了機會。

在美國布局“印太”之際，美印關系繼續(xù)強化。美國在2015年《美國亞太海上安全戰(zhàn)略》中指出，“印度的‘向東干與美國亞太再平衡戰(zhàn)略有戰(zhàn)略交匯點，我們尋求加強印度在印度洋以及其他地區(qū)作為純粹的安全提供者的海上能力”?？梢哉f美印合作的強化，是兩國戰(zhàn)略需求契合所致。印度對中國海軍進出印度洋和中巴合作保持警惕，中印戰(zhàn)略合作缺乏互信，兩國領土邊界爭端久而未決。因此，在美國實施亞太再平衡戰(zhàn)略的背景下，與美國及其盟國保持合作，印度能最大限度地謀求利益。而對奉行離岸平衡戰(zhàn)略的美國來說，拉住印度，將美國亞太“軸輻”安全體系擴展到印度洋區(qū)域，加強其盟友與印度的合作無疑有助于全方位制衡海上中國的崛起。在南海問題上，印度似乎正表現(xiàn)出新的姿態(tài)。通過與美國、越南以及在東亞峰會和印度—東盟峰會上發(fā)表的聯(lián)合聲明，印度對南海問題提出特別關切。印度正與日本、澳大利亞、越南、印度尼西亞等國家加強海上安全合作。

南海升溫，中美針鋒相對

2015年，圍繞中國在南沙群島進行島礁建設，美國動用多渠道、多方式大肆進行炒作，渲染中國“威脅”，指責中國正在將南海“軍事化”；美國還多次派出軍艦和軍機進入南海巡航，對中國進行威懾。美國總統(tǒng)奧巴馬2015年11月18日在菲律賓出席APEC峰會時，在與菲律賓總統(tǒng)阿基諾舉行的記者招待會上表示要采取果斷措施，緩解緊張局勢，包括停止在有爭議的南海海域填海、修建建筑以及軍事化行為。在美國的鼓動下，南海問題似乎超越了朝核問題和臺海問題等傳統(tǒng)安全的熱點問題，成為影響地區(qū)安全形勢的新焦點。

南海爭端各方，包括菲律賓、越南、馬來西亞都曾進行過島礁建設，中國只是后來者，但是美國唯獨對中國的行為大肆炒作，鼓噪“中國威脅論”，其原因是中國建設島礁的“規(guī)模、速度和本質(zhì)遠遠超過他國”。美國智庫對中國島礁建設的看法大概可以分為三類：一是島礁建設加強了中國控制南海海域的能力，未來中國可能采取脅迫或高壓方式解決南海爭端；二是島礁建設加大了中國宣布“南海防空識別區(qū)”的可能性；三是通過改變島礁的物理現(xiàn)狀，中國可能將島礁變成專屬經(jīng)濟區(qū)，從而威脅南海航行自由。

圍繞南海島礁建設，我們發(fā)現(xiàn)美國的南海政策變得更加激進和強硬。美國正從幕后走到臺前，使南海問題從一個領海爭端問題演變?yōu)橹忻谰蛠喬Ｉ现刃?、地區(qū)安全秩序進行博弈的平臺。美國強化東南亞國家的海上安全能力建設，尤其要加強與菲律賓和越南的海上安全合作，頻繁與亞太盟友和伙伴在印太海域進行聯(lián)合軍演，甚至直接派軍艦到南海巡航。這一系列舉措使中美發(fā)生海上沖突的風險進一步加大，南海事態(tài)更加復雜化。

TPP為美國打造亞太貿(mào)易新規(guī)則

經(jīng)過五年的艱難談判，跨太平洋伙伴關系協(xié)定（TPP）的12個談判國于2015年10月5日在美國亞特蘭大終于達成協(xié)議。美、日、加拿大、越南等12國承諾在投資準入、貿(mào)易便利、金融開放、市場監(jiān)管、知識產(chǎn)權保護等方面進行全方位的合作。此協(xié)議如果得到成員國的批準，將成為一個覆蓋全球經(jīng)濟40%的最大自由貿(mào)易區(qū)。眾所周知，TPP是亞太再平衡的重要內(nèi)容，美國意在維護其經(jīng)濟主導地位，從一開始就把中國排斥在外。美國外交關系委員會羅伯特·布萊克威爾（Robert Blackwill）和阿什利·特里斯（Ashley Tellis）認為，TPP應當被視為反制中國崛起的“大戰(zhàn)略”的一部分。奧巴馬政府為TPP提供的支持性理由中，有不少提到該協(xié)定將提升美國相對于中國的競爭力，并將削弱中國在決定全球貿(mào)易規(guī)則上的影響力的內(nèi)容。TPP成為奧巴馬政府與中國博弈未來貿(mào)易規(guī)則制定和地區(qū)秩序維護的平臺。

從協(xié)定內(nèi)容來看，TPP立足于取消貿(mào)易關稅，全面開放服務業(yè)，尤其是金融和電信業(yè)，強化知識產(chǎn)權保護，引入環(huán)境、勞工和國有企業(yè)等新議題。其中開放金融和電信業(yè)，可能會削弱中國金融體系的穩(wěn)定和國家安全。環(huán)境、勞工標準和對國有企業(yè)的限制，都將使中國企業(yè)在競爭中處于不利地位?！癟PP正式運作將對中國不利，不僅涉及貨物貿(mào)易的轉(zhuǎn)向，而且將影響服務貿(mào)易，更嚴重的是對外直接投資，影響中國在國際分工中的地位，削弱中國制造在全球供應鏈中的地位。”從一開始美國就排斥中國，所以對于TPP我們沒有參與規(guī)則制定的權力。但是從長遠來看，TPP可能代表了未來的國際貿(mào)易規(guī)則的方向，中國應該參照TPP的高標準，加快國內(nèi)改革，以應對挑戰(zhàn)。

美國認知“一帶一路”：安全考量及其舉措

自“一帶一路”倡議提出以來，美國官方整體上對此反應比較冷淡，公開場合很少談及或者故意淡化其積極意義。但是，美國媒體、學界和智庫給予很多關注?？傮w上美國智庫對中國的戰(zhàn)略意圖抱有較大疑慮，擔心中國“一帶一路”的實施將擴大中國的國際影響力，威脅美國的主導地位。對于“一帶一路”的意圖，美國智庫有三種看法：其一，他們認為“一帶一路”是中國版的“馬歇爾計劃”，中國試圖利用其經(jīng)濟力量實現(xiàn)大國崛起的對外政策目標；其二，他們認為這是中國的“西進”戰(zhàn)略，以此平衡美國的再平衡戰(zhàn)略。換言之，是對美國再平衡戰(zhàn)略的對沖。美國布魯金斯學會的孫云認為，中國欲通過加速推進“新絲綢之路”計劃，重塑其作為陸上強國的角色和地位，同時可以避免與美國在東亞的正面沖突和競爭，而在西部中美有更多的共同利益與合作空間。他認為這是中國首次提出自己的再平衡戰(zhàn)略，將重點放在東亞的同時通過另一個地緣政治區(qū)域來促進中國的崛起，在追求成為海上強國的同時也追求成為陸上強國；其三，他們認為這是安撫政策，目的在于穩(wěn)定因海洋問題而惡化的周邊安全環(huán)境，改善與周邊國家的關系。國防大學中國軍事研究中心主任菲利普·桑德斯認為，中國在涉及領海主權問題上采取進攻態(tài)勢的同時，也開始在周邊采取魅力攻勢，通過“海上絲綢之路”安撫周邊鄰居。因此，可以看出，中國的周邊外交政策中存在明顯的矛盾。

針對“一帶一路”的性質(zhì)，有的學者認為這是一項經(jīng)濟戰(zhàn)略，將更多地服務于國內(nèi)經(jīng)濟建設，以解決國內(nèi)產(chǎn)能過剩、經(jīng)濟下滑、經(jīng)濟結構調(diào)整等經(jīng)濟壓力；更多的學者認為該戰(zhàn)略既有地緣經(jīng)濟考慮，也有地緣政治考慮，是一個綜合戰(zhàn)略。威廉·耶魯認為“21世紀海上絲綢之路”計劃具有外交、經(jīng)濟和戰(zhàn)略等多重目的。首先，其最重要的目的在于安撫在南海問題上由于中國進攻性的主權聲索而產(chǎn)生威脅感的周邊國家。其次，中國的基礎設施投資主要目的在于加強中國的能源安全和促進與周邊國家的貿(mào)易往來。最后，中國的海上絲綢之路隱性的目的在于促進中國在印度洋及其他地區(qū)更頻繁的部署。

斯科特·肯尼迪和戴維·帕克認為，實施“一帶一路”戰(zhàn)略給中國自己和周邊國家?guī)砹孙L險和挑戰(zhàn)。首先，其風險主要體現(xiàn)為考慮到中國的工程公司以往的不良記錄，大規(guī)模的基礎設施建設將造成對中國的不良負面影響，如果該項目不能給當?shù)貛斫?jīng)濟增長，可能導致對象國的不穩(wěn)定。其次，許多周邊國家，如日本、俄羅斯、印度等國都擔心“一帶一路”戰(zhàn)略引起的地緣政治影響，這些國家認為中國可能通過海上絲綢之路建設增加海上軍事力量。因此，認為該計劃可能加劇業(yè)已緊張的地緣政治緊張態(tài)勢。

自2013年10月習近平主席提出建立亞洲基礎設施投資銀行（以下簡稱“亞投行”）的倡議以來，奧巴馬政府對亞投行的透明度、治理和其對現(xiàn)有金融機構的潛在沖擊一直抱有疑慮。美國對亞投行的擔心主要體現(xiàn)在：該銀行會與現(xiàn)有的發(fā)展機構，如世界銀行和亞洲開發(fā)銀行形成競爭；亞投行在環(huán)境標準和社會保障方面可能體現(xiàn)出不足；中國主導這一體系，將會擴大其在亞洲地區(qū)的影響力。而歐洲國家紛紛加入亞投行的行為，引發(fā)了美國國內(nèi)對其立場的反思和對亞投行前景的討論。前世界銀行行長羅伯特·佐利克批評白宮對亞投行的政策是錯誤的。美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心的斯科特·肯尼迪（Scott Kennedy）認為亞投行的成立，是中國在全球治理上發(fā)揮領導作用的重要舉措。美國勸阻盟友加入亞投行是外交上的失敗，它本可以采取更友好的姿態(tài)。美國的反對似乎就是因為這一倡議是由中國提出的，這給美國反對中國崛起和遏制中國的言論留下了口實，也給人留下一種印象：中國能夠在美國與其盟友間打入楔子，美國在亞洲的影響力下降。美國智庫德國馬歇爾基金會的報告認為，通過倡議建立亞投行等措施，中國至少在五個方面對美國在歐洲的特權、對跨大西洋聯(lián)盟構成威脅。

通過美國官方的表態(tài)和智庫的分析，可以發(fā)現(xiàn)美國對“一帶一路”戰(zhàn)略和中國主導的亞投行存在很大的疑慮。中國創(chuàng)設亞投行，被視為對美國主導的國際貨幣基金組織和亞洲開發(fā)銀行的挑戰(zhàn)，對國際金融體制的挑戰(zhàn)；美國無視亞洲國家缺乏基礎設施建設資金，而目前的國際機制無法滿足地區(qū)發(fā)展需求這一現(xiàn)實，極力勸阻其盟友加入亞投行；美國把“一帶一路”戰(zhàn)略看成中國擴展地區(qū)影響力甚至實現(xiàn)領土野心的舉措，看成是對其領導地位的挑戰(zhàn)。未來中美在地區(qū)秩序、國際經(jīng)濟規(guī)則、亞太海上安全秩序構建上的競爭會更加激烈。

幾點思考

首先，如何看待“一帶一路”戰(zhàn)略與美國“亞太再平衡”戰(zhàn)略的關系?！耙粠б宦贰笔侵袊拇髴?zhàn)略，旨在促進中國與周邊國家的共同發(fā)展、共同繁榮。它絕不僅僅是對他人戰(zhàn)略的被動應對，也不是戰(zhàn)術上的權宜之計，而是對未來相當長一段時間中國外交和經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的總規(guī)劃，體現(xiàn)了中國的大視野和大思路，是中國發(fā)展與周邊國家關系、實現(xiàn)國際合作的大政，體現(xiàn)的是發(fā)展、和平、合作和共贏的基本精神?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略是在新的地緣政治環(huán)境下，主動推進中國版的全球化戰(zhàn)略，加快歐亞一體化，打造中國深度參與全球治理改革、提升全球競爭力的重要平臺。中國要通過基礎設施建設、經(jīng)貿(mào)發(fā)展和人員交流，實現(xiàn)與“一帶一路”沿線國家的共同發(fā)展、互利共贏和共同管理，提升中國的國際影響力和構建有利的地區(qū)秩序。

其次，要充分重視美國地緣經(jīng)濟戰(zhàn)略對中國的影響。除了在亞太地區(qū)推進TPP外，美國2013年在歐洲啟動“跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議”（簡稱TTIP）談判，2011年在中亞地區(qū)推出“新絲綢之路計劃”，鞏固其在全球的經(jīng)濟和安全領導地位。一旦TTIP達成，將成為覆蓋全球GDP的二分之一、全球貿(mào)易量的三分之一的最大的自貿(mào)區(qū)，將與TPP共同推動全球高度自由化經(jīng)貿(mào)體系的形成，將對中國經(jīng)濟形成巨大的壓力和挑戰(zhàn)。美國全力推進TPP和TTIP，其目的在于主導21世紀的經(jīng)貿(mào)規(guī)則，鞏固其全球經(jīng)濟領導地位，從而維護霸權地位。因此，美國的“新絲綢之路計劃”是以經(jīng)貿(mào)關系為紐帶，拓展美國與中亞地區(qū)的政治、安全和文化領域交流合作的戰(zhàn)略。美國的三大地緣經(jīng)濟戰(zhàn)略與“一帶一路”戰(zhàn)略不可避免地存在戰(zhàn)略利益的重合與碰撞。中國應該考慮如何在南海維權與推動海上絲綢之路建設之間取得平衡，穩(wěn)定與發(fā)展同東南亞國家的關系，一定程度上化解美國的遏制和擠壓。

最后，管控中美戰(zhàn)略競爭，穩(wěn)定中美關系和塑造穩(wěn)定的周邊環(huán)境。2015年中美戰(zhàn)略競爭進一步加劇。在南海問題上，除開展外交攻勢外，美國從幕后走到前臺，直接批評中國的島礁建設，甚至派出軍艦對中國進行威懾。美國在南海的軍事干預，使得兩國海上對抗甚至擦槍走火的可能性上升。美國動員日本和印度等盟友在南海問題上發(fā)揮更大作用，支持南海爭端方的海上安全能力建設，使中國維護南海海上權益的難度加大。中國不會放棄自己的主權，未來中美在南海問題上的博弈將進一步激烈。TPP談判的達成，也給中國帶來了不小的挑戰(zhàn)。其中國有企業(yè)、環(huán)保和勞工條款的引入，服務貿(mào)易的開放等規(guī)則對于中國是風險大于機遇。中國目前尚不具備加入TPP的條件。中國的“一帶一路”戰(zhàn)略和亞投行的創(chuàng)設也遭到了美國的疑慮和暗中阻撓。美國擔心中國挑戰(zhàn)其全球和地區(qū)主導地位，所以未來還將或明或暗地阻撓中國的戰(zhàn)略實施。

作為霸權國與崛起國，中美關系注定不會一帆風順。在競爭中合作、在合作中競爭將是常態(tài)，未來競爭的一面將更加突出。中國“一帶一路”戰(zhàn)略的實施，離不開穩(wěn)定的中美關系。為此，中美應加強溝通與對話，做好危機管控，避免戰(zhàn)略誤判。東南亞國家是中國海上絲綢之路計劃的重點。對此，我們要加強與東盟的溝通，以順利推進海上絲綢之路計劃，化解美國的挑撥和威脅。

（作者單位為中國社會科學院亞太與全球戰(zhàn)略研究院）