IEA與中國(guó)的合作如何深入？

石冬明

國(guó)際能源署頻頻向中國(guó)遞出橄欖枝。雖然中國(guó)也需要國(guó)際能源署，但種種原因使中國(guó)傾向于不加入國(guó)際能源署。雙方找到了一個(gè)折中的辦法，即讓中國(guó)成為積極聯(lián)系國(guó)，而并非是國(guó)際能源署的正式成員。這種關(guān)系為雙方的發(fā)展提供了創(chuàng)造性的空間。

1973年，阿拉伯產(chǎn)油國(guó)在中東戰(zhàn)爭(zhēng)中運(yùn)用“石油武器”給支持以色列的西方國(guó)家以沉重打擊，造成了第一次世界石油危機(jī)。為了應(yīng)對(duì)石油危機(jī)，在美國(guó)的倡議下，16個(gè)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）成員國(guó)簽署《國(guó)際能源綱領(lǐng)協(xié)議》，成立了國(guó)際能源署（International Energy Agency，lEA），以促進(jìn)西方發(fā)達(dá)國(guó)家在石油消費(fèi)領(lǐng)域的合作，以集體的力量應(yīng)對(duì)石油供應(yīng)短缺造成的危機(jī)。

國(guó)際能源署是由經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織設(shè)立的國(guó)際組織，但是并非經(jīng)合組織成員國(guó)自然就成為國(guó)際能源署的成員。根據(jù)獲得國(guó)際能源署成員資格在程序上的先后差異，成員國(guó)又分為簽署國(guó)和加入國(guó)。國(guó)際能源署現(xiàn)有29個(gè)成員國(guó)。

國(guó)際能源署初始作用是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)成員國(guó)應(yīng)對(duì)石油供應(yīng)緊急情況的措施。隨著世界能源發(fā)展?fàn)顩r的變化，國(guó)際能源署的任務(wù)也隨之?dāng)U大。納入了基于提高能源安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的均衡能源決策概念。

目前中國(guó)不符合加入國(guó)際能源署的條件，但是國(guó)際能源署頻頻向中國(guó)遞出橄欖枝。雙方找到了一個(gè)折中的辦法，即讓中國(guó)成為積極聯(lián)系國(guó)，而并非是國(guó)際能源署的正式成員。這種關(guān)系為雙方的發(fā)展提供了創(chuàng)造性的空間，但雙方的合作還停留在比較淺的階段，何時(shí)走向更深入的合作，還有待觀察。

國(guó)際能源署的四項(xiàng)機(jī)制

國(guó)際能源署維護(hù)能源安全的機(jī)制有四項(xiàng)，即“應(yīng)急機(jī)制”、“國(guó)際石油市場(chǎng)的情報(bào)系統(tǒng)”、“與石油公司的協(xié)商機(jī)制”和“長(zhǎng)期的能源合作計(jì)劃”。成員國(guó)跟《國(guó)際能源綱領(lǐng)協(xié)議》規(guī)定的義務(wù)和國(guó)際能源署理事會(huì)決定的義務(wù)，參與上述四項(xiàng)機(jī)制。這四項(xiàng)機(jī)制具有維護(hù)能源安全、保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行、促進(jìn)成員國(guó)間能源合作的功能。

應(yīng)急機(jī)制：當(dāng)能源短缺發(fā)生時(shí)，應(yīng)急機(jī)制使成員國(guó)能夠減緩能源恐慌，以確保成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)損失最小化。應(yīng)急機(jī)制要求各成員國(guó)履行三個(gè)主要職責(zé)，即“緊急儲(chǔ)備義務(wù)”、“緊急儲(chǔ)備消耗義務(wù)”和“緊急石油分享計(jì)劃”?！熬o急儲(chǔ)備義務(wù)”要求各成員國(guó)保持一定數(shù)量的石油庫(kù)存，這個(gè)基數(shù)為不少于本國(guó)90天內(nèi)的凈進(jìn)口量。成員國(guó)還要遵守“應(yīng)急儲(chǔ)備消耗義務(wù)”，即如果面臨年度石油供應(yīng)短缺7%，那么最終的石油消費(fèi)總量與前一年相比必須減少7%；如果面臨年度石油供應(yīng)短缺12%以上，那么最終的石油消費(fèi)總量必須減少10%。成員國(guó)還要遵守“緊急石油分享計(jì)劃”，即當(dāng)某個(gè)或者某些成員國(guó)出現(xiàn)能源危機(jī)，能源短缺達(dá)到7%以上，將由國(guó)際能源署理事會(huì)決定是否執(zhí)行緊急石油分享計(jì)劃。執(zhí)行緊急石油分享計(jì)劃則要求成員國(guó)根據(jù)協(xié)議采取分享石油庫(kù)存、限制原油消耗、向市場(chǎng)拋售庫(kù)存等措施以減少石油危機(jī)對(duì)各國(guó)經(jīng)濟(jì)造成的損失。

國(guó)際石油市場(chǎng)的情報(bào)系統(tǒng)：成員國(guó)定期向國(guó)際能源署秘書處提交關(guān)于相關(guān)石油公司財(cái)務(wù)狀況、資本投資流向等方面的報(bào)告。國(guó)際能源署對(duì)相關(guān)情報(bào)信息進(jìn)行分析，幫助理事會(huì)作出與能源相關(guān)的決定。國(guó)際石油市場(chǎng)的情報(bào)系統(tǒng)是國(guó)際能源署做出決策的重要依據(jù)，也是應(yīng)急機(jī)制的補(bǔ)充。近年來(lái)，國(guó)際能源署加強(qiáng)了對(duì)液化天然氣等新興能源的情報(bào)信息的分析。

與石油公司的協(xié)商機(jī)制：針對(duì)“國(guó)際石油市場(chǎng)的情報(bào)系統(tǒng)”的信息不足，通過(guò)“石油市場(chǎng)常設(shè)小組”與石油公司之間進(jìn)行協(xié)商，獲取更多能源市場(chǎng)信息，將這些信息和相關(guān)建議提交國(guó)際能源署理事會(huì)。

長(zhǎng)期的能源合作計(jì)劃：國(guó)際能源署在成立初期主要著眼于應(yīng)對(duì)石油危機(jī)。隨著世界能源形勢(shì)的發(fā)展，該組織開始關(guān)注能源的可持續(xù)發(fā)展。通過(guò)促進(jìn)成員國(guó)之間的合作，開發(fā)可再生能源，推動(dòng)新技術(shù)的研究與發(fā)展；幫助成員國(guó)在能源供應(yīng)方面改革立法和行政上的障礙，幫助成員國(guó)采取行動(dòng)改善能源與環(huán)境的關(guān)系。該組織對(duì)于能源的預(yù)測(cè)機(jī)制對(duì)于各國(guó)政府和企業(yè)的能源開發(fā)利用也起到一定影響。

國(guó)際能源署與中國(guó)的共同利益與分歧

在提升國(guó)際能源話語(yǔ)權(quán)上，國(guó)際能源署需要中國(guó)。由于發(fā)達(dá)國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、可再生能源發(fā)展造成國(guó)際能源署成員國(guó)一次能源消費(fèi)量增長(zhǎng)緩慢，加之發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，其消費(fèi)的能源量占世界能源消費(fèi)總量的比重在不斷下降。以中國(guó)為代表的新興經(jīng)濟(jì)體成為世界能源消費(fèi)增長(zhǎng)的主力。

根據(jù)《BP2035世界能源展望》，到2035年，世界一次能源消費(fèi)增長(zhǎng)37%， 年均增長(zhǎng)1.4%，幾乎所有的預(yù)計(jì)增長(zhǎng)（96%）都來(lái)自非經(jīng)合組織。由于發(fā)達(dá)國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體在能源消費(fèi)領(lǐng)域的此消彼長(zhǎng)，國(guó)際能源署作為傳統(tǒng)能源消費(fèi)國(guó)集團(tuán)，其地位和話語(yǔ)權(quán)在被削弱。國(guó)際能源署為了維護(hù)其在國(guó)際能源領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)和代表性，希望加強(qiáng)與中國(guó)的合作。

加入國(guó)際能源署，需要滿足兩個(gè)關(guān)鍵條件，即具有經(jīng)合組織成員國(guó)身份、90天凈進(jìn)口量的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備。中國(guó)不滿足加入國(guó)際能源署的這兩個(gè)條件。中國(guó)在可以預(yù)見的未來(lái)都不會(huì)加入被稱為發(fā)達(dá)國(guó)家俱樂部的經(jīng)合組織。中國(guó)目前也不具備90天凈進(jìn)口量的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備。

雖然中國(guó)不符合加入國(guó)際能源署的條件，但是國(guó)際能源署頻頻向中國(guó)遞出橄欖枝。田中伸男、瑪麗亞·范德胡芬、法提赫·比羅爾三任署長(zhǎng)對(duì)于中國(guó)加入國(guó)際能源署都持開放態(tài)度。假設(shè)中國(guó)積極謀求加入國(guó)際能源署的話，國(guó)際能源署為中國(guó)降低條件或破例接納中國(guó)應(yīng)該也存在可能。近年來(lái)，中國(guó)在創(chuàng)設(shè)國(guó)際機(jī)制方面態(tài)度積極，發(fā)起成立亞投行就是典型案例。也不能完全排除中國(guó)在未來(lái)發(fā)起創(chuàng)立新的國(guó)際能源消費(fèi)國(guó)組織的可能性，例如，國(guó)內(nèi)就有人提議中國(guó)應(yīng)該發(fā)起建立亞洲能源輸入國(guó)組織。鑒于中國(guó)另起爐灶會(huì)進(jìn)一步削弱國(guó)際能源署的地位和話語(yǔ)權(quán)，國(guó)際能源署接納中國(guó)的愿望更加強(qiáng)烈。

在提升國(guó)際能源話語(yǔ)權(quán)上，中國(guó)也需要國(guó)際能源署。全球能源治理機(jī)制處于碎片化的狀態(tài)，目前尚缺乏一個(gè)具有權(quán)威性的全球性能源組織。國(guó)際能源署作為最具影響力的由能源消費(fèi)國(guó)組成的國(guó)際組織，在國(guó)際能源合作中的作用十分重要。中國(guó)加強(qiáng)與國(guó)際能源署的合作有利于提升中國(guó)的國(guó)際能源話語(yǔ)權(quán)，擴(kuò)大中國(guó)對(duì)國(guó)際能源合作的影響力?？梢哉f(shuō)，在提升國(guó)際能源話語(yǔ)權(quán)上，國(guó)際能源署與中國(guó)之間有共同利益，彼此之間可以相互借重。

在維護(hù)能源安全上，國(guó)際能源署與中國(guó)的基本利益一致。國(guó)際能源署是最重要的能源消費(fèi)國(guó)國(guó)際組織，中國(guó)是最大的能源消費(fèi)國(guó)。二者在保障國(guó)際能源供給、維持合理的國(guó)際能源價(jià)格、促進(jìn)可再到能源和新技術(shù)開發(fā)、節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)等能源安全領(lǐng)域具有共同利益。

中國(guó)在維護(hù)能源安全上希望保持行動(dòng)上的自主性，這使中國(guó)傾向于不加入國(guó)際能源署。國(guó)際能源署維護(hù)能源安全的機(jī)制，特別是其應(yīng)急機(jī)制，對(duì)于成員國(guó)應(yīng)對(duì)能源危機(jī)卻有好處。作為成員國(guó)需要根據(jù)國(guó)際能源署的決定采取統(tǒng)一行動(dòng)，成員國(guó)根據(jù)協(xié)議分享石油庫(kù)存、限制原油消耗、向市場(chǎng)拋售庫(kù)存。能源危機(jī)是市場(chǎng)的非常態(tài)。世界能源市場(chǎng)的常態(tài)是供需基本平衡，當(dāng)今世界能源供給充足，即使出現(xiàn)短暫的危機(jī)也不至于產(chǎn)生長(zhǎng)期的影響。

如果中國(guó)加入國(guó)際能源署，本國(guó)在未面臨危機(jī)的情況下，采取國(guó)際能源署要求的上述統(tǒng)一行動(dòng)未必對(duì)自身有利。中國(guó)維護(hù)能源安全的原則是立足國(guó)內(nèi)多元供應(yīng)，同時(shí)加強(qiáng)國(guó)際合作。中國(guó)加強(qiáng)國(guó)際能源合作的重點(diǎn)仍然是通過(guò)能源外交保障能源進(jìn)口，而不是依賴國(guó)際集體行動(dòng)應(yīng)對(duì)能源危機(jī)。

中國(guó)的政治身份與國(guó)際能源署的身份存在較大差異，也使中國(guó)傾向于不加入國(guó)際能源署。國(guó)際能源署是以西方發(fā)達(dá)國(guó)家為主的政府間國(guó)際組織。中國(guó)對(duì)自身的定位仍然是發(fā)展中國(guó)家。中國(guó)與西方國(guó)家對(duì)許多國(guó)際問題的認(rèn)知也存在一定分歧。中國(guó)與美國(guó)等西方大國(guó)政治互信不足。國(guó)際能源署要求成員國(guó)提供相關(guān)能源信息數(shù)據(jù)。中國(guó)能源統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的質(zhì)量和透明度達(dá)不到國(guó)際能源署的標(biāo)準(zhǔn)。即使中國(guó)能源統(tǒng)計(jì)朝著國(guó)際能源署要求的方向發(fā)展，中國(guó)現(xiàn)階段是否愿意與國(guó)際能源署分享這些數(shù)據(jù)也存疑。

國(guó)際能源署與中國(guó)關(guān)系的發(fā)展空間

既然國(guó)際能源署與中國(guó)之間存在共同利益，但是中國(guó)又傾向于不加入國(guó)際能源署，這就需要為雙方關(guān)系發(fā)展提供一個(gè)創(chuàng)造性的空間。也就是說(shuō)中國(guó)在不加入國(guó)際能源署的情況下，雙方仍然可以尋求有意義的合作。國(guó)際能源署和中國(guó)為此尋找合適的解決辦法。2015年11月18日，國(guó)際能源署宣布，該組織在巴黎舉行的部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議決定，中國(guó)、印度尼西亞和泰國(guó)成為國(guó)際能源署的積極聯(lián)系國(guó)（the Activation of Association）。

國(guó)內(nèi)有人把積極聯(lián)系國(guó)翻譯為聯(lián)盟國(guó)，并認(rèn)為中國(guó)已經(jīng)曲線加入國(guó)際能源署。這樣的解釋不夠準(zhǔn)確。積極聯(lián)系國(guó)并非是國(guó)際能源署的正式成員。中國(guó)仍然不是國(guó)際能源署的正式成員，不具有國(guó)際能源署成員國(guó)的權(quán)利和義務(wù)。積極聯(lián)系國(guó)與國(guó)際能源署之間有更加廣闊和更加深入合作。

積極聯(lián)系國(guó)可以參加國(guó)際能源署的一些會(huì)議和活動(dòng)，與國(guó)際能源署在能源安全、能源數(shù)據(jù)和統(tǒng)計(jì)、能源政策分析等三個(gè)方面加強(qiáng)合作。在維護(hù)能源安全方面，中國(guó)和國(guó)際能源署可以在建設(shè)和維護(hù)能源緊急儲(chǔ)備方面開展合作，嘗試采取聯(lián)合行動(dòng)應(yīng)對(duì)能源領(lǐng)域出現(xiàn)的緊急狀況。

在能源數(shù)據(jù)和統(tǒng)計(jì)方面，雙方可在改善中國(guó)能源統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的一致性、連貫性、時(shí)效性方面開展合作。在能源政策分析方面，雙方可以分享經(jīng)驗(yàn)，特別是借鑒國(guó)際能源署成員國(guó)經(jīng)驗(yàn)促進(jìn)中國(guó)能源領(lǐng)域的改革。國(guó)際能源署對(duì)于中國(guó)在電力、低碳可再生能源和消除能源貧困方面的成就給予充分肯定。中國(guó)取得的成果和經(jīng)驗(yàn)也可以向國(guó)際能源署的發(fā)展中聯(lián)系國(guó)推廣。

中國(guó)成為國(guó)際能源署的積極聯(lián)系國(guó)，為雙方關(guān)系的發(fā)展提供了的創(chuàng)造性的空間。在這個(gè)空間中，中國(guó)與國(guó)際能源署還需要做很多具體的工作。只有中國(guó)與國(guó)際能源署的關(guān)系進(jìn)一步密切，雙方的合作取得更多成果，相互信任不斷加深后，雙方的關(guān)系才可能有進(jìn)一步突破。

（作者為北京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院世界新能源戰(zhàn)略研究中心博士后）