對重慶市農(nóng)林納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記體系的探討

胡渝清++王勝藍++廖文婷++陳暢

農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營權(quán)和林權(quán)納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記是對廣大農(nóng)戶權(quán)益的保護，是《物權(quán)法》得以落地的體現(xiàn)。然而具體到不動產(chǎn)登記機構(gòu)的辦件層面，要保證登記的正確性需要有規(guī)范的登記業(yè)務(wù)、準確的權(quán)籍調(diào)查和成熟的信息平臺作支撐。盡管國土資源部相繼出臺了以上三個方向的規(guī)范，但完善可操作性的細則還需要一段時間。因此，各地只能結(jié)合實際摸索前行。重慶基于國土房屋統(tǒng)一管理多年的有利條件，土地、房屋統(tǒng)一登記已走在了全國的前列，目前已近半?yún)^(qū)、縣成功上線“不動產(chǎn)登記系統(tǒng)”且運行較為平穩(wěn)，6月底已完成全市上線。接下來，按計劃擬于年底前完成農(nóng)林的交接，如何順利將農(nóng)林納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記是我們面臨的新挑戰(zhàn)。

為此，市局主管處室認真研究、積極部署，啟動了豐都縣農(nóng)村區(qū)域不動產(chǎn)統(tǒng)一登記綜合試點工作，組織市勘院、局信息中心及市登記中心的技術(shù)骨干，擬通過先試點再推開的工作方式穩(wěn)妥推進農(nóng)林納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記體系。同時，也為國土資源部制定操作細則提供經(jīng)驗和依據(jù)。

一、現(xiàn)狀分析

通過豐都試點和調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前縣級農(nóng)林主管部門主要負責農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和林權(quán)的登記管理、糾紛調(diào)處及流轉(zhuǎn)備案等日常工作。其登記業(yè)務(wù)、調(diào)查成果及管理方式主要有以下特點：

1.登記實質(zhì)屬行政行為

當前農(nóng)林主管部門負責的相關(guān)登記工作是基于行政管理的需要，屬于行政行為。登記的客體對象主要包括依承包經(jīng)營合同為依據(jù)的承包經(jīng)營權(quán)登記和依雙方協(xié)議為依據(jù)的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)備案登記。前者屬于物權(quán)，而后者卻屬于債權(quán)。登記類型分初始登記、變更登記、注銷登記和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)備案登記等。登記的業(yè)務(wù)量與土地、房屋登記相比小很多。以豐都為例，全年縣農(nóng)業(yè)主管部門辦理登記件數(shù)量大致為100-120件，其中，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)備案登記占一半以上；縣林業(yè)主管部門辦理登記件數(shù)量大致為200-300件。

2.調(diào)查成果差異較大

本次豐都試點采取了普查的方式。即以1：5000正射影像圖（地理國情調(diào)查用圖）為基礎(chǔ)圖件，通過農(nóng)戶實地指界，將農(nóng)戶實際擁有的承包地塊逐一調(diào)繪上圖，然后與登記簿記載的地塊及面積進行對照分析。從已完成三個社的數(shù)據(jù)對比發(fā)現(xiàn)，農(nóng)林部門用于登記的調(diào)查成果與實際差異較大：3個社的農(nóng)戶實有地塊數(shù)均大于權(quán)證記載地塊數(shù)，平均差異約30%；實有地塊面積也普遍大于權(quán)證記載地塊面積，平均差異超50%。究其原因，農(nóng)林部門未按農(nóng)業(yè)行業(yè)標準《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查規(guī)程》開展調(diào)查，而是以國土“二調(diào)”數(shù)據(jù)為控制，對原有面積進行平差完成了本輪農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)頒證工作（見表1）。

3.成果數(shù)據(jù)采取臺賬式管理

豐都調(diào)研發(fā)現(xiàn)，縣級農(nóng)林主管部門在完成了確權(quán)頒證后建立了相應的登記簿、冊及電子數(shù)據(jù)，然后以此為基礎(chǔ)，采取臺賬式數(shù)據(jù)管理方式開展日常登記管理工作。這種模式僅能維護權(quán)證數(shù)據(jù)與臺賬數(shù)據(jù)一致，由于沒有開展測繪標準的空間調(diào)查，無法建立矢量圖形數(shù)據(jù)庫，僅靠文字描述區(qū)分權(quán)屬界線，故登記地塊無法真正落地。

二、問題剖析

農(nóng)林納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記后，其法律效力由原行政行為產(chǎn)生轉(zhuǎn)變?yōu)椴粍赢a(chǎn)登記行為產(chǎn)生。不動產(chǎn)登記行為首先要有《物權(quán)法》《不動產(chǎn)登記暫行條例》（以下簡稱《條例》）等上位法的支撐，然后有準確的權(quán)籍調(diào)查結(jié)果為依據(jù)，再有規(guī)范的信息平臺保障實現(xiàn)。

1.登記業(yè)務(wù)對接

依據(jù)《條例》規(guī)定，在登記業(yè)務(wù)的對接中主要存在以下問題：一是權(quán)利名稱相同內(nèi)涵不同?！稗r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)”在《條例》中僅指承包權(quán)，而在農(nóng)、林部門的登記管理中，卻包含了可用于流轉(zhuǎn)的經(jīng)營權(quán)，由于目前承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離尚無法律支撐，故形成了同名不同質(zhì)的現(xiàn)象。二是存在權(quán)利重疊的現(xiàn)象。由于承包經(jīng)營權(quán)證和林權(quán)證由農(nóng)、林主管部門分別頒發(fā)，部門之間缺乏有效銜接，如退耕還林后農(nóng)戶取得了林權(quán)證，但原有耕地的承包經(jīng)營權(quán)證并未注銷。三是登記內(nèi)容存在差異。根據(jù)《國土資源部關(guān)于啟用不動產(chǎn)登記簿樣式（試行）的通知》（國土資發(fā)〔2015〕25號）要求，不動產(chǎn)登記簿中要求填寫的內(nèi)容與農(nóng)、林原登記簿的內(nèi)容不完全一致。如用途的細化、農(nóng)地的等級、價格等，因此在納入農(nóng)林不動產(chǎn)統(tǒng)一登記時還需補充完善缺少的相關(guān)信息。四是登記類型需作調(diào)整?！稐l例》規(guī)定的各登記類型及包含的內(nèi)容與原農(nóng)、林的規(guī)定有較大差異，例如，以轉(zhuǎn)讓、互換等方式改變權(quán)利人的，在原農(nóng)林登記中列入變更登記，而在不動產(chǎn)登記中屬于轉(zhuǎn)移登記。因此，原農(nóng)林登記類型與不動產(chǎn)登記類型還需進行梳理、調(diào)整，進一步細化登記業(yè)務(wù)。

2.數(shù)據(jù)銜接和不動產(chǎn)單元編碼是權(quán)籍調(diào)查的難點所在

由于《條例》明確規(guī)定原有權(quán)證、登記簿合法有效，意味著原有成果數(shù)據(jù)也全部合法有效。然而之前農(nóng)林部門并沒有嚴格按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查規(guī)程》開展調(diào)查，形成的成果中缺乏空間矢量圖形數(shù)據(jù)，已發(fā)權(quán)證的地塊仍然存在權(quán)屬四至不清、面積不準、數(shù)量不合等問題，無法落地。因此，農(nóng)林納入不動產(chǎn)登記后，權(quán)籍調(diào)查面臨的主要難點就是與原有“合法數(shù)據(jù)”的銜接，既要符合法律、法規(guī)的規(guī)定，又不能損害農(nóng)戶的合法權(quán)益而造成社會不穩(wěn)定。另一方面，根據(jù)國土資源部《不動產(chǎn)單元編碼規(guī)則》的要求，需對每一個地塊采用28位碼進行唯一性編碼。然而按照規(guī)則要求，在實際操作將缺失“社”和“戶”兩級信息的碼位，這樣，對于集體經(jīng)濟組織是以社為單位、土地承包經(jīng)營權(quán)以戶為單位頒發(fā)權(quán)證并統(tǒng)一管理的南方地區(qū)來說不利于日常管理。

3.信息平臺尚待構(gòu)建

由于當前農(nóng)、林主管部門只有屬性數(shù)據(jù)庫，未建立空間矢量圖形數(shù)據(jù)庫。因此，如何在新系統(tǒng)中有效對接農(nóng)林移交的相關(guān)數(shù)據(jù)，如何開展好新的農(nóng)林發(fā)證工作，如何構(gòu)建符合國家相關(guān)技術(shù)規(guī)范的農(nóng)林不動產(chǎn)數(shù)據(jù)庫是當前建設(shè)信息平臺的重點。在此，我們特別要注意，不能簡單地照搬土地房屋部分的“不動產(chǎn)登記系統(tǒng)”?；谥貞c市國土房屋合一管理多年，土地房屋部分已有較好的測繪調(diào)查數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、成熟的登記規(guī)范及多年的地房籍信息系統(tǒng)運行經(jīng)驗，基本具備國土資源部不動產(chǎn)統(tǒng)一登記后的入庫要求。但農(nóng)林部分則不然，一是原農(nóng)林部門用于頒發(fā)權(quán)證的調(diào)查成果實質(zhì)并未達到不動產(chǎn)登記的要求，這種矛盾需要時間和方法逐步過渡處理，不可能一步到位；二是原有權(quán)證是以戶為單位頒發(fā)和管理，記載所有承包地塊，按照國土資源部《不動產(chǎn)單元編碼規(guī)則》“一個承包地塊為一個宗地”的要求，每戶可擁有多個宗地，那么，正確反映農(nóng)戶、宗地、不動產(chǎn)單元編碼及相應登記簿的復雜變化關(guān)系需要在系統(tǒng)中采取技術(shù)手段加以解決。

三、對策與建議

通過試點分析，我們認為農(nóng)、林部分不動產(chǎn)登記應以“尊重歷史、平穩(wěn)推進”為整體工作原則，采取“依申請登記、時間換空間”的策略穩(wěn)步推進。

1.利用地方立法體系完善可操作的農(nóng)林不動產(chǎn)登記細則

不動產(chǎn)登記的基本原則是依法、依規(guī)辦理。因此，我們應在當前國家已出臺的相關(guān)法律、法規(guī)的基礎(chǔ)上盡快細化符合重慶實際的操作細則，為辦理農(nóng)、林不動產(chǎn)登記提供直接法律依據(jù)。可從《重慶市不動產(chǎn)登記條例》編制、“國土、農(nóng)、林”三部門聯(lián)合發(fā)文及國土系統(tǒng)內(nèi)發(fā)文三個層面明確和細化農(nóng)林不動產(chǎn)納入不動產(chǎn)登記的相關(guān)規(guī)定，有效完成登記業(yè)務(wù)的對接。主要解決以下問題：一是登記類型的調(diào)整，如承包經(jīng)營權(quán)的分割、林權(quán)的分戶在農(nóng)林部門均按“變更登記”類型辦理，納入不動產(chǎn)登記后則應按“轉(zhuǎn)移登記”類型辦理。二是明確工作邊界，除重慶市編辦已明確承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)的權(quán)屬調(diào)查及調(diào)處由農(nóng)林部門負責外，還應明晰納入不動產(chǎn)登記的具體業(yè)務(wù)。區(qū)分物權(quán)登記和行政管理登記的實質(zhì)，例如農(nóng)、林經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，在沒有上位法支持前，其實質(zhì)不屬于物權(quán)，因此，建議涉及此類權(quán)利的登記暫不納入不動產(chǎn)登記體系。三是登記數(shù)據(jù)的銜接，農(nóng)林納入不動產(chǎn)登記后，新、舊登記數(shù)據(jù)的銜接必須以保護權(quán)利人的合法權(quán)益為原則，如何銜接必須出臺相關(guān)細則予以明確。四是權(quán)利重疊的統(tǒng)一，針對原有承包經(jīng)營權(quán)和林權(quán)出現(xiàn)重疊的現(xiàn)象系管理脫節(jié)造成，建議在相應地塊辦理不動產(chǎn)登記前依法予以統(tǒng)一。

2.做好權(quán)籍調(diào)查和信息平臺建設(shè)是農(nóng)林納入不動產(chǎn)登記的關(guān)鍵所在

建議盡快出臺《重慶市不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查實施細則》，充分考慮重慶的復雜情況和現(xiàn)有成果數(shù)據(jù)的特性，重點解決好“調(diào)查數(shù)據(jù)銜接”和“不動產(chǎn)單元編碼”兩大難題。農(nóng)林納入不動產(chǎn)登記后所面臨的“調(diào)查數(shù)據(jù)銜接”不是簡單的前后測繪調(diào)查數(shù)據(jù)的平差，而是權(quán)利人合法權(quán)益得以保護的體現(xiàn)。因此，在制定調(diào)查細則時須首先以保護權(quán)利人的合法權(quán)益為原則，其次以權(quán)利人需辦理新的不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)類型為導向，最后以相關(guān)技術(shù)規(guī)范為依據(jù)建立數(shù)據(jù)銜接體系和操作細則，為農(nóng)林不動產(chǎn)登記提供準確可靠的成果數(shù)據(jù)。“不動產(chǎn)單元編碼”在《條例》中有明確規(guī)定，而國家的《不動產(chǎn)單元編碼規(guī)則》對于地方的管理需要尚有不足，主要表現(xiàn)在“社級經(jīng)濟組織”和以家庭為承包單位的“農(nóng)戶”兩個管理層級的信息無法在28位編碼中得以體現(xiàn)。建議在調(diào)查細則中考慮地方編碼，在包含國家要求的28位編碼的基礎(chǔ)上，利用技術(shù)手段合理擴展4?-6位編碼，既能符合國家的要求，又能滿足地方的管理需要。另外，利用變更調(diào)查、質(zhì)量評價等成果在調(diào)查中增加不動產(chǎn)登記需要的農(nóng)地用途、等級、價格等新增登記。

信息平臺建設(shè)必須以滿足登記業(yè)務(wù)需要為目的，與權(quán)籍調(diào)查緊密結(jié)合。建議目前情況下，農(nóng)林部分的不動產(chǎn)登記系統(tǒng)與土地房屋不動產(chǎn)登記系統(tǒng)分開建設(shè)，條件具備后再合并。重點解決以下問題：一是在數(shù)據(jù)庫中如何納入農(nóng)、林移交的相關(guān)數(shù)據(jù)；二是在國家《不動產(chǎn)數(shù)據(jù)庫建設(shè)規(guī)范》的基礎(chǔ)上合理增加字段，以滿足權(quán)籍調(diào)查對不動產(chǎn)單元編碼擴展的需要；三是提高系統(tǒng)的兼容性，既能按照國家的要求提交相關(guān)登記數(shù)據(jù)，又能滿足實際登記工作的需要；四是在信息系統(tǒng)中考慮農(nóng)林部分與土地房屋部分界面統(tǒng)一但實質(zhì)區(qū)分的登記系統(tǒng)，以達到逐步過渡的目的。

3.加強國家、市、區(qū)縣三級層次的工作聯(lián)系，確保農(nóng)林不動產(chǎn)登記的順利納入

一是多向國家層面請示匯報以爭取更多的指導和幫助，避免工作和資金的重復浪費，保障快速穩(wěn)妥地推進農(nóng)林不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作。

二是加強市農(nóng)、林等職能部門的聯(lián)動機制及技術(shù)支撐單位的聯(lián)系。農(nóng)村土地確權(quán)登記分屬不同部門，缺乏必要的信息交流和共享，工作中難免會存在交叉和不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，不動產(chǎn)登記職責機構(gòu)整合后，各相關(guān)部門應該通力合作，交流經(jīng)驗，處理好以往工作中交叉重疊部分，努力將矛盾降到最低，保障權(quán)利人權(quán)益。同時，加強市局確定的市不動產(chǎn)登記中心、局信息中心、市勘測院三個技術(shù)支撐單位之間的聯(lián)系，以便于形成合力。

三是加強監(jiān)管力度，建立績效評價體系。不動產(chǎn)登記工作是一項繁雜的大工程，各環(huán)節(jié)層層推進而又相互牽制，任一環(huán)節(jié)的懈怠都將會影響其無法按計劃完成，因此建議將其納入?yún)^(qū)縣績效考核體系，以確保我市不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作順利推進。

陳品祿/責任編輯