國家干預(yù)中經(jīng)濟(jì)手段與行政手段的比較

吳雙

摘 要：國家干預(yù)是多種手段的綜合運(yùn)用。經(jīng)濟(jì)手段和行政手段需要合理配合，才能夠更好地實(shí)現(xiàn)國家干預(yù)的目標(biāo)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府的經(jīng)濟(jì)干預(yù)行為的重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)移到以非權(quán)力手段的運(yùn)用上來，經(jīng)濟(jì)手段應(yīng)成為經(jīng)濟(jì)干預(yù)的核心。

關(guān)鍵詞：國家干預(yù)；經(jīng)濟(jì)手段；行政手段；利弊

中圖分類號(hào)：F2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）04-0195-02

一、問題的提出

面對(duì)嚴(yán)重的霧霾天氣影響，世界各國政府紛紛采取了各式各樣的干預(yù)手段來應(yīng)對(duì)污染。這使國家干預(yù)成為當(dāng)今的一大熱門話題，其重要性毋庸置疑。下面我們來看兩個(gè)例子：

在3月15日，法國政府宣布，針對(duì)霧霾天氣，巴黎將實(shí)施機(jī)動(dòng)車尾號(hào)單雙號(hào)限行措施，從而控制大氣污染。與此同時(shí)，巴黎政府鼓勵(lì)乘坐公交出行，推行公共交通免費(fèi)政策。

在中國，同樣是面對(duì)大氣污染問題，南京環(huán)保部門的“重污染日應(yīng)急預(yù)案”提出，一方面，實(shí)施機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)限行措施；另一方面，建筑工地嚴(yán)禁土方施工。

公共交通工具的免費(fèi)政策是一種引導(dǎo)性機(jī)制，它并不直接規(guī)定公民的行為模式，而是利用利益吸引來達(dá)到治理污染的目的，這是經(jīng)濟(jì)手段的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。而機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)限行措施則不同，它是國家利用強(qiáng)制力，規(guī)定公民必須遵守規(guī)則，從而達(dá)到其目的，這是行政手段的實(shí)際運(yùn)用。通過比較巴黎、南京兩地政府同樣面對(duì)霧霾天氣而采取的不同舉措，我們發(fā)現(xiàn)，巴黎政府所采取的是包括經(jīng)濟(jì)手段和行政手段的綜合性治理措施，而南京市政府則采取單一的行政手段。那么，在國家干預(yù)的過程中，經(jīng)濟(jì)手段和行政手段究竟有著什么樣的關(guān)系呢？我們是否又應(yīng)該有所側(cè)重和取舍呢？筆者認(rèn)為，國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)盡可能地運(yùn)用非權(quán)力手段，以柔性的宏觀調(diào)控為主，從而更好地發(fā)揮市場機(jī)制的作用，維護(hù)國民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。

二、經(jīng)濟(jì)法語境下“國家干預(yù)”的內(nèi)涵

經(jīng)濟(jì)法是“國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的法”，李昌麒教授認(rèn)為：“相對(duì)最能概括國家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活全部作用的詞語當(dāng)屬干預(yù)一詞，因?yàn)橹挥小深A(yù)一詞才能涵蓋調(diào)節(jié)、協(xié)調(diào)、調(diào)控、調(diào)制、管理以及縱橫統(tǒng)一等全部內(nèi)容?！盵1] “干預(yù)”一詞精辟囊括了國家調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)的手段，國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)可以是宏觀和微觀、指令性和指導(dǎo)性、剛性和柔性、公權(quán)和私權(quán)等多種形式。廣義上的法律體現(xiàn)了國家意志，從某種程度上來說，法律都是國家干預(yù)社會(huì)關(guān)系的手段。國家干預(yù)是一個(gè)廣泛的概念，就干預(yù)主體講，包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)的干預(yù)、國家行政機(jī)關(guān)的干預(yù)、國家司法機(jī)關(guān)的干預(yù)以及國家授權(quán)“第三部門”所進(jìn)行的干預(yù)。國家干預(yù)，主要是指作為行政機(jī)關(guān)的政府的干預(yù)，其干預(yù)的范圍又主要是指政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)[1]。

國家干預(yù)是指國家運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策杠桿和經(jīng)濟(jì)行政管理手段對(duì)國民經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)整和規(guī)制的一種行為，是指政府將“有形之手”伸到經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域中，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)干預(yù)（宏觀調(diào)控）和行政干預(yù)（直接管理）[2]。

首先，經(jīng)濟(jì)干預(yù)（宏觀調(diào)控），是指采取經(jīng)濟(jì)手段，按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律特別是價(jià)值規(guī)律辦事，并盡可能地納入法制程序，如運(yùn)用稅率、價(jià)格、利率等經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)手段也分為剛性經(jīng)濟(jì)干預(yù)和柔性經(jīng)濟(jì)干預(yù)。

第一，剛性經(jīng)濟(jì)干預(yù)，是指國家通過行政命令的方式強(qiáng)制性地設(shè)定稅率、價(jià)格、利率，以達(dá)到宏觀調(diào)控的目的。這樣的方法效率高，見效快，但因?yàn)檎赡軙?huì)對(duì)市場做出錯(cuò)誤的判斷，因而有一定的盲目性。同時(shí)，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)民主的強(qiáng)化又必然要求政府減少干預(yù)。所以，由于行政色彩過于濃烈，剛性經(jīng)濟(jì)干預(yù)并不是國家干預(yù)的最好選擇。

第二，柔性經(jīng)濟(jì)干預(yù)，是指國家為促使市場主體的經(jīng)濟(jì)行為符合國家既定的目標(biāo)而實(shí)施的，具有引導(dǎo)性而非強(qiáng)制性的調(diào)整方法。柔性經(jīng)濟(jì)干預(yù)并不要求市場主體必須遵守一定的規(guī)范，但采取利益誘導(dǎo)的方式使其接受，從而達(dá)到宏觀調(diào)控的目的。廣泛應(yīng)用于調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的行政指導(dǎo)就是一種非常典型的方法。

其次，行政干預(yù)（直接管理），是指由于市場機(jī)制的滯后性，為保護(hù)正常的經(jīng)濟(jì)秩序和良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，國家有必要采取經(jīng)濟(jì)行政管理手段，動(dòng)用公權(quán)力管理經(jīng)濟(jì)，以有效實(shí)現(xiàn)國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，如通過命令、禁止、撤銷、免除、確認(rèn)、許可等強(qiáng)制性行政方法干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活。這種調(diào)整一般針對(duì)的是具體的個(gè)別的市場主體。這種干預(yù)手段是要求相對(duì)人必須服從的，屬于強(qiáng)制性調(diào)整。

三、經(jīng)濟(jì)干預(yù)與行政干預(yù)的區(qū)別

經(jīng)濟(jì)干預(yù)與行政干預(yù)被不少人相混淆，因?yàn)椤敖?jīng)濟(jì)法中的大部分規(guī)范是要由國家各種行政機(jī)關(guān)來執(zhí)行的”[3]在我國的法律體系中，大部分的法律是由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的，如計(jì)劃、財(cái)政、稅收、銀行、海關(guān)等部門既是行政機(jī)關(guān)，同時(shí)又是經(jīng)濟(jì)法的執(zhí)法機(jī)關(guān)，在調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)中《中國人民銀行法》《審計(jì)法》《預(yù)算法》等，以經(jīng)濟(jì)法和行政法相交叉的形態(tài)出現(xiàn)：具行政法和經(jīng)濟(jì)法的雙重屬性，一些學(xué)者稱之為經(jīng)濟(jì)行政法或行政經(jīng)濟(jì)法。實(shí)際上，這兩者是有很大區(qū)別的。

首先，在法律依據(jù)上，這兩者所依據(jù)的法律部門不同，這也是兩者的根本區(qū)別所在。傳統(tǒng)法理學(xué)思想認(rèn)為，劃分不同法律部門的標(biāo)準(zhǔn)是法律規(guī)范所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系和法律規(guī)范的調(diào)整方法。所以，不同部門法的立足點(diǎn)和價(jià)值取向是不同的，其調(diào)整社會(huì)關(guān)系的角度也是不同的。經(jīng)濟(jì)法是社會(huì)責(zé)任本位的法，以社會(huì)整體利益為最高準(zhǔn)則，它從經(jīng)濟(jì)的角度反映了國家因素如何對(duì)市場經(jīng)濟(jì)秩序發(fā)生影響，目的是兼顧大局，平衡國家利益與公民利益之間的關(guān)系。行政法是行政權(quán)力本位的法，行政權(quán)力的設(shè)置與制約是行政法的核心，主要憑借上下隸屬的行政體系，利用命令、服從的機(jī)制進(jìn)行調(diào)整，從行政的角度規(guī)范行政機(jī)關(guān)如何領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

盡管經(jīng)濟(jì)干預(yù)中也存在帶有強(qiáng)制力的剛性經(jīng)濟(jì)干預(yù)，表面上與“行政干預(yù)”有著類似之處，即都要求市場服從國家的指令，但是兩者存在著根本的區(qū)別：第一，兩者的本質(zhì)不同。剛性經(jīng)濟(jì)干預(yù)本質(zhì)上還是經(jīng)濟(jì)干預(yù)，它是通過操縱經(jīng)濟(jì)杠桿來調(diào)控市場的；而行政干預(yù)則是對(duì)市場主體的直接操作。第二，對(duì)象范圍不同。剛性經(jīng)濟(jì)干預(yù)的對(duì)象具有普遍性，它是針對(duì)抽象市場主體而言的，例如調(diào)整稅率，影響所有的市場主體；而行政干預(yù)則是針對(duì)具體的個(gè)別的市場主體。第三，效率不同。剛性經(jīng)濟(jì)干預(yù)具有間接性，它是國家運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策和計(jì)劃，通過對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的調(diào)整而影響和調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的，見效較緩；而行政干預(yù)具有直接、迅速的特點(diǎn)。第四，風(fēng)險(xiǎn)不同。剛性經(jīng)濟(jì)干預(yù)是在政府在自覺依據(jù)和運(yùn)用價(jià)值規(guī)律的基礎(chǔ)上借助于經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用，有利于市場作用的充分發(fā)揮，具備較強(qiáng)的科學(xué)性；行政干預(yù)是國家憑借政權(quán)的力量，采取強(qiáng)制措施來實(shí)施的，因此存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。

其次，在表現(xiàn)形式上，經(jīng)濟(jì)干預(yù)的行為除了對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中的市場進(jìn)行規(guī)制時(shí)采取直接的權(quán)力手段外，大量地采用非權(quán)力手段，如指導(dǎo)、預(yù)測、規(guī)劃、鼓勵(lì)、契約等。而行政干預(yù)的實(shí)施主要是單一地使用強(qiáng)制手段，即根據(jù)行政法規(guī)的各種權(quán)力手段，如命令、禁止、許可、強(qiáng)制執(zhí)行、處罰等。

最后，在操作方法上，經(jīng)濟(jì)干預(yù)對(duì)市場的調(diào)控是通過操作經(jīng)濟(jì)杠桿來實(shí)現(xiàn)的，而行政干預(yù)是依靠純粹的國家強(qiáng)制力直接實(shí)現(xiàn)的。

四、經(jīng)濟(jì)干預(yù)與行政干預(yù)的利弊比較

在理清了這一關(guān)系之后，我們就可以對(duì)兩者的利弊進(jìn)行分析和比較了。我們還是回到文章開頭的那個(gè)案例。面對(duì)嚴(yán)重的霧霾天氣影響，國家通過一系列手段以調(diào)控經(jīng)濟(jì)，從而達(dá)到治理霧霾的效果，這樣的行為無可非議。但是，其所采用的手段卻值得我們探討。巴黎政府設(shè)置“公交系統(tǒng)免費(fèi)”的政策，實(shí)際是通過利益誘導(dǎo)的方式，引導(dǎo)民眾選擇以公交代替私家車的做法，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)的操縱。經(jīng)濟(jì)手段與調(diào)整結(jié)果之間形成了一種自然、和諧的因果關(guān)系，沒有破壞市場秩序，充分尊重了市場規(guī)律。但是，“公交系統(tǒng)免費(fèi)”的政策雖然尊重了市場，卻因?yàn)槠湔{(diào)控機(jī)制的緩慢性而無法起到立竿見影的效果，需要經(jīng)過較長的一段時(shí)間才能夠收到成效。

“單雙號(hào)限行”政策則是直接管理的行政手段，是利用政府這只“有形的手”對(duì)市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行行政干預(yù)。這種手段在本案例中，中國政府與巴黎政府都予以了采納。它的好處是效率高、可控性強(qiáng)，但缺點(diǎn)也是顯而易見的，那就是在一定程度上干擾了市場機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，侵犯了市場主體的自由，因而可能造成更為嚴(yán)重的后果。在經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域，行政干預(yù)固然必不可少，但決不能以此作為出發(fā)點(diǎn)，指導(dǎo)、調(diào)節(jié)整個(gè)經(jīng)濟(jì)生活和經(jīng)濟(jì)關(guān)系，否則會(huì)違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律、影響市場經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行和健康發(fā)展。在舊體制下，我們國家過分強(qiáng)調(diào)國家意志，忽視了企業(yè)和個(gè)人等經(jīng)濟(jì)主體地位及物質(zhì)利益，致使行政權(quán)力高度膨脹，而私主體則成為行政的附庸。在改革開放的今天，我們需要深刻吸取歷史的教訓(xùn)，千萬不要重蹈覆轍[4]。

綜上所述，經(jīng)濟(jì)手段與行政手段各有利弊。優(yōu)點(diǎn)是，前者側(cè)重于保護(hù)市場機(jī)制，后者側(cè)重于提高管理效率；缺點(diǎn)在于，前者見效緩慢，曠日持久，而后者則有可能破壞正常的市場經(jīng)濟(jì)秩序。

五、基于中國現(xiàn)有國情下的選擇

我國脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，直到1992年社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制才開始逐步確立。目前，我國的社會(huì)主義市場機(jī)制還不夠完善，國家正在努力使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。

基于這樣的社會(huì)歷史條件，筆者認(rèn)為，國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)應(yīng)以經(jīng)濟(jì)手段為主導(dǎo)方法，輔之以必要的行政手段。因?yàn)閲腋深A(yù)經(jīng)濟(jì)是國家運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策杠桿和經(jīng)濟(jì)行政管理手段對(duì)國民經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)整和規(guī)制的一種行為，經(jīng)濟(jì)政策杠桿和經(jīng)濟(jì)行政管理手段在國家干預(yù)中往往是相輔相成、不可偏廢的。中國經(jīng)濟(jì)正飛速發(fā)展，效率固然重要，所以不得不使用一些必要的行政手段來調(diào)控經(jīng)濟(jì)。但是，相比之下，經(jīng)濟(jì)手段卻能通過調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)杠桿，更好地發(fā)揮市場機(jī)制的作用，兼具科學(xué)性和安全性。在我國目前這種市場機(jī)制剛剛起步的階段，尊重市場規(guī)律、保護(hù)市場機(jī)制，無疑是最為重要的。

參考文獻(xiàn)：

[1] 李昌麒.論經(jīng)濟(jì)法語境中的國家干預(yù)[J].重慶大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2008，（4）.

[2] 薛妮.經(jīng)濟(jì)法調(diào)整方法研究[J].知識(shí)經(jīng)濟(jì)，2012，（21）.

[3] [日]金澤良雄.經(jīng)濟(jì)法概論[M].蘭州：甘肅人民出版社，1985：118.

[4] 曾憲義，王利明.經(jīng)濟(jì)法[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2012：47.

[責(zé)任編輯 陳 鶴]