職業(yè)教育混合所有制改革的產(chǎn)權(quán)保護研究

謝笑天+王坤

摘 要：在當前職業(yè)教育混合所有制改革過程中，對于產(chǎn)權(quán)的保護存在較多問題，如國有和非國有投資主體的產(chǎn)權(quán)保護區(qū)別對待、中小投資者產(chǎn)權(quán)保護機制不健全、相關(guān)的法律法規(guī)保障制度不完善等。激發(fā)混合所有制職業(yè)院校國有資本和民營資本的辦學熱情，需要平等保護國有和非國有投資主體的產(chǎn)權(quán)，形成有利于職業(yè)教育混合所有制改革的法制保障，進一步完善中小投資者保護機制。

關(guān)鍵詞：職業(yè)教育；混合所有制；產(chǎn)權(quán)保護

作者簡介：謝笑天（1962-），男，云南師范大學職業(yè)技術(shù)教育學院院長，教授，研究方向為職業(yè)院校管理、校企合作；王坤（1979-），男，云南師范大學職業(yè)技術(shù)教育學院講師，博士，通訊作者，研究方向為職業(yè)教育混合所有制改革、校企合作。

基金項目：全國教育科學規(guī)劃教育部重點課題“我國職業(yè)教育混合所有制改革阻力研究”（編號：DJA150257），主持人：王坤。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2016）22-0026-04

2014年5月國務院發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，《決定》明確指出要“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校”。作為首次引入職業(yè)教育界的新概念，“混合所有制”一經(jīng)提出，立刻引發(fā)職業(yè)教育界的極大關(guān)注。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中提出“產(chǎn)權(quán)是所有制的核心，健全歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度?！边@標志著我國的產(chǎn)權(quán)安排進入了第三階段，即在產(chǎn)權(quán)保護上明確提出公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯，強調(diào)適用規(guī)則平等、享有權(quán)利和機會平等。

混合所有制職業(yè)教育改革的實質(zhì)是產(chǎn)權(quán)制度的改革。資源將被配置給辦學效率最高的職業(yè)院校，而不問職業(yè)院校的產(chǎn)權(quán)屬性，突破所有制對職業(yè)教育資源配置的束縛，進一步做到私有產(chǎn)權(quán)與公有產(chǎn)權(quán)平等。

一、職業(yè)教育混合所有制改革的產(chǎn)權(quán)分析

阿爾欽作為新制度經(jīng)濟學派的代表人物，為《新帕爾格雷夫經(jīng)濟學大詞典》撰寫了“產(chǎn)權(quán)”這一詞條，作為在西方最具有權(quán)威性的經(jīng)濟學詞典，其用“property rights”來闡釋“產(chǎn)權(quán)”一詞。在該詞典中，其將產(chǎn)權(quán)定義為“產(chǎn)權(quán)是通過一種社會強制而實現(xiàn)的對某種經(jīng)濟物品的多種用途進行選擇的權(quán)利”[1]。

（一）混合所有制改革有利于提升職業(yè)教育辦學效率

在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，財產(chǎn)的所有權(quán)屬于誰和財產(chǎn)的使用權(quán)屬于誰是兩個不同的問題，兩者都是影響職業(yè)教育資本能否產(chǎn)生積極作用的重要因素。在職業(yè)教育混合所有制產(chǎn)權(quán)改革過程中，對產(chǎn)權(quán)進行明晰和嚴格保護，能夠穩(wěn)定不同所有制投資者對職業(yè)院校的投資預期。明晰國有和民營資本的所有權(quán)邊界，是職業(yè)教育混合所有制辦學效率生成的前提，而不同所有制財產(chǎn)混合到一起后的使用權(quán)和控制權(quán)是效率生成的關(guān)鍵。

混合所有制改革打破了教育資源合理流動的所有制障礙，有利于各種資源逐漸匯聚到職業(yè)教育領(lǐng)域，從低效、閑散狀態(tài)向高效、規(guī)模化運營狀態(tài)轉(zhuǎn)移，國有資本的穩(wěn)定性和民營資本的靈活性相結(jié)合，各方做到優(yōu)勢互補，共同促進職業(yè)教育的健康發(fā)展。

（二）混合所有制改革有利于職業(yè)教育公平的實現(xiàn)

從宏觀的角度講，職業(yè)教育公平是指所有社會成員都有平等接受職業(yè)教育的權(quán)利，享有平等接受職業(yè)教育的機會。根據(jù)加德納的“多元智力理論”，在職業(yè)教育領(lǐng)域，每一個接受職業(yè)教育的個體，其差異性都應當?shù)玫疥P(guān)注和尊重。在職業(yè)教育混合所有制改革過程中，由于所有制的產(chǎn)權(quán)安排，更多的社會資源會向職業(yè)教育領(lǐng)域聚集，使得更多的人能進一步獲得與普通教育同等的發(fā)展機會，職業(yè)院校學生的發(fā)展空間和發(fā)展層次將得到全面提升。從我國職業(yè)教育改革的歷史經(jīng)驗來看，開展了混合所有制改革試點的職業(yè)院校，在促進“人才培養(yǎng)立交橋”的構(gòu)建，促進不同家庭背景學生獲得平等受教育機會等方面，都發(fā)揮了積極作用。

在職業(yè)教育混合所有制改革中，明晰混合所有制職業(yè)院校中的各種產(chǎn)權(quán)，可以促進各種所有制資本產(chǎn)權(quán)在改革中免受不法侵害，如果各種類型資本的產(chǎn)權(quán)能夠得到明晰，必將進一步激發(fā)社會各界對職業(yè)教育的辦學熱情和投資力度。

（三）混合所有制改革有利于優(yōu)化職業(yè)教育資源配置

在職業(yè)教育混合所有制改革過程中，產(chǎn)權(quán)明晰是需要首先提出的，而產(chǎn)權(quán)明晰意味著職業(yè)教育所有權(quán)有一個清晰的邊界，這產(chǎn)生的直接效果，就是職業(yè)教育資源的浪費會大幅度減少。

保障混合所有制職業(yè)院校辦學者的合法權(quán)益，從根本上說就是保護包括國有資本和私有資本等不同產(chǎn)權(quán)所有者的合法權(quán)益。馬克思曾經(jīng)說過“他們必須承認對方是所有者，這種具有契約形式的法權(quán)關(guān)系，是一種反映經(jīng)濟關(guān)系的意志關(guān)系”[2]。

“產(chǎn)權(quán)的可交易性和流動性是實現(xiàn)資源最優(yōu)配置的前提，市場交易歸根到底是一種產(chǎn)權(quán)的交易”[3]。我們一直提倡在資源配置的過程中要讓市場起決定作用，而產(chǎn)權(quán)是這一環(huán)節(jié)的重要保障。在職業(yè)教育混合所有制改革過程中，要想職業(yè)教育資源的優(yōu)化配置能夠真正得到實現(xiàn)，只有讓不同所有制的辦學主體都擁有產(chǎn)權(quán)。

從新制度經(jīng)濟學的視角來看，產(chǎn)權(quán)的核心功能是能夠?qū)Ξa(chǎn)權(quán)主體產(chǎn)生激勵作用，以實現(xiàn)集合社會價值的最大化。德姆塞茨就曾說過“產(chǎn)權(quán)的一個主要功能是引導人們實現(xiàn)將外部性較大地內(nèi)在化的激勵”[4]。在職業(yè)教育混合所有制改革過程中，各投資主體有了屬于自己的產(chǎn)權(quán)后，其回報和預期收益是相對固定的，這會極大刺激他們對職業(yè)教育的辦學熱情和參與度，關(guān)心學校的招生、就業(yè)和人才培養(yǎng)質(zhì)量等方面的工作。把可使用的職業(yè)教育資源按最優(yōu)效益進行配置，從而促進職業(yè)教育的全面發(fā)展[5]。

二、職業(yè)教育混合所有制改革中產(chǎn)權(quán)保護存在的問題

（一）國有和非國有投資主體的產(chǎn)權(quán)保護存在區(qū)別對待現(xiàn)象

從已有的試點經(jīng)驗和當下的發(fā)展需求來看，主管部門正在積極地把混合所有制改革作為整合職業(yè)教育資源的一個重要手段。但是從目前全國職業(yè)教育發(fā)展的態(tài)勢來看，民營資本的反響和熱情并不高，其中存在的一個主要原因就是，在國有資本占絕大部分比例的情況下，民營資本進入公辦職業(yè)院校，在國有資本沒有主動減持股份的情況，民營資本不可能成為大股東，自然也就沒有相應的決策權(quán)。在我國職業(yè)教育混合所有制改革過程中，國有資本和民營資本在不同產(chǎn)權(quán)的法律制度保護方面存在區(qū)別對待的現(xiàn)象。

對比前后兩條法律條文，可以發(fā)現(xiàn)私有財產(chǎn)權(quán)的“不受侵犯”沒有“神圣性”。在混合所有制職業(yè)院校，國有資本的產(chǎn)權(quán)以國家的信用為堅強后盾，得到了充分的保障，既有如《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》等法律方面的保護，也有諸如國資委等相關(guān)部門的強力支持與監(jiān)管，國有資產(chǎn)往往能夠得到最大保護。與之相比，民營資本在混合所有制職業(yè)院校中，投資領(lǐng)域往往局限于一些二級學院，投資層次呈低端化。如某公辦職業(yè)學院僅將校門口一塊地租給某汽車修理公司開了一個4S店，就美其名曰開展了職業(yè)教育混合所有制改革。在職業(yè)教育混合所有制辦學過程中，與國有資本相比，民營資本教育資源獲取的渠道更少，向銀行貸款融資更加困難。在稅收優(yōu)惠政策享受和財政權(quán)益保障等方面，仍然存在許多不平等現(xiàn)象[6]。

（二）中小投資者產(chǎn)權(quán)保護機制不健全

職業(yè)教育混合所有制改革本質(zhì)上是國有資本和民營資本的混合，在社會主義制度下，國有資本的控制力被擺在重要位置，正是基于此，民營資本往往只能以中小股東的身份參加混合所有制改革。

在混合所有制職業(yè)院校，中小投資者基于其出資額度的多少享有相應的權(quán)益，既包括參與管理的表決權(quán)和投票權(quán)等，也包括收益的分配與轉(zhuǎn)讓等。在我國職業(yè)院?；旌纤兄聘母镏?，國有股東往往利用資本多數(shù)決定原則侵害中小投資者的利益。比如某些混合所有制職業(yè)院校，基于市場經(jīng)濟發(fā)展中的資本多數(shù)原則，占投資份額較大的投資人，往往會通過董事會的投票表決，攫取學校更多的利潤和收益?！八饺送顿Y者在這一過程中處于弱勢”[7]，話語權(quán)和決策權(quán)普遍缺乏。

就混合所有制職業(yè)院校的管理層而言，在學校的具體管理運行中，學校董事會對管理層的控制不可能是完全到位，以致這些學校的管理層主要領(lǐng)導濫用職權(quán)的事情時有發(fā)生，這又與中小投資者的利益是密切相關(guān)的。因此，“學校管理層的不作為或亂作為”[8]，直接損害了中小投資者在該混合所有制職業(yè)院校中的權(quán)益。

（三）相關(guān)的法律法規(guī)保障制度不完善

在職業(yè)院校開展混合所有制改革試點過程中，雖然中央和地方都出臺了一些支持性政策文件，鼓勵有條件的職業(yè)院校進行混合所有制改革。但從當下改革的實際效果來看，民營資本參加職業(yè)教育混合所有制改革的熱情并不高。究其原因，主要是民營資本擔心在混合所有制改革的職業(yè)院校中，由于國有資本不管是從股份占有比例上和還是對學校的實際控制能力上，都遠遠超過民營資本，民營資本處于弱勢地位，在職業(yè)教育混合所有制改革中，相關(guān)法律制度對民營資本產(chǎn)權(quán)的保護處于缺位狀態(tài)。

在我國的法律體系中，《憲法》具有最高法律效力，處于核心地位，是一切法律法規(guī)制定的基礎(chǔ)。在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，要求“國家保護各種所有制經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)和合法權(quán)益”，這是當下民營資本參與公辦職業(yè)院校辦學過程中，對民營資本產(chǎn)權(quán)進行明晰和保護的主要政策依據(jù)之一，而《憲法》正是其法理淵源。

從《憲法》對民營資本保護的表述中，可以看出其缺乏對混合所有制中民營資本權(quán)益進行保護的明確規(guī)定。從不同時期《憲法》的修正案中可以看出，關(guān)于國有資本和民營資本的表述是不同的，憲法條款規(guī)范上的細微差異“具體反映在部門法的立法原則上，對公有經(jīng)濟和非公有經(jīng)濟司法保護力度不同”[9]。

《中華人民共和國職業(yè)教育法》（以下簡稱《職業(yè)教育法》）作為專門為職業(yè)教育發(fā)展制定的法律，頒布于1996年5月，至今已有20年歷史。隨著社會主義市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展，我國職業(yè)教育發(fā)展面臨的形勢和任務已經(jīng)發(fā)生了巨大變化。在《職業(yè)教育法》中，第二十六條提及“國家鼓勵通過多種渠道依法籌集發(fā)展職業(yè)教育的資金”。除此之外，至于投資者的權(quán)益如何得到保護，民營資本處于什么地位，國有資本和民營資本如何進行混合，如何界定雙方的產(chǎn)權(quán)等，缺乏明確的法律規(guī)定。

三、職業(yè)教育混合所有制改革中完善產(chǎn)權(quán)保護的對策

在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中，產(chǎn)權(quán)是所有制的核心，在對職業(yè)院校進行混合所有制改革的過程中，必須加強對不同所有制投資主體的產(chǎn)權(quán)保護，這是一切改革的前提和基礎(chǔ)。

（一）平等保護國有和非國有投資主體的產(chǎn)權(quán)

黨的十八屆四中全會指出“平等是社會主義法律的基本屬性”，《決定》的第五條指出“國家保護各種所有制經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)和合法利益”。2014年12月，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于依法平等保護非公有制經(jīng)濟促進非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展的意見》。該《意見》指出，當公有資本和民營資本因產(chǎn)權(quán)沖突而需法律介入時，司法機關(guān)應當秉持公正立場，平等適用各種法律法規(guī)，依法維護民營資本產(chǎn)權(quán)。在混合所有制職業(yè)院校改革發(fā)展過程中，對損害民營資本主體產(chǎn)權(quán)，構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責任，在審批過程中，要堅持審批中立，確保非公有制經(jīng)濟與行政機關(guān)共同受到法律的保護和約束。

（二）建立有利于職業(yè)教育混合所有制改革的法制保障

習近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導小組第二次會議上指出，凡是屬于重大的改革，都要有相應的法律依據(jù)。在職業(yè)教育混合所有制改革過程中，涉及到不同所有制主體之間的產(chǎn)權(quán)保護，關(guān)系復雜、影響深遠，應當積極樹立法治觀念，熟悉法律運行規(guī)則，力保職業(yè)院校的混合所有制改革有法律依據(jù)可遵循。

《憲法》作為國家的根本大法，是其他法律制定的依據(jù)?！稇椃ā返谑龡l規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償”。事實上，這樣就“留下了執(zhí)行彈性的問題”[10][11]。在對職業(yè)院校進行混合所有制改革過程中，當國有資本與民營資本因產(chǎn)權(quán)屬性和利益訴求不同而發(fā)生沖突時，在雙方都尋求法律保護的情況下，民營資本產(chǎn)權(quán)因所有制的性質(zhì)，往往不能得到有效保護。因此，在職業(yè)院?；旌纤兄聘母镞^程中，面對因產(chǎn)權(quán)沖突而產(chǎn)生的各種糾紛，應當制定更加具有針對性的法律規(guī)章制度。

從更深層次來看，職業(yè)教育混合所有制改革是一個復雜的過程，涉及到的法律規(guī)章和部門條款非常多?！堵殬I(yè)教育法》中與職業(yè)教育混合所有制產(chǎn)權(quán)相關(guān)的條款極度匱乏，應當及時加以補充修訂，以更好地回應職業(yè)院?；旌纤兄聘母锏脑V求。

職業(yè)教育混合所有制改革的類型多和形式靈活，其中民辦職業(yè)院校引入國有資本，亦算其中很重要的一種類型，根據(jù)不斷的改革探索，已經(jīng)有民辦高職與公辦事業(yè)單位聯(lián)合、民辦托管公辦等類型。在《中華人民共和國民辦教育促進法》中，雖然第五十九條規(guī)定了民辦學校財產(chǎn)的清償順序，但并沒有對國有資本投資的清償做出相應規(guī)定，這增加了引入國有資本的混合所有制民辦職業(yè)院校發(fā)展的不確定性。因此，在民辦職業(yè)院校引入國有資本的過程中，應當及時修訂補充《民辦教育法》的相關(guān)規(guī)定，對國有資本在民辦職業(yè)院校中的產(chǎn)權(quán)歸屬、地位和作用等做出相應規(guī)定，以便進一步激發(fā)民辦職業(yè)院校的辦學積極性，整合更多的社會資本投入到職業(yè)教育辦學中來。

（三）進一步完善中小投資者保護機制

1.堅持平等理念。在混合所有制職業(yè)院校管理過程中，要保護好中小投資者的權(quán)益，首先就要堅持“所有投資者，不分投資額度大小，平等行使權(quán)力”的理念，只有這樣，大型股東才不會認為侵害中小投資者的合法權(quán)益是理所應當?shù)氖虑?，中小投資者的合法權(quán)益受到侵害時，才能得到更多社會輿論的支持。公益性一直是我國教育事業(yè)的主要特點，就算是《民辦教育法》也依然突出教育事業(yè)的公益性。《民辦教育法》第三條就規(guī)定“民辦教育事業(yè)屬于公益事業(yè)”。然而在市場經(jīng)濟的發(fā)展過程中，“逐利性”是民營資本的固有屬性，最終導致混合所有制職業(yè)院校辦學過程中，國有資本和民營資本的“公益性與逐利性”矛盾不可避免。在職業(yè)教育混合所有制改革過程中，應及時修訂《民辦教育法》，讓所有投資者根據(jù)產(chǎn)權(quán)平等原則，對自己投入辦學的資產(chǎn)享有平等收益期待，讓不同所有制投資者，根據(jù)自己的投資比例，最終都能夠?qū)崿F(xiàn)自己的權(quán)益訴求。

2.權(quán)力行使渠道的多元化。在職業(yè)教育混合所有制改革中，應當擴展不同投資者行使權(quán)利的渠道，如蘇州工業(yè)園區(qū)職業(yè)技術(shù)學院從2011年起，每年五月召開一次董事會。根據(jù)全國人大常委會的相關(guān)安排，《民辦教育促進法》的修訂已經(jīng)進入日程表，其中民辦學校的營利性或非營利性是其中討論的焦點。有專家指出相關(guān)民辦教育法律的修改，將為更多的大型混合所有制職業(yè)院校，尤其是民營資本占比超過50%的職業(yè)院校上市提供了可能性。而中國證監(jiān)會發(fā)布的《關(guān)于加強社會公眾股股東權(quán)保護的若干規(guī)定》指出，“鼓勵上市公司在召開股東大會時，除現(xiàn)場會議外，向股東提供網(wǎng)絡形式的投票平臺?！?/p>

實踐經(jīng)驗表明，網(wǎng)絡投票平臺是中小投資者對大股東進行制衡的重要手段，在保護中小投資者權(quán)益方面取得了較好效果。隨著我國職業(yè)教育混合所有制改革的進一步深入，通過網(wǎng)絡投票平臺，實施中小投資者對混合所有制職業(yè)院校董事會的滿意度調(diào)查，將投票結(jié)果向社會公布，使董事會接受社會輿論的監(jiān)督，勢必會成為一種保護中小投資者產(chǎn)權(quán)的重要手段。

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責任編輯 肖稱萍