慈善立法經(jīng)驗(yàn)不限于促進(jìn)慈善事業(yè)

王振耀

如果說(shuō)，有一部法律僅僅是在其起草與討論過(guò)程，就可以直接推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域事業(yè)發(fā)展的話，那么《中華人民共和國(guó)慈善法》（以下簡(jiǎn)稱《慈善法》）就是這樣一個(gè)典范案例。2016年3月16日全國(guó)人民代表大會(huì)所通過(guò)的慈善法，將是一部對(duì)我國(guó)慈善事業(yè)產(chǎn)生根本性影響、具有里程碑意義的大法。由于其起草過(guò)程始終堅(jiān)持開(kāi)放性立法原則，從而使全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)在主持起草工作之始，就開(kāi)啟了與慈善領(lǐng)域各屆代表積極互動(dòng)的過(guò)程，并為未來(lái)慈善事業(yè)的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

眾所周知，慈善法的起草工作經(jīng)歷了不少波折并拖延了多年，其主要原因是由于這部具有高度社會(huì)性的法律涉及面十分廣泛，很難達(dá)到完全一致的共識(shí)。針對(duì)這一法律的立法特點(diǎn)，從2014年全國(guó)人大常委會(huì)確定啟動(dòng)起草立法的過(guò)程之初，就確定了“開(kāi)門(mén)立法”的重要工作方式。也就是說(shuō)，一件好事，一定要通過(guò)好的工作方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。作為多次參與討論的一名學(xué)者，我直接感受到慈善法立法工作的重要?jiǎng)?chuàng)新及其產(chǎn)生的社會(huì)影響。

有效合作促成多方的凝聚性

面對(duì)眾說(shuō)紛紜的社會(huì)環(huán)境，如何開(kāi)啟慈善法的起草工作？?jī)?nèi)務(wù)司法委員會(huì)一開(kāi)始就搭建起一個(gè)較為適宜的起草工作機(jī)制，不是拿出自己的文稿召集會(huì)議征求意見(jiàn)，而是既有有關(guān)行政部門(mén)參加，同時(shí)又邀請(qǐng)有關(guān)專家學(xué)者參與，并鼓勵(lì)專家學(xué)者將意見(jiàn)系統(tǒng)化，起草出法律建議稿報(bào)送起草組。北京、山東、廣州、上海等地學(xué)者分別起草了多個(gè)建議稿，從不同角度對(duì)法律的框架與內(nèi)容提出系統(tǒng)的建議。

擔(dān)任慈善法起草組組長(zhǎng)的全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)馬馼主任委員在一開(kāi)始就提醒大家，不要把起草工作當(dāng)作立法過(guò)程的終結(jié)，而是要善于通過(guò)討論促成重大問(wèn)題達(dá)成基本共識(shí)，即使有的規(guī)定一時(shí)難以達(dá)成共識(shí)，也可以求同存異留有余地，以便以后可通過(guò)不斷修改使其逐步完善。這樣的立法工作理念，客觀上形成了一種鼓勵(lì)富有成效的討論，而不是無(wú)休止?fàn)幷摰墓ぷ鞲窬帧?/p>

《慈善法》之所以能夠避免各方意見(jiàn)爭(zhēng)執(zhí)不下的尷尬局面，在較短時(shí)間得到全國(guó)人民代表大會(huì)順利通過(guò)，很大程度上得益于立法工作的多方參與機(jī)制。起草工作過(guò)程的有效合作，必將促成以后多方形成合力貫徹法律的凝聚性。

廣泛的良性對(duì)話與全方位的公開(kāi)透明

立法工作如何與社會(huì)形成廣泛的良性對(duì)話機(jī)制？這是許多社會(huì)性立法面臨的較大挑戰(zhàn)。慈善法的起草組恰恰能做到鼓勵(lì)并參與經(jīng)常性的社會(huì)對(duì)話。清華大學(xué)、北京師范大學(xué)、山東大學(xué)、中山大學(xué)等有關(guān)研究機(jī)構(gòu)，都曾組織定期、不定期的專題論壇，就有關(guān)的立法內(nèi)容展開(kāi)深入討論。在深圳慈展會(huì)上，甚至還有專門(mén)的立法討論專場(chǎng)，相關(guān)社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)人與專家都相當(dāng)坦誠(chéng)地發(fā)表意見(jiàn)。在立法過(guò)程中，起草組工作人員出席此類會(huì)議超過(guò)百場(chǎng)以上。在會(huì)議上，起草組不持特別的觀點(diǎn)，主要是聽(tīng)取不同意見(jiàn)，然后加工出初稿，再送給有關(guān)專家直接在稿子上動(dòng)手修改。

正是專家學(xué)者的廣泛參加，才使得這部法律成為專業(yè)化水平相當(dāng)高的一部法律。這樣的工作機(jī)制，客觀上形成了政府與社會(huì)的良性溝通與互動(dòng)模式。從法律正式頒布后的許多條款上，專家與社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)人看到了自己做出的貢獻(xiàn)，這使得實(shí)施法律更容易達(dá)成社會(huì)共識(shí)，執(zhí)行過(guò)程將更為暢通。

與社會(huì)廣泛對(duì)話，還包括典型調(diào)研和一些十分重要的專題對(duì)話。在慈善法立法的過(guò)程中，江蘇、湖南、寧夏與深圳、廣州等地相關(guān)部門(mén)，都做出重要探索，所產(chǎn)生的經(jīng)驗(yàn)，也納入到國(guó)家立法的視野，從而使得不少的地方經(jīng)驗(yàn)上升到國(guó)家層面。其中有些帶有普遍性的矛盾，比如，股權(quán)捐贈(zèng)和大額捐贈(zèng)不能免稅的問(wèn)題，起草組還專題聽(tīng)取了意見(jiàn)。

在立法的過(guò)程中，起草組不僅聽(tīng)取有關(guān)部門(mén)從管理角度提出的意見(jiàn)，同時(shí)特別邀請(qǐng)有關(guān)的慈善家到全國(guó)人大的辦公場(chǎng)所發(fā)表意見(jiàn)。盡管有些意見(jiàn)相當(dāng)尖銳甚至截然對(duì)立，但是在全國(guó)人大的立法平臺(tái)上，大家仍然可以暢所欲言。比如，關(guān)于公募型慈善組織的管理成本需不需要寫(xiě)入法律，是規(guī)定為百分之十還是百分之十五？?jī)煞N意見(jiàn)針?shù)h相對(duì)，最終達(dá)成的是妥協(xié)性條文，對(duì)于兩種意見(jiàn)都能夠顧及。

慈善法有關(guān)的政策優(yōu)惠規(guī)定之所以得到全社會(huì)的認(rèn)可，正是由于積極討論所產(chǎn)生的結(jié)果之一。由于地方經(jīng)驗(yàn)和慈善組織與慈善家的意見(jiàn)受到尊重，慈善法必將能夠?qū)Υ壬剖聵I(yè)的深入發(fā)展產(chǎn)生較大的促進(jìn)作用。

慈善立法過(guò)程不僅對(duì)內(nèi)開(kāi)放，也對(duì)外開(kāi)放。在這一過(guò)程中，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的整理達(dá)幾百萬(wàn)字之多。相當(dāng)多的發(fā)達(dá)國(guó)家法律專家都曾參與了有關(guān)專題的討論。如何借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，也是立法工作需要注意的重要問(wèn)題。通過(guò)這樣一種凝聚全球智慧的辦法，使得國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)的《慈善法》具有高度的認(rèn)同，為慈善事業(yè)未來(lái)的國(guó)際合作并全面走向世界，夯實(shí)了法律基礎(chǔ)。

立法工作的公開(kāi)與透明，是慈善法起草工作的重要特色。按照一般做法，全國(guó)人大常委會(huì)在草案一讀之后向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，進(jìn)入二讀之后就不再公開(kāi)。但慈善法的起草則是向社會(huì)全過(guò)程公開(kāi)討論與修改內(nèi)容，甚至到最后表決之前的幾天，專家學(xué)者還向全國(guó)人大會(huì)議公開(kāi)提出特別建議。

這樣的立法過(guò)程，在我國(guó)的立法實(shí)踐中極為罕見(jiàn)，全方位公開(kāi)透明必然為慈善知識(shí)的普及產(chǎn)生較大推動(dòng)力。以個(gè)人能否公募為例，一開(kāi)始許多人并不理解，但通過(guò)廣泛討論，大家終于明白個(gè)人求助與公開(kāi)募捐的區(qū)別，也理解了為什么一定要限制個(gè)人的公募行為。這樣的知識(shí)普及遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝于課堂教育。

慈善法立法工作對(duì)我國(guó)社會(huì)立法具有重要啟迪

在法律內(nèi)容方面，慈善法的出臺(tái)是公共倫理建設(shè)的一場(chǎng)革命。因?yàn)樵谙喈?dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期的社會(huì)潛意識(shí)中，總有一種“做好事不需要法律規(guī)范”的認(rèn)知。而慈善法所規(guī)范的，恰恰就是做好事的行為方式。也就是說(shuō)，依法行善成為未來(lái)我國(guó)社會(huì)的重要公共規(guī)范之一，從而必然對(duì)公共道德水準(zhǔn)的提升產(chǎn)生重要促進(jìn)作用。

慈善法所確定的“大慈善”理念，慈善與教科文衛(wèi)體及環(huán)保等社會(huì)事業(yè)的有機(jī)結(jié)合，將促成我國(guó)社會(huì)事業(yè)的廣泛發(fā)展。慈善服務(wù)的規(guī)定，會(huì)促成慈善事業(yè)與社會(huì)服務(wù)業(yè)的系統(tǒng)融合，從而使其成為重要產(chǎn)業(yè)。在發(fā)達(dá)國(guó)家，這一產(chǎn)業(yè)往往占到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的百分之五左右，并能容納十分之一左右的就業(yè)人口。慈善信托的規(guī)定，更是在慈善領(lǐng)域引入了金融工具，從而擴(kuò)大了慈善事業(yè)發(fā)展的廣闊空間。各項(xiàng)促進(jìn)措施尤其是稅收的優(yōu)惠，必將促成更多大額捐贈(zèng)者的涌現(xiàn)從而促成全國(guó)捐贈(zèng)數(shù)額的飆升。

從更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，社會(huì)立法由全國(guó)人大起草并堅(jiān)持開(kāi)門(mén)立法的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國(guó)多項(xiàng)社會(huì)立法都具有重要啟迪作用。因?yàn)樯鐣?huì)立法牽涉面廣，需要達(dá)成廣泛的社會(huì)共識(shí)。以兒童福利、救災(zāi)、減災(zāi)等立法為例，都因牽涉面廣而不容易形成共識(shí)。如果能夠由全國(guó)人大主持，堅(jiān)持開(kāi)門(mén)立法，也許能夠通過(guò)廣泛的社會(huì)對(duì)話，在較短的時(shí)期內(nèi)消除重大分歧，達(dá)成共識(shí)，從而為社會(huì)政策的進(jìn)步奠定堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

如果說(shuō)，1994年《公司法》的全面實(shí)施為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定了基本的法律框架，那么，二十多年后《慈善法》的頒布與實(shí)施，必將為中國(guó)的社會(huì)改革拉開(kāi)重要的法治序幕。因此，慈善立法經(jīng)驗(yàn)所產(chǎn)生的促進(jìn)作用，不僅僅限于慈善事業(yè)。