環(huán)保部權(quán)力重組背后

閆笑煒

“大氣、水、土壤”新三司設(shè)立，環(huán)保部的權(quán)利重組之路下一步會邁向何方？

平安里西大街45號，是環(huán)保部的所在地。成立近40年來，這個游離在聚光燈之外的部委漸漸走入公眾視野，從未如今日般引人注目。這或許與兩件要素息息相關(guān)——其一，公眾對霧霾治理的期盼；其二，則是環(huán)保部最近經(jīng)歷的重大變革。

3月2日，兩會當(dāng)中，環(huán)保部突然宣布拆分污染排放總量控制司、污染防治司，相關(guān)職能并入新成立的水、大氣、土壤環(huán)境管理司。在錯綜復(fù)雜的環(huán)保產(chǎn)業(yè)利益格局下，新三司的成立，是陳吉寧扭轉(zhuǎn)環(huán)保部施政理念的一部重頭戲。

這不是陳吉寧和他治下的環(huán)保部第一次占據(jù)媒體的頭條。從學(xué)者部長、到摘除紅頂中介，從強硬執(zhí)法中央企業(yè)、到設(shè)立“大氣、水、土壤”新三司。陳吉寧對環(huán)保部及其權(quán)利的重新梳理和貫徹可謂雷厲風(fēng)行。

然而細(xì)究治下，我們不難發(fā)現(xiàn)，無論是新《環(huán)保法》的大力推行，還是環(huán)保部在陳吉寧治下的強硬，以及環(huán)保部近來在權(quán)利劃分上的大手筆動作，其背后都顯露出環(huán)保部多年沉珂已經(jīng)快到了積重難返的地步。

設(shè)立“大氣、水、土壤”新三司，環(huán)保部這一輪的權(quán)利重組背后隱藏了哪些目的和無奈？在權(quán)利重組的道路上，環(huán)保部還有哪些挑戰(zhàn)？

走入局限的“總量控制”

2016年1月17日，陳吉寧在全國環(huán)境保護(hù)工作會議上發(fā)表了近30分鐘的報告，這份報告有一個振聾發(fā)聵的觀點，“總量控制為導(dǎo)向的環(huán)保思路存在諸多局限性，亟需體制改革。”

總量控制概念，早在1988年就被環(huán)保部首任部長曲格平所著《中國環(huán)境管理》一書中首次提及。1996年，由于“十五”的污染減排目標(biāo)沒有完成，因此在“十一五”期間，二氧化硫和COD這兩項污染物被列入約束性指標(biāo)，1998年，時值國家環(huán)保局升格為正部級國家環(huán)保總局。環(huán)?？偩峙c各地簽訂了責(zé)任書，由此，總量控制成為中國主要的環(huán)境管理理念。

2013年下旬，十二屆全國人大常委會第五次會議再次審議了環(huán)境保護(hù)法修訂草案，由重點污染物排放總量控制指標(biāo)由國務(wù)院親自下達(dá)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府分解落實。污染防治司、總量控制司負(fù)責(zé)政策擬定，同時有對省、市、重點企業(yè)指標(biāo)的監(jiān)督權(quán)，這使得環(huán)保部內(nèi)部，總量控制司與污染防治司成為非常重要的兩個部門。

然而，總量控制管理思路存在較大爭議?！皩嶋H操作起來，卻發(fā)現(xiàn)難度非常高?！币晃坏胤江h(huán)保局官員表示。

環(huán)保部生態(tài)司司長楊朝飛曾經(jīng)表示，“當(dāng)時由于缺乏經(jīng)驗，水污染、大氣污染、固廢、噪聲都是污染，索性都放到總量控制中。后來才發(fā)現(xiàn)，他們根本不是一回事?！?/p>

隨著指標(biāo)的愈發(fā)清晰，環(huán)保所涉及的標(biāo)準(zhǔn)也愈發(fā)細(xì)化，而技術(shù)門檻也愈來愈高，一位環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究者告訴《能源》記者：“大氣污染指標(biāo)SOX、NOX等、水污染指標(biāo)COD，BOD，固廢本身就屬于不同的門檻，對應(yīng)的檢測、防治機制完全不同，處理手段也各異?！?/p>

質(zhì)疑也來自于同級部門，一位地方經(jīng)信委負(fù)責(zé)人表示：“究竟減排多少，應(yīng)當(dāng)從生產(chǎn)流程上開始測算，但無論環(huán)保部還是發(fā)改委，他們并不懂生產(chǎn)流程，生態(tài)紅線不過是拍腦袋想出來的而已。根本原因是總量控制為思路的管理模式存在短板。都知道企業(yè)是排污大戶，根本監(jiān)管還是要生產(chǎn)流程上的管理，但環(huán)保部、包括發(fā)改委旗下的環(huán)資司，他們并不懂生產(chǎn)工藝。”

全國工商聯(lián)環(huán)境商會秘書長駱建華看來：“當(dāng)下的總量控制缺少量化指標(biāo)，實踐上無法操作和驗證。如提出質(zhì)量量化目標(biāo)，又可能陷入拍腦袋決策，缺少科學(xué)依據(jù)。因此，對于十三五環(huán)保規(guī)劃，關(guān)鍵不在于具體規(guī)劃目標(biāo)，而在于環(huán)?？傮w目標(biāo)如何確定?！倍?dāng)下的污控司、污染防治司已顯然不能滿足十三五環(huán)保規(guī)劃的具體落實。

事實上，早在環(huán)?？偩謺r期，環(huán)保總局內(nèi)部曾經(jīng)嘗試過“要素管理”。當(dāng)時，主要是借鑒美國環(huán)境管理的經(jīng)驗，按照環(huán)保要素，以水、大氣、固廢、噪聲、生態(tài)對環(huán)境保護(hù)進(jìn)行劃分。但早期，經(jīng)濟優(yōu)先的發(fā)展原則下，環(huán)保被停留在“小監(jiān)管”的思路下，而總量控制成為平衡經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的權(quán)宜之計。

時至今日，環(huán)保監(jiān)管一直沒有形成科學(xué)有序的管理機制，量控制的思路還是帶給環(huán)保部不少尷尬。經(jīng)過了一年的論證，新三司成立終有定論。不過，而新三司成立的核心目的并不是摒棄“總量控制”而是使其更加專業(yè)化，更加可信。

不過，在理念變革的之外，環(huán)保部、地方環(huán)保局與地方政府、國有企業(yè)等利益相關(guān)者之間的職責(zé)亟待屢順，因此，環(huán)保部內(nèi)部也在尋求一種新的環(huán)境管理機制，重新梳理環(huán)境管理中的各項權(quán)利職責(zé)，新三司的成立就成為了一種必然。

地方監(jiān)管困境

此時，距離陳吉寧履新，以及《新環(huán)保法》投入使用1年有余。在短短一年時間內(nèi)，環(huán)保部的一項重要工作則是連續(xù)約談了環(huán)境質(zhì)量發(fā)生惡化的15座城市，將責(zé)任主體直指各地方城市主要負(fù)責(zé)人，責(zé)令這些城市提出改善環(huán)境的整改報告。

根據(jù)新《環(huán)保法》第六條內(nèi)容，“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任。”可以說，在經(jīng)歷了多年無實權(quán)的監(jiān)管之后，環(huán)保部迎來了權(quán)利鼎盛時期。新《環(huán)保法》的保障無疑是陳吉寧推行自己施政理念的最佳機遇。但是，面對基層錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系，陳吉寧也不得不小心應(yīng)對，步步為營。

“過去，因為監(jiān)管不嚴(yán)，大家都敷衍了事所以看著都沒什么問題，仔細(xì)追究起來，發(fā)現(xiàn)問題的嚴(yán)重性超乎想象?！币晃画h(huán)保產(chǎn)業(yè)人士透漏。

不久前，廊坊市環(huán)保局副局長李春元曾結(jié)合其自身在華北地區(qū)霧霾治理的切身體會，撰寫小說《霾來了》，其中，該書因充分揭露了“地方政府，地方環(huán)保局負(fù)責(zé)人因不同的利益訴求而開展的一系列博弈”因而火及一時。但是，根據(jù)李春元本人透露，該書發(fā)布以后，他本人所接到數(shù)十個威脅電話，其中，不少電話內(nèi)容如出一轍——質(zhì)疑該書是否在針對某些領(lǐng)導(dǎo)。

這并非環(huán)保監(jiān)管中的個例，“環(huán)保這個領(lǐng)域十分特殊，從產(chǎn)業(yè)的角度來看，它依附于當(dāng)下很多產(chǎn)業(yè)，譬如近零排放、超低排放，這些項目往往和經(jīng)濟直接掛鉤。你環(huán)保局下去檢查，開個停產(chǎn)責(zé)任單，那影響的可能是地方的經(jīng)濟稅收，牽一發(fā)而動全身，背后牽動的利益十分復(fù)雜。需要環(huán)保管理者更強勢、非常出色博弈能力?！?/p>

一位不愿具名的環(huán)保局監(jiān)察大隊職員透露：“過去，企業(yè)大多交交罰款就息事寧人了，新《環(huán)保法》出來后，因為關(guān)系到停產(chǎn)，所以很多企業(yè)抵觸情緒更加強烈。但本地的排污大戶都是國有企業(yè)，這些國有企業(yè)隱性的行政級別和市政府同級，是當(dāng)?shù)氐睦惔髴簦髽I(yè)不理你是正常的，有些時候還動手打人。但環(huán)保局只是市政府的下屬職能部門，我們的直屬領(lǐng)導(dǎo)就是分管環(huán)保治理的副市長，服從上級領(lǐng)導(dǎo)是必須的，市政府則要考慮經(jīng)濟發(fā)展，居民就業(yè)，社會穩(wěn)定，環(huán)境保護(hù)等各個方面?！?/p>

不久前，中國化工旗下黑化集團被曝出兩年被罰30次拒執(zhí)行20次。而去年，陜西煤化集團因與環(huán)保局對簿公堂，折射出來了環(huán)保部與國企博弈困境。

追根溯源，是環(huán)保部與地方環(huán)保部門管理上呈現(xiàn)脫鉤狀態(tài)。目前，環(huán)保部對各地環(huán)保政策的落實，主要通過各區(qū)域的督察中心進(jìn)行。目前，環(huán)保部直屬督察中心一共分為華北、華東、華南、西北、西南、東北六個，這些區(qū)域中心直接負(fù)責(zé)對各地環(huán)保局工作的監(jiān)督管理，然而實際工作中，更多職能被聚焦在反腐倡廉上，其中一個督查中心編制約為40人左右。但6個督察中心對全國180多個地級市的環(huán)保局監(jiān)管力量有限。

“一個地級市就是司局級單位，你一個處下去了級別還不如地方政府高呢，你說的話人家能聽么？”上述業(yè)內(nèi)人士表示，不管經(jīng)濟有限還是環(huán)境優(yōu)先，都對環(huán)保部門，特別是旗下的專業(yè)司局的博弈能力有很高的要求，當(dāng)下的體制已經(jīng)束縛了環(huán)保部的管理職能。

行政體制改革研究會秘書長王滿傳認(rèn)為：“新設(shè)‘水氣土三個環(huán)境管理司，有利于加強力量，‘對癥下藥，整合有限資源；其次，從機構(gòu)名稱的變化看，環(huán)境政策正在從污染物控制轉(zhuǎn)向更加注重改善環(huán)境質(zhì)量和提升綜合治理能力。強化了與地方政府的博弈能力，打破環(huán)保產(chǎn)業(yè)地方保護(hù)的利益格局。”

未來的挑戰(zhàn)

3月20日，一則消息使周末寂靜的環(huán)保圈變的紛擾起來——針對媒體質(zhì)疑江蘇省環(huán)保廳對高郵市光明化工廠廢水PH值超標(biāo)處罰的質(zhì)疑，環(huán)保部責(zé)成江蘇省環(huán)保廳說明情況。

這是兩會以來，環(huán)保部首次針對下屬機構(gòu)的垂直監(jiān)管，未來，環(huán)保部對地方環(huán)保部門的監(jiān)管職能將愈發(fā)的明顯。

“新一屆環(huán)保部的權(quán)力重心正在發(fā)生轉(zhuǎn)移，未來，環(huán)保部對旗下的環(huán)保局起到直接監(jiān)管作用，由橫向管理，變?yōu)閷Φ胤江h(huán)保部門的垂直管理。”一位業(yè)內(nèi)人士表示，不難看出，未來，陳吉寧將延續(xù)以往強勢的風(fēng)格，努力矯正環(huán)保部之前主要職能方向，盡力將環(huán)保部的運轉(zhuǎn)納入到新的軌道上去。

但是，面對錯綜復(fù)雜的環(huán)保行業(yè)，真正落實到位，其背后的阻力似乎更不容被忽視。 其一，則是人員配備上的難題，陳吉寧也向媒體表示：“新三司的領(lǐng)導(dǎo)將機構(gòu)調(diào)整涉及面廣，內(nèi)部職能、運行機制的建立和人員配備完全到位尚需要一個過程?！?/p>

雖然權(quán)利重組強化了環(huán)保部的話語權(quán)，但“小監(jiān)管”的思路導(dǎo)向下，人員編制存在很大的不足。根據(jù)《南方周末》統(tǒng)計，現(xiàn)在整個環(huán)保部編制311人，與美國環(huán)保局編制17106人相比，人力資源捉襟見肘，專業(yè)人才不足。

此外，在穩(wěn)定的表象之下，難以調(diào)和的矛盾日益的突出，盡管“新三司”被認(rèn)為是環(huán)保部精簡機構(gòu)、強化管理的大膽創(chuàng)新，但有業(yè)內(nèi)人士擔(dān)憂，這可能會造成部委之間的職能重復(fù)加劇。在工業(yè)企業(yè)監(jiān)管上，有發(fā)改委環(huán)資司、工信部節(jié)能司。在土壤治理上，有國土資源部地質(zhì)環(huán)境司、在水環(huán)境管理上，水司與水利部水土保持司也具有監(jiān)管職能。

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的通知》（國發(fā)〔2008〕11號），國土資源部地質(zhì)環(huán)境司的主要任務(wù)包含依法管理水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、環(huán)境地質(zhì)勘查和評價工作；組織監(jiān)測、監(jiān)督防止地下水過量開采引起的地面沉降和地下水污染造成的地質(zhì)環(huán)境破壞。

該司同時設(shè)有地質(zhì)環(huán)境保護(hù)處，擬訂全國地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和治理、地面沉降防治工作規(guī)劃、技術(shù)規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)，并對執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督管理；地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測工作；環(huán)境地質(zhì)勘查和地下水過量開采與污染的監(jiān)測、監(jiān)督等管理工作。

而水利部也兼有負(fù)責(zé)防治水土流失，擬訂水土保持規(guī)劃并監(jiān)管、監(jiān)測以及水土保持方案的審批、監(jiān)督實施及水土保持設(shè)施的驗收等相關(guān)職能。

對于從業(yè)者來說，新三司無疑拉開了業(yè)內(nèi)人士期待。同時，也不可避免引發(fā)部委職能重復(fù)的隱憂。特別是在政策實施細(xì)則何標(biāo)準(zhǔn)的界定上。目前，各部委的環(huán)境評價標(biāo)注、分析方法、布點采樣，還是在質(zhì)量控制等方面都相對成熟，體系也比較完整。但在監(jiān)測規(guī)范上，目前存在的兩個系統(tǒng)的3種監(jiān)測規(guī)范。

另一方面，法律細(xì)則能否完善，直接關(guān)系到環(huán)保部的公信力能否維持。在不久之后，萬眾期盼的《土十條》可能在今年發(fā)布。但是，根據(jù)記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，相比《土十條》，業(yè)內(nèi)人士似乎更加期待各地水十條、大氣十條的細(xì)則，這亦是當(dāng)下環(huán)保產(chǎn)業(yè)的法律法規(guī)所面臨的最大短板。一位業(yè)內(nèi)人士表示：“新《環(huán)保法》、水十條、大氣十條都明確了責(zé)任主體，提供了方向，但是在可操作性、細(xì)則上還是有待提升。這導(dǎo)致了環(huán)境管理諸多部位責(zé)權(quán)不清，部委博弈、監(jiān)管困難的現(xiàn)狀。

時至今日，環(huán)保部仍在摸索改進(jìn)自身的管理體系。有消息稱，未來，環(huán)保部科技標(biāo)準(zhǔn)司的標(biāo)準(zhǔn)制定職能可能會下放到新三司當(dāng)中。這預(yù)示著環(huán)保部也在加強其在標(biāo)準(zhǔn)制定上的專業(yè)化程度，以爭取在政策制定上以一種更加專業(yè)化的姿態(tài)管理。這也是環(huán)保產(chǎn)業(yè)從業(yè)者對低價競標(biāo)、無序發(fā)展的環(huán)保產(chǎn)業(yè)理性、有序發(fā)展的期待。