論新公共管理與土地行政管理的關(guān)系

崔燕 司玉蕾

摘要：新公共管理是一種有別于傳統(tǒng)公共行政的管理模式，該模式強(qiáng)調(diào)的是市場競爭機(jī)制原理和商業(yè)企業(yè)管理技術(shù)之間的關(guān)系，以及由此給行政管理帶來的影響。新公共管理的原則是追求建立一種新的公共管理體制，促使政府高效、低成本地運(yùn)行，提高公共服務(wù)質(zhì)量，從管理效果來看是一種超越，本文從新公共管理視角對土地管理的影響進(jìn)行了論述，并得出幾點(diǎn)結(jié)論，結(jié)論僅供參考。

關(guān)鍵詞：新公共管理；市場機(jī)制；服務(wù)質(zhì)量

一、新公共管理概念

（一）價值取向

新公共管理理論根據(jù)交易成本理論，認(rèn)為政府重視的不是管理中嚴(yán)格的程序、過程、規(guī)章制度等的投入，而是管理活動的產(chǎn)出與效績，應(yīng)關(guān)心公共部門直接提供服務(wù)的效率與質(zhì)量，能夠主動、靈活、低成本地對外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的反應(yīng)。因此，新公共管理理論主張?jiān)谡芾碇匈Y源配置應(yīng)與管理人員的業(yè)績和效果相聯(lián)系；在酬金上。強(qiáng)調(diào)按業(yè)績而不是按傳統(tǒng)的任務(wù)來付酬；在對財(cái)力和物力的控制上，強(qiáng)調(diào)采用根據(jù)效果而不是根據(jù)投入多少來撥款的預(yù)算制度，最終體現(xiàn)對管理效益的關(guān)注。

（二）對控制的重視程度

在這方面，最顯著的變化是用績效和計(jì)劃預(yù)算取代原有的預(yù)算制度。計(jì)劃預(yù)算是根據(jù)機(jī)構(gòu)特定項(xiàng)目來進(jìn)行資金分配，而且員工也變成了計(jì)劃預(yù)算的一部分。同時，戰(zhàn)略管理受到政府重視。這就意味著要明確組織使命，并對其能否實(shí)現(xiàn)目標(biāo)有所預(yù)期，還要了解組織與環(huán)境相適應(yīng)的程度，組織在該環(huán)境中的優(yōu)勢與不足，以及環(huán)境帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

（三）對顧客的重視

對政府機(jī)關(guān)而言，顧客是指受公共政策和公共管理行為影響的人，他們對公共管理的滿意與否，決定政府的品質(zhì)與命運(yùn)。新公共管理強(qiáng)調(diào)政府對顧客的應(yīng)答性，由此，一個政府官員相應(yīng)地應(yīng)成為一個負(fù)責(zé)任的“企業(yè)家”，社會公眾則是因向政府納稅而享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”。政府要以服務(wù)對象為顧客，把顧客當(dāng)作上帝，政府服務(wù)應(yīng)該以顧客之需要或市場的需要來導(dǎo)向。不是由政府管理人員選擇提供者，而是政府管理人員讓公民選擇提供者，給公民以更多的選擇權(quán)，讓公民有更多的機(jī)會來評價政府工作效果，從而促進(jìn)政府改善工作，提高其服務(wù)質(zhì)量。

（四）專業(yè)化管理

公共管理人員不應(yīng)是聽命于他人的行政官員，而應(yīng)成為管理者。在政府之中，管理型而不是專家型的人員應(yīng)越來越多地?fù)?dān)任部門領(lǐng)導(dǎo)。因?yàn)樵谛鹿补芾碚哐劾?，管理是一?xiàng)需要技能的職能，而非其他專家可“一學(xué)就會”的事情。重要的并不是政府人員對某種技能的掌握，而是一種管理、創(chuàng)新、總攬全局的能力，實(shí)現(xiàn)管理的專業(yè)化目標(biāo)。如，美國高級行政職務(wù)（SES）制度的目的就是發(fā)展一批可隨時在不同職位和部門之間進(jìn)行流動的高級管理人才。

二、我國土地管理現(xiàn)狀

（一）土地價值取向和效益化原則

我國現(xiàn)行的土地制度的價值導(dǎo)向往往不是出于土地的資源最優(yōu)化效益的考慮，而是由各個不同的利益主體之間的博奔形成的，且不論其隱含的種種可能誘發(fā)的矛盾，這種博弈最直接的后果就是土地資源的利用率低下和嚴(yán)重的浪費(fèi)。究其原因，主要是由于中央與地方對土地效益最大化的理解不同，造成兩者的行為存在沖突性。我國法律規(guī)定，城市土地歸國家所有，但是地方政府實(shí)際控制了本轄區(qū)內(nèi)的土地。這勢必引起土地所有權(quán)和控制權(quán)的分離，從而產(chǎn)生委托代理問題。在許多情況下，委托人和代理人的目標(biāo)并不是完全一致的，如在分塊的土地管理體制下。作為委托人的中央政府期望土地資源能夠得到有效利用，而作為代理^的地方政府，主要目的可能是追求本屆政府任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)的高速增長、財(cái)政收入的快速增加和城市形象的迅速改變。兩者目標(biāo)的差異性導(dǎo)致地方政府可能損害中央政府的利益。委托代理鏈條越長，土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系越模糊，代理^的這種動機(jī)就越強(qiáng)烈，導(dǎo)致中央為激勵地方政府提高土地利用率、加強(qiáng)對土地的管理而安排的土地收益分配制度。效果非常有限。

如果效益至上原則在我國現(xiàn)行的整個土地行政管理制度安排的框架下，能形成對土地資源效益價值的統(tǒng)一認(rèn)同，就是對我國土地行政管理的最大效益化。這種對土地資源效益價值的認(rèn)同，應(yīng)該不僅僅停留在當(dāng)前各地方政府只重視土地出讓的經(jīng)濟(jì)效益的層面上，還應(yīng)該將中央政府對土地的社會價值、生態(tài)價值的考慮體現(xiàn)出來。這種效益價值觀的建立和施行，才是土地行政管理最終的目標(biāo)。

（二）市場元素在管理中的應(yīng)用情況

我國許多土地問題的產(chǎn)生，都是因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)的土地行政理念中，始終保持著一種政府本位的觀念。政府享有對土地的一切權(quán)力，并且這種權(quán)力缺乏監(jiān)督與制約。而土地的配置本身會在發(fā)展中遵循市場規(guī)律，違背這一規(guī)律，必然會產(chǎn)生大量制度失靈的現(xiàn)象。新公共管理強(qiáng)調(diào)把市場競爭引入政府管理中，這一點(diǎn)正與土地行政的需要相契合。比如，在城市建設(shè)用地的征地過程中，一方面，土地產(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)民對土地的用途沒有發(fā)言權(quán)和決策權(quán)，更沒有市場交易的平等主體權(quán)，使其在土地的使用中往往處于被侵害的地位，而這也正是被征地農(nóng)民的利益無法得到保護(hù)的根本原因。在這種土地市場化不充分的狀況下，農(nóng)地非農(nóng)化是通過“征地”完成的，一個“征”字，充分表現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特色，意味著“指令”，意味著“國家權(quán)力”。所以“市場價不如市長價”，開發(fā)商可以低價買進(jìn)、高價賣出，這是“權(quán)”“錢”得以勾結(jié)的基礎(chǔ)，因此產(chǎn)生腐敗、分配不公等眾多土地利益糾紛問題。這種政府單方主導(dǎo)的土地管理模式，使政府擁有輕易的征地權(quán)，征地獲得的好處大于違規(guī)可能承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。

土地缺乏市場因素的介入，已成為現(xiàn)今土地行政改革中的一個關(guān)鍵性拐點(diǎn)，一旦把這個問題解決好了，就會向良性循環(huán)發(fā)展。城市土地管理制度的重新設(shè)計(jì)應(yīng)該明確。政府的角色是市場的監(jiān)管者，而不是市場直接的參與主體。這就要求政府退出對土地的直接經(jīng)營，而將此責(zé)任交由具有企業(yè)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

（三）土地行政評價

我國對地方政府官員的評價主要以地方完成的總產(chǎn)值和GDP等為指標(biāo)，這一指標(biāo)要依靠企業(yè)稅收才能實(shí)現(xiàn)，因此，以損害土地所有者收益為成本，換取城市經(jīng)濟(jì)總量的高速增長，成為地方政府的選擇。在新公共管理的啟發(fā)下，政府應(yīng)改善地方政府官員的考評制度，以“顧客”滿意為標(biāo)準(zhǔn)。政府官員的考評指標(biāo)不能單純靠這些硬性指標(biāo)，還應(yīng)當(dāng)納入一些軟性的標(biāo)準(zhǔn)。可以加入對土地的發(fā)展規(guī)劃是否符合可持續(xù)發(fā)展的要求；對土地管理不力的官員給予一定的懲處，而對土地管理過程中的違法行為依法給予嚴(yán)厲處罰，將土地管理績效納入其中；對土地的征購是否滿足民意等。建立一套科學(xué)的政府官員考評指標(biāo)體系。除此之外，還需要對財(cái)稅制度進(jìn)行改革，如減少生產(chǎn)領(lǐng)域的稅收，代之以消費(fèi)稅和財(cái)產(chǎn)稅等，這一方面能夠降低政府低地價吸引企業(yè)定位的激勵，維護(hù)土地價格的公正性，另一方面也能夠加快政府職能的轉(zhuǎn)變。對政府官員考評制度的改革，能夠減少以犧牲土地?fù)Q取地方經(jīng)濟(jì)增長的誘因。

（四）提高管理人員的專業(yè)水平

堅(jiān)持對土地管理人員進(jìn)行理論知識和業(yè)務(wù)能力的培訓(xùn)，有利于提高管理人員素質(zhì)，影響其行為與組織目標(biāo)協(xié)調(diào)一致。完善立法和制定土地管理工作程序，約束組織成員產(chǎn)生與組織目標(biāo)不—致的行為。引入政府管理人才競爭機(jī)制。公開招聘，擇優(yōu)錄用人才，根據(jù)本人在土地管理目標(biāo)上的政績和業(yè)績來。