我國(guó)退休政策分析

金星

摘要：從建國(guó)之初的嘗試建立到不斷發(fā)展和改革，退休政策的適用范圍從選擇性到普遍性；退休形式從一般退休年齡，到適應(yīng)于特殊群體或個(gè)人的“早退”“延退”與一般并存；退休待遇也在時(shí)代發(fā)展中不斷適應(yīng)公民的要求、并體現(xiàn)公平性的原則。本文旨在依據(jù)吉爾伯特（Gilbert）分析框架，從適用范圍、退休形式、退休待遇三方面分析退休政策分配基礎(chǔ)的演變。

關(guān)鍵詞：退休政策；Gilbert分析框架；分配基礎(chǔ)

2008年以來(lái)，圍繞延遲退休的話題爭(zhēng)論不斷，學(xué)者及民眾都對(duì)此展開(kāi)了激烈的辯論。退休制度與人們生活息息相關(guān)。而我國(guó)退休政策從1950年創(chuàng)建，經(jīng)歷了幾十年的發(fā)展、改革，在政策的分配基礎(chǔ)有了一定的變化。本文主要從分配基礎(chǔ)探討退休政策的變化。

一、適用范圍：從選擇性到普遍性

退休政策在1950年到1955年間不斷完善，適用范圍擴(kuò)大。

1950年中央人民政府政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于退休人員處理辦法的通知》，適用范圍為過(guò)去有退休金（經(jīng)濟(jì)條件較好）之機(jī)關(guān)、鐵路、海關(guān)、郵局等單位的職工。1951年中央人民政府政務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》（簡(jiǎn)稱《勞保條例》）、1953年修正公布的《勞保條例》將實(shí)施范圍擴(kuò)大到規(guī)模較大的工廠、礦場(chǎng)和民營(yíng)企業(yè)職工。1955年國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》。從此，企事業(yè)單位和國(guó)家機(jī)關(guān)普遍實(shí)行了退休（養(yǎng)老）辦法。并補(bǔ)充了集體所有制單位退休制度。

二、退休形式：從單一到多樣

自1950年《關(guān)于退休人員處理辦法的通知》后，退休政策歷經(jīng)幾十年調(diào)整和改革，從普遍性規(guī)定退休年齡到主體退休政策和特殊退休政策并行，豐富了退休制度的內(nèi)容。同時(shí)，為適應(yīng)現(xiàn)狀，在延遲退休的制度設(shè)計(jì)上，也存在選擇主義到普遍主義的發(fā)展趨勢(shì)。

（一）主體退休政策

1950年到1978年，是主體退休制度創(chuàng)建和調(diào)整的主要階段。包括1951年《勞保條例》、1955年《國(guó)家機(jī)關(guān)人員退休處理暫行辦法》、1958年《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》、1978年《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》，規(guī)定一般情況下，黨政機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位，男工人、男干部60周歲、女干部55周歲、女工人50周歲，是法定退休年齡。除上海試行柔性延遲辦理申領(lǐng)基本養(yǎng)老金手續(xù)外，其他現(xiàn)仍然按照上述政策實(shí)施。

（二）特殊退休政策

1978年后，考慮到一些艱苦崗位和特殊工種人員提前退休、高級(jí)管理人員和技術(shù)人員退休年齡彈性延長(zhǎng)等需求[1]，一系列特殊退休制度陸續(xù)頒布。

1.早退政策

早退政策以選擇主義的觀點(diǎn)，較多基于診斷性評(píng)估。

早退政策有“內(nèi)部退休”和“提前領(lǐng)取養(yǎng)老金”兩種情況。主要依據(jù)1988年勞動(dòng)部《關(guān)于嚴(yán)格掌握企業(yè)職工退休條件的通知》、1993年國(guó)務(wù)院《國(guó)有企業(yè)富余職工安置規(guī)定》，對(duì)距退休年齡不到五年的、因年老體弱不能堅(jiān)持正常生產(chǎn)工作的企業(yè)職工，經(jīng)本人申請(qǐng)，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，可以實(shí)行離崗?fù)损B(yǎng)。

1978年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》與《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》規(guī)定，從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動(dòng)或者其他有害身體健康的工作，男年滿五十五周歲、女年滿四十五周歲，連續(xù)工齡滿十年的工人，以及工作條件與上述工人相同的基層干部；男年滿五十周歲，女年滿四十五周歲，連續(xù)工齡滿十年，由醫(yī)院證明，并經(jīng)勞動(dòng)鑒定委員會(huì)確認(rèn)，完全喪失勞動(dòng)能力的工人或干部；因工致殘，由醫(yī)院證明，并經(jīng)勞動(dòng)鑒定委員會(huì)確認(rèn)，完全喪失勞動(dòng)能力的工人或干部，可提前退休。

2005年《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第八十八條規(guī)定了公務(wù)員可以提前退休的情形，即工作年限滿三十年或距國(guó)家規(guī)定的退休年齡不足五年，且工作年限滿二十年，經(jīng)本人自愿提出申請(qǐng)，并經(jīng)任免機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后可提前退休。

2.延退政策

延遲退休最初只針對(duì)部分高級(jí)專家、行業(yè)的骨干專業(yè)技術(shù)人員與女干部。

2.1早期政策

1983年國(guó)務(wù)院《關(guān)于高級(jí)專家離休退休若干問(wèn)題的暫行規(guī)定》規(guī)定，副教授、副研究員以及相當(dāng)這一級(jí)職稱的高級(jí)專家，可適當(dāng)延長(zhǎng)離休退休年齡，但最長(zhǎng)不超過(guò)六十五周歲；教授、研究員以及相當(dāng)這一級(jí)職稱的高級(jí)專家，可以延長(zhǎng)離休退休年齡，但最長(zhǎng)不超過(guò)七十周歲；學(xué)術(shù)上造詣高深、在國(guó)內(nèi)外有重大影響的杰出高級(jí)專家，未設(shè)定退休年齡上限，并對(duì)高級(jí)干部進(jìn)行了界定。1990年人事部《關(guān)于高級(jí)專家退（離）休有關(guān)問(wèn)題的通知》中，補(bǔ)充關(guān)于一般女性高級(jí)專家延遲退休的規(guī)定。凡身體能堅(jiān)持正常工作，本人自愿，可到六十周歲退（離）休。1983年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于延長(zhǎng)部分骨干教師、醫(yī)生、科技人員退休年齡的通知》，規(guī)定符合規(guī)定的骨干人員可將退休年齡延長(zhǎng)一至五年，延長(zhǎng)后的退休年齡，女同志最長(zhǎng)不得超過(guò)六十周歲，男同志最長(zhǎng)不得超過(guò)六十五周歲。1992年中央組織部、人事部《關(guān)于縣（處）級(jí)女干部退（離）休年齡問(wèn)題的通知》規(guī)定，黨政機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體的縣（處）級(jí)女干部，以及全民所有制事業(yè)單位中擔(dān)任黨務(wù)、行政工作的相應(yīng)職級(jí)的女干部，凡能堅(jiān)持正常工作，本人自愿的，其退（離）休年齡可到六十周歲。

2.2目前趨勢(shì)

從上述政策法規(guī)中可以看到，延遲退休對(duì)象只限于高級(jí)專家、骨干技術(shù)人員和女干部。而從2008年開(kāi)始，延遲法定退休年齡的話題不斷發(fā)酵，爭(zhēng)論不斷。到2012年，國(guó)家人社部關(guān)于醞釀延遲退休年齡的信息發(fā)出、“清華方案”出臺(tái)。[2]2016年3月，《十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出要實(shí)施漸進(jìn)式延遲退休年齡政策。國(guó)務(wù)院下發(fā)批轉(zhuǎn)發(fā)改委《關(guān)于2016年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知》，提出要制定漸進(jìn)式延遲退休年齡方案。兩會(huì)期間確定延遲退休方案2016年會(huì)按照相關(guān)程序批準(zhǔn)后推出，向社會(huì)征求意見(jiàn)，完善后再正式推出。也就是說(shuō)，延遲退休將覆蓋到全體企業(yè)、事業(yè)單位、群眾團(tuán)體等。方案制定基于三個(gè)考慮，即小步慢走，漸進(jìn)到位；區(qū)別對(duì)待，分步實(shí)施；提前公示，預(yù)先預(yù)告。

從短期來(lái)看，延遲退休借鑒國(guó)外彈性退休機(jī)制的呼聲較高，即在延遲退休政策的基礎(chǔ)上提供一定的個(gè)人選擇空間。

三、退休待遇：雙軌到并軌

退休后待遇經(jīng)歷機(jī)關(guān)與企業(yè)分離、合并、再分離、再合并的過(guò)程。

1950年《關(guān)于退休人員處理辦法的通知》規(guī)定，部分公共服務(wù)部門(mén)工作人員退休時(shí)可一次性領(lǐng)取退休費(fèi)；1951 年《勞保條例》確立企業(yè)職工退休待遇。1955 年《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》將機(jī)關(guān)人員一次性發(fā)放退休金改為按月發(fā)放。此時(shí)機(jī)關(guān)與企業(yè)實(shí)施兩種不同的退休辦法。同等條件下（男年滿60歲，一般工齡滿25年，本企業(yè)或單位工齡滿10年；女年滿50歲，一般工齡滿20年，本企業(yè)或單位工齡滿10年。企業(yè)職工退休后每月領(lǐng)本人工資的35%-60%。機(jī)關(guān)工作人員領(lǐng)60%。）機(jī)關(guān)工作人員領(lǐng)取的普遍要多于企業(yè)職工（針對(duì)在機(jī)關(guān)工作的年限有50%、60%、70%、80%、不設(shè)限）。

1958 年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》。這個(gè)規(guī)定普遍適用于國(guó)營(yíng)、公私合營(yíng)的企事業(yè)單位和國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體的工人與職員。統(tǒng)一了機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

1978年頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休退職的暫行辦法》。前者關(guān)于干部退休的決定，適用于黨政機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體和全民所有制企事業(yè)單位的干部，以及因工作需要由組織委派到集體所有制企事業(yè)單位的國(guó)家干部。后者適用于全民所有制企事業(yè)單位和黨政機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體的工人。由于許多達(dá)到退休年齡的人員之前未得到妥善安置，所以國(guó)家首先調(diào)整的是機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休養(yǎng)老制度。這個(gè)文件，把原來(lái)干部、工人實(shí)行同一個(gè)退休辦法，再次改為分別實(shí)行兩個(gè)辦法。[3]1978年改革開(kāi)放后引入養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，陸續(xù)發(fā)布的1991年《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》、1995年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》對(duì)企業(yè)養(yǎng)老制度進(jìn)行社會(huì)保障改革，實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”模式。[4]

此時(shí)，制度改革將企業(yè)最終納入社會(huì)保障體系，企業(yè)職工退休待遇轉(zhuǎn)變?yōu)槁毠ゐB(yǎng)老保險(xiǎn)，不再由國(guó)家包辦，責(zé)任主體轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)和個(gè)人。企業(yè)按工資總額的20%向統(tǒng)籌賬戶繳費(fèi)，職工按工資的8%向其個(gè)人賬戶繳費(fèi)。而機(jī)關(guān)和事業(yè)單位卻沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下養(yǎng)老退休金制度的做法，而并未納入社保體系，養(yǎng)老退休金仍由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放，個(gè)人無(wú)需繳費(fèi)。[5]自此，養(yǎng)老金雙軌制形成。當(dāng)然，這里需要明確的是1978年《國(guó)務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》的政策帶有分配中對(duì)政治壓迫后的“補(bǔ)償性”色彩。

到2014 年12月，國(guó)務(wù)院副總理馬凱代表國(guó)務(wù)院作關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)工作情況的報(bào)告時(shí)表示，黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2015 年1月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌。

四、結(jié)語(yǔ)

從建國(guó)之初的嘗試建立，到不斷發(fā)展和改革退休政策。退休政策的適用范圍從選擇性的標(biāo)準(zhǔn)到普遍性；退休形式從一般退休年齡，到適應(yīng)于特殊群體或個(gè)人的“早退”“延退”與一般并存；退休待遇也在時(shí)代發(fā)展中不斷適應(yīng)公民的要求、并體現(xiàn)公平性的原則。目前，新的延遲退休的實(shí)施方案正在制定中，也許會(huì)有更具福利性質(zhì)、針對(duì)一般公民的彈性退休年齡。而普遍的提前退休現(xiàn)象是否存在不公平、給社會(huì)發(fā)展帶來(lái)負(fù)面影響；仍需要研究者、政府與民眾的共同研究。

【參考文獻(xiàn)】

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