《不動產(chǎn)登記暫行條例》對上海房地產(chǎn)交易登記之影響

文/阮駿麒

《不動產(chǎn)登記暫行條例》對上海房地產(chǎn)交易登記之影響

文/阮駿麒

2014年11月24日國務(wù)院頒布了《不動產(chǎn)登記暫行條例》（以下簡稱“《暫行條例》”），該《暫行條例》明確國家實行不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，整合房屋、土地、草原、林地等部門的登記職責(zé)，統(tǒng)一由不動產(chǎn)登記機構(gòu)負(fù)責(zé)，依法將不動產(chǎn)權(quán)利歸屬和其他法定事項記載于不動產(chǎn)登記簿中。2016年1月1日，國土資源部頒布了《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細(xì)則》（以下簡稱“《實施細(xì)則》”），是對《暫行條例》中關(guān)于不動產(chǎn)登記類型、登記機構(gòu)、登記業(yè)務(wù)規(guī)范的進(jìn)一步細(xì)化，以便進(jìn)一步開展全國統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記工作。

一、上海市的房地產(chǎn)交易與登記工作的歷史回顧

1995年，隨著全國房地產(chǎn)市場發(fā)展和《城市房地產(chǎn)管理法》的實施，上海市第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議審議并通過了第一版《上海市房地產(chǎn)登記條例》，在全國各省市中率先明確實行房地合一、交易與登記一體化的房地產(chǎn)交易、登記制度。該登記制度統(tǒng)一了房地產(chǎn)權(quán)證書，對可登記的權(quán)利、登記機構(gòu)、登記種類、登記程序等各項登記規(guī)范也作了比較完整的規(guī)定。

1997年2月，為方便百姓辦事，進(jìn)一步推動房地產(chǎn)市場健康快速發(fā)展，經(jīng)上海市、區(qū)編辦部門批準(zhǔn)，將上海市各區(qū)縣房地產(chǎn)交易管理所和房地產(chǎn)登記處工作職能整合，實行合署辦公，并在市和各區(qū)縣分別設(shè)立房地產(chǎn)交易中心。整合后的房地產(chǎn)交易中心由原來分散設(shè)立的交易審核、登記審核職能合并而成，實現(xiàn)了一體化審核，兩項職能相互融合，實行“一個交易大廳服務(wù)，一個窗口受理”的一崗雙責(zé)工作模式。近年來，隨著市場上新建商品房、各類保障性住房和二手房交易的大幅攀升，合并后的房地產(chǎn)交易中心交易登記受理量每年大幅度增長，2010年后更是達(dá)到了每年超過100萬件的工作量，且呈逐年遞增的趨勢。多年的實踐也再次證明了上海市“一站式，一崗雙責(zé)”的服務(wù)模式，符合上海房地產(chǎn)交易量特別巨大、交易情況特別復(fù)雜的特性，并有效地防范了房地產(chǎn)交易中的風(fēng)險，符合特大型城市房地產(chǎn)市場發(fā)展的需要。

二、國家對不動產(chǎn)交易與登記的規(guī)定

2007年頒布施行的《物權(quán)法》第十條明確規(guī)定了“國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度”。2013年12月，中編辦發(fā)出《關(guān)于整合不動產(chǎn)登記職責(zé)的通知》，確定住房城鄉(xiāng)建設(shè)部的職責(zé)是：“負(fù)責(zé)制定房屋交易政策、規(guī)章制度并監(jiān)督執(zhí)行，指導(dǎo)監(jiān)督房屋產(chǎn)權(quán)管理等工作；協(xié)同國土資源部指導(dǎo)房屋登記工作；負(fù)責(zé)建設(shè)個人住房信息系統(tǒng)?！?/p>

2014年11月，國務(wù)院公布《不動產(chǎn)登記暫行條例》，其中第二十四條規(guī)定：“不動產(chǎn)登記有關(guān)信息與住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等部門審批信息、交易信息等應(yīng)當(dāng)實時互通共享。不動產(chǎn)登記機構(gòu)能夠通過實時互通共享取得的信息，不得要求不動產(chǎn)登記申請人重復(fù)提交?！?015年7月，國土部、住建部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好不動產(chǎn)統(tǒng)一登記與房屋交易管理銜接的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)〔2015〕90號）（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），要求：“各級房產(chǎn)管理部門要強化房屋轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃、面積管理、房屋交易檔案、房屋中介、個人住房信息系統(tǒng)建設(shè)等工作，特別是要做好商品房預(yù)售許可、房屋買賣合同網(wǎng)簽備案、房屋交易資金監(jiān)管、樓盤表的建立、購房資格審核、房源驗核、存量房與政策性住房上市交易管理，以及房屋抵押政策制定及監(jiān)督執(zhí)行等交易監(jiān)管具體工作，實現(xiàn)關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)有序銜接?！?015年9月，住建部印發(fā)《房屋交易與產(chǎn)權(quán)管理工作導(dǎo)則》（建辦房〔2015〕45號）（以下簡稱《工作導(dǎo)則》），突出以樓盤表為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)組織和管理模式，將商品房銷售、存量房轉(zhuǎn)讓、房屋抵押三類房地產(chǎn)交易信息在審核后提供給不動產(chǎn)登記機構(gòu)，并要求加強房屋面積管理、檔案管理和信息平臺建設(shè)，推進(jìn)房屋交易和產(chǎn)權(quán)管理規(guī)范化。

三、《暫行條例》實施后對上海房地產(chǎn)交易登記的影響

上海自1996年起，為進(jìn)一步降低房地產(chǎn)交易成本，簡化房地產(chǎn)登記手續(xù)，建立并實行了房地合一、交易登記合一的房地產(chǎn)管理體制。由上海市住建委（原市住房保障和房屋管理局）委托下轄的房地產(chǎn)交易中心與房地產(chǎn)登記處組織實施。2014年頒布的《暫行條例》打破了上海原有的房地產(chǎn)交易和登記一體化工作模式，原來的“你中有我，我中有你”的工作關(guān)系被肢解，分開后全市房地產(chǎn)交易中心工作人員、工作模式、工作流程也需重新定位和梳理?！稌盒袟l例》實施后對上海房地產(chǎn)交易登記的影響如下。

1.交易與登記的分離，將原有房地產(chǎn)交易中心及工作人員的工作職責(zé)重新定位，交易與登記的受理與審核不再采用并聯(lián)模式，而變成了串聯(lián)模式。因此，在交易與登記職能尚未完全精準(zhǔn)梳理和準(zhǔn)確切分的狀況下，部門與部門之間的銜接必然存在漏洞，容易發(fā)生相互推諉的情況。

2.交易與登記的分離，導(dǎo)致上海已經(jīng)形成近20年的房地產(chǎn)交易習(xí)慣被打破，市場須重新再造交易流程，新的房地產(chǎn)交易流程及交易時間將有所延長。交易與登記分屬兩個行政管理部門（房地產(chǎn)交易屬房管部門，房地產(chǎn)登記屬規(guī)劃土地部門），原有的房地產(chǎn)交易與登記變成了兩個相互獨立的行為，即在房地產(chǎn)交易審核的基礎(chǔ)上再申請辦理不動產(chǎn)登記。上海原有的房地產(chǎn)交易登記自受理之日起20日完成審核，而交易與登記分離后，因部門之間工作流程的增加，受理與審核的時間也勢必超過20日，為此對社會影響較大，且不利于房地產(chǎn)市場的健康、穩(wěn)定發(fā)展。

3.交易和登記的分離，不利于城市房屋行政管理的開展。作為特大型城市，上海在不動產(chǎn)登記方面有著區(qū)別于一般省和自治區(qū)的特殊性，耕地、林地、草原資源較少，城市的不動產(chǎn)登記以房屋登記為主。本市近年來每年房地產(chǎn)登記均超過100萬件，其中純土地登記為2000件。而房屋行政管理中的限購政策、二套房貸款政策、破壞房屋承重結(jié)構(gòu)和違法搭建、小區(qū)物業(yè)管理及維修資金繳費、保障性住房管理、房屋征收管理及房地產(chǎn)市場交易分析等，都與房屋登記工作密不可分，不動產(chǎn)登記歸屬于規(guī)劃土地部門后，開展房屋行政管理的房管部門需與不動產(chǎn)登記部門進(jìn)一步加強數(shù)據(jù)共享及工作聯(lián)系，以便于城市房屋行政管理工作的順利開展。

四、外省市工作經(jīng)驗之借鑒

2015年11月，山東省為貫徹落實《暫行條例》、《指導(dǎo)意見》和《工作導(dǎo)則》的相關(guān)內(nèi)容，按照“履行市場監(jiān)管職責(zé)，保障房屋交易安全，提升產(chǎn)權(quán)管理效率，有利登記機構(gòu)整合，方便企業(yè)群眾辦事”的原則，明確了以下四項內(nèi)容。

第一，明確房屋交易和產(chǎn)權(quán)管理職責(zé)，包括對房屋轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃等交易活動以及房屋面積、價格、產(chǎn)權(quán)檔案的管理。具體包括了樓盤表管理、新建商品房銷售管理、存量房轉(zhuǎn)讓管理、房屋抵押管理、房屋租賃管理、房屋面積管理、房屋交易與產(chǎn)權(quán)檔案管理、房屋交易與產(chǎn)權(quán)管理信息平臺建設(shè)、房屋交易與產(chǎn)權(quán)服務(wù)窗口建設(shè)、政策性住房產(chǎn)權(quán)與上市交易管理、其他房屋交易與產(chǎn)權(quán)管理工作等11項。

第二，優(yōu)化房屋交易和產(chǎn)權(quán)管理業(yè)務(wù)流程。確定了申請、受理、審核、確認(rèn)四道程序。在房屋管理部門交易審核確認(rèn)后，出具初始、轉(zhuǎn)讓、抵押三類《房屋交易和產(chǎn)權(quán)確認(rèn)書》，既是對房屋交易和產(chǎn)權(quán)管理結(jié)果的書證，也是辦理房屋登記的依據(jù)和憑證。以《房屋交易和產(chǎn)權(quán)確認(rèn)書》為依據(jù)進(jìn)行后續(xù)的不動產(chǎn)登簿和發(fā)證。

第三，切實加強房屋面積管理。建立房產(chǎn)測繪機構(gòu)及人員信用檔案管理制度，全面推進(jìn)房產(chǎn)預(yù)測繪工作。對未進(jìn)行房產(chǎn)預(yù)、實測繪并形成測繪成果報告的，不予辦理后續(xù)相關(guān)備案手續(xù)。

第四，建立檔案管理及信息系統(tǒng)。通過加強對房屋交易檔案的管理，確保檔案資料的完整性，在不動產(chǎn)登記經(jīng)辦機構(gòu)組建后，按照“急用先行”的原則為其提供相關(guān)登記資料。同時建設(shè)和完善個人住房信息系統(tǒng)，與不動產(chǎn)登記信息平臺對接融合，實現(xiàn)所需相關(guān)信息實時互通共享，互相認(rèn)可并充分利用對方已審核認(rèn)可且能共享的資料和信息，確保連續(xù)、安全、便捷地辦理相關(guān)業(yè)務(wù)。

五、《暫行條例》實施后對上海房地產(chǎn)交易登記之建議

根據(jù)住建部與國土部聯(lián)合發(fā)文的《指導(dǎo)意見》和住建部的《工作導(dǎo)則》要求，在推進(jìn)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的工作中，一方面要加強房屋交易管理，另一方面在保證交易與登記安全便民的基礎(chǔ)上，各地區(qū)梳理再造工作流程，實現(xiàn)信息互通共享。上海的房地產(chǎn)交易與登記整體運作的模式經(jīng)歷了20年來多次樓市政策調(diào)整和海量交易量的考驗，其交易登記模式已經(jīng)得到廣大企業(yè)與群眾的認(rèn)同，并已形成交易習(xí)慣，符合安全便民的原則。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記后，筆者認(rèn)為交易與登記的分離，不是簡單地從整體中抽出一部分，而是對兩項工作內(nèi)容進(jìn)行重新塑造，即對房地產(chǎn)交易與不動產(chǎn)登記的工作內(nèi)涵及流程進(jìn)行重新塑造，并將兩者有序銜接，以形成符合國家政策、滿足本市房地產(chǎn)交易登記需求的新工作模式。結(jié)合自身工作經(jīng)驗，筆者提出如下設(shè)想。

1.梳理工作職能，明確工作職責(zé)。根據(jù)國家及本市房地產(chǎn)交易與登記的相關(guān)規(guī)定，梳理房屋交易管理部門與不動產(chǎn)登記部門的工作職責(zé)，建立并完善工作制度與工作體系。在此基礎(chǔ)上，兩者之間相互整合，加強聯(lián)系，以“房屋交易安全與不動產(chǎn)登記記載準(zhǔn)確”為原則，為群眾辦事提供便利。

2.以“一個服務(wù)場所基本不變、一個對外窗口基本不變、服務(wù)和承諾基本不變、業(yè)務(wù)流程基本不變”為原則，開展本市房地產(chǎn)交易與不動產(chǎn)登記的整合工作?？晌兆再Q(mào)區(qū)行政辦事窗口的工作經(jīng)驗，開設(shè)綜合窗口，即百姓通過一個窗口申請房地產(chǎn)交易與不動產(chǎn)登記審核，提交一份申請材料。窗口受理可通過電子數(shù)據(jù)掃描的方式，將材料電子化，以便于后續(xù)不同行政管理部門之間的使用，減少紙質(zhì)檔案的流轉(zhuǎn)，提高工作效率。

3.開展房地產(chǎn)交易與不動產(chǎn)登記部門之間的內(nèi)部流程再造，減少不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作給本市房地產(chǎn)交易市場可能帶來的較大社會影響?？山梃b山東省的工作經(jīng)驗，以內(nèi)部交易審核確認(rèn)書的形式作為銜接，同時結(jié)合上海已經(jīng)成熟的信息化工作模式，采用大數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，開展電子數(shù)據(jù)交換，實現(xiàn)各部門之間的信息共享、數(shù)據(jù)互通。電子化的審批一方面有利于提高行政效率，方便群眾辦事，另一方面也能保障交易安全，避免串聯(lián)申請中產(chǎn)生虛假材料。

國家《暫行條例》的實施給上海房地產(chǎn)交易與不動產(chǎn)登記提出了新的課題，但筆者認(rèn)為，只要以“明晰權(quán)責(zé)、模式創(chuàng)新、流程再造、高效便民”為原則，上海必然會創(chuàng)建出一條符合上海房地產(chǎn)交易與不動產(chǎn)登記市場發(fā)展要求的新路。

（作者單位： 上海市房地產(chǎn)交易中心）