政府信息公開環(huán)境下檔案開放工作的問題與對策研究

張連星

摘要：本文就政務(wù)信息公開環(huán)境下檔案開放工作存在的法律依據(jù)及標(biāo)準(zhǔn)可操作性不強、檔案開放工作的主體有待進一步拓展、檔案開放審查與檔案利用工作客體單位存在偏差等問題，提出修訂完善檔案開放工作的法律依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)、實施檔案開放分階段審查、做好開放審查與提供利用的有效銜接等建議。

關(guān)鍵詞：政府信息公開檔案開放檔案審查工作

自《中華人民共和國政府信息公開條例》實施以來，隨著政府信息公開工作的開展及其社會影響力的逐漸擴大，加快檔案開放范圍與進程的呼聲日漸高漲。除了呼吁加快相關(guān)法律法規(guī)的修訂以外，如何在理念和操作等層面上，實現(xiàn)上述兩項工作的有效銜接，正成為檔案界討論的熱點。

一、政府信息公開環(huán)境下檔案開放工作中存在的主要問題

（一）檔案開放工作的法律依據(jù)及標(biāo)準(zhǔn)的可操作性不強

1.對檔案開放范圍及時限等內(nèi)容作出相關(guān)規(guī)定的主要法律依據(jù)有《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國檔案法實施辦法》及《各級國家檔案館開放檔案辦法》等法律法規(guī)。在實踐操作中，上述法律法規(guī)存在解釋隨意性較大的問題。其中，《中華人民共和國檔案法》第十九條、《中華人民共和國檔案法實施辦法》第二十條和《各級國家檔案館開放檔案辦法》第二條，均將提前開放檔案的范圍限定為經(jīng)濟、科學(xué)、技術(shù)、文化等類，時限則分別為“少于30年”“隨時”和“可提前”（具體條款從略）。相較而言，《中華人民共和國政府信息公開條例》更為直接和具體，該條例除了規(guī)定“須依法主動公開”“應(yīng)重點主動公開”和“可由民眾申請獲取”三類政府信息公開的范圍以外，其第九條至第十二條分別較為詳細地列出了“涉及公民、法人或者其他組織切身利益”“需要社會公眾廣泛知曉或者參與的”“須依法主動公開”的政府信息，以及“行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件”等各級政府及其部門“應(yīng)重點主動公開”的內(nèi)容。

2.目前，檔案開放審查工作確定檔案是否可以向社會開放依據(jù)的主要標(biāo)準(zhǔn)是《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》，其第七條規(guī)定：“各級國家檔案館保存的中華人民共和國成立前形成的歷史檔案，中華人民共和國成立后形成滿30年的已解密的檔案和未定密級的其他檔案，凡涉及下列內(nèi)容的應(yīng)當(dāng)控制使用”，但其所列舉的涉及我黨和國家重大問題、重大政治事件尚未作出結(jié)論的；涉及國內(nèi)行政區(qū)域之間的邊界問題，對社會開放后可能激發(fā)邊界糾紛、影響社會穩(wěn)定和人民團結(jié)的、涉及準(zhǔn)確記載風(fēng)俗民情，對社會開放后可能資敵軍事、經(jīng)濟戰(zhàn)略，或損害民族形象等20類檔案，在表述上都較為籠統(tǒng)。特別是其中“涉及公民隱私的，對社會開放會損害公民聲譽和權(quán)益的檔案”應(yīng)當(dāng)限制使用這一規(guī)定，在實際工作中，工作人員即使在查閱《現(xiàn)代漢語詞典》中對“個人隱私”的解釋后，仍無法準(zhǔn)確界定哪些檔案信息是屬于公民個人隱私的。

（二）檔案開放工作的主體有待進一步拓展

在檔案開放工作的主體上，我國檔案開放工作只能由各級國家檔案館針對已移交進館的檔案開展，而保存大量政府信息和檔案資源的機關(guān)檔案室的地位卻一再被忽視，并沒有被賦予開展檔案開放工作的職責(zé)。在政府信息公開環(huán)境下，一方面，各單位承擔(dān)著政府信息是否可以向社會公開的判定工作，機關(guān)檔案室還承擔(dān)著向社會提供檔案利用的工作。事實上，無論是政府信息是否公開的判定，還是檔案信息是否可以向社會提供利用的判定，其工作性質(zhì)已經(jīng)屬于或部分屬于檔案開放審查工作的范疇，檔案開放工作的義務(wù)主體實際上已延伸至各單位，特別是機關(guān)檔案室。另一方面，檔案形成單位更熟悉本單位的情況，更了解政府信息或檔案的內(nèi)容，在判定檔案是否開放方面更具有權(quán)威性。因此，有必要在法律法規(guī)中賦予機關(guān)檔案室檔案開放義務(wù)主體的地位，并對其法定權(quán)限、工作職責(zé)與內(nèi)容作出明確的規(guī)定。

（三）檔案開放審查與檔案利用工作客體單位存在偏差

國外較早按件為單位進行開放審查，而國內(nèi)的審開放審查普遍按卷為單位進行。雖然檔案開放從屬于檔案利用工作，但是檔案開放審查工作的客體實際上與檔案利用環(huán)節(jié)中的客體單位存在較大差異。換句話說，檔案開放鑒定工作是按卷或件為基本單位開展的，而檔案利用工作則多按件或文件內(nèi)的部分信息為基本單位進行的。以地市級國家綜合檔案館利用最多的婚姻登記、用工、知青檔案為例，除少數(shù)情況以外，基本上僅利用與利用者相關(guān)的一份或數(shù)份檔案信息，而非某卷或某件檔案的全部。例如：婚姻登記檔案僅需提供婚姻登記審批表、登記人雙方單位介紹信，婚姻登記檔案中的體檢證明、戶口本、身份證等其他信息頁無需提供。對于用工、知青檔案來說，利用者僅需涉及本人的相關(guān)信息，而該信息僅為一批次用工或插隊檔案中的某一頁或某一條。而在歸檔立卷時，則大多是將一個單位一批招工人員名冊或一個鄉(xiāng)一批的插隊人員名冊組成一份文件。由此可見，目前按卷或件為單位進行檔案開放審查工作，其審查的檔案單位大于檔案利用中利用者所需的檔案信息需求單位，其結(jié)果必然導(dǎo)致部分檔案信息被“無辜”置于控制使用的范圍之外。

二、政府信息公開環(huán)境下檔案開放工作的幾點建議

針對上述問題，筆者建議，檔案開放工作應(yīng)確立“依法開展、以人為本、分期審查、注重低齡、工作融合”的指導(dǎo)思想，積極適應(yīng)新形勢，面對新問題，在法律法規(guī)許可的范圍內(nèi)最大限度地滿足社會檔案信息需求，進一步挖掘檔案價值，發(fā)揮檔案功能。具體如下：

（一）修訂完善檔案開放工作的法律依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)

1.修訂完善相關(guān)法律法規(guī)和工作標(biāo)準(zhǔn)。以“公開為原則，不公開為例外”的立法思想和基本原則為指導(dǎo)，將《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國保密法》和《中華人民共和國政府信息公開條例》等涉及檔案開放工作的相關(guān)法律法規(guī)有機結(jié)合，由省級檔案行政管理部門制定適合本地區(qū)檔案開放工作需求的《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的規(guī)定》的實施細則。在此基礎(chǔ)上，參考《中華人民共和國政府信息公開條例》以及《機關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》（以下簡稱8號令），盡可能詳細地列出各類區(qū)分控制使用和開放（含提前開放）的標(biāo)準(zhǔn)。同時，對各標(biāo)準(zhǔn)作出詳細解釋并配以適當(dāng)范例，以便增強檔案開放審查工作的實操性。

2.實行檔案開放審查標(biāo)準(zhǔn)備案制。由檔案形成單位依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合本地區(qū)、本系統(tǒng)職能、工作性質(zhì)和特點，制定與本地區(qū)、本系統(tǒng)實際相符的檔案開放標(biāo)準(zhǔn)。可以借鑒8號令實施的成功經(jīng)驗和做法，由檔案形成單位或其主管部門制定完善、詳盡的本地區(qū)、本系統(tǒng)檔案開放審查標(biāo)準(zhǔn)，并報同級檔案行政管理部門備案。各檔案館在匯總上述單位審查標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，制定完善本檔案館館藏檔案的開放審查標(biāo)準(zhǔn)。

（二）明確檔案開放工作的主體地位，實施檔案開放分階段審查

如前所述，機關(guān)檔案室在提供檔案利用方面比國家檔案館更有優(yōu)勢和說服力，與其要求國家檔案館在檔案室移交檔案后花大力氣對檔案進行開放鑒定，不如直接賦予機關(guān)檔案室開放檔案提供社會利用的權(quán)限，即進一步規(guī)范檔案開放的義務(wù)主體，賦予檔案室檔案開放義務(wù)主體的地位，并對其法定權(quán)限、工作職責(zé)與內(nèi)容作出詳細、明確的規(guī)定。

同時，筆者建議檔案開放審查工作可以分為三個階段開展：第一階段為檔案形成過渡期的開放審查，即政府信息尚未歸檔，屬于歸入機關(guān)檔案室集中保管前的階段。該文件的政府信息公開屬性由政府信息公開承辦人員完成，政府信息公開承辦人員經(jīng)審查確定某份文件屬于主動公開的性質(zhì)，實際上賦予了該份文件在歸檔后屬于應(yīng)向社會開放的屬性，也就是完成了該份文件歸檔后開放與否的審查工作。第二階段為檔案室室藏期的開放審查，即文件材料歸檔后尚未向檔案館移交，在機關(guān)檔案室保存的階段。較具代表性的是地方各區(qū)縣的人力資源和社會保障局以及民政局婚姻登記處，上述單位保管的用工檔案和婚姻登記檔案，由于直接涉及公眾切身利益，其利用相當(dāng)頻繁。從這個角度而言，機關(guān)檔案室工作人員對是否提供利用的判定實際上也就是對檔案開放與否的審查，理應(yīng)將其列入檔案開放層級之中。第三階段為檔案館藏期的開放審查，即為正在開展的檔案館對館藏檔案的開放審查，包括館藏檔案“封閉期”已滿的正常開放和提前開放兩項工作。

（三）做好開放審查與提供利用的有效銜接

一是優(yōu)化檔案開放審查方式?？s小檔案開放審查客體（對象）單元，實行按件甚至以文件記載信息為單元開展檔案開放審查工作，這樣可以從工作方法上杜絕傳統(tǒng)審查方法因某份文件或某份文件中記載的部分信息內(nèi)容需控制使用，而最終導(dǎo)致案卷或文件整體不能向社會開放現(xiàn)象的發(fā)生。二是強化檔案開放審查技術(shù)手段。借鑒國外檔案部門及我國外交部檔案館所采用圖像遮蓋法等技術(shù)手段，遮蓋文件中不適合開放的部分信息，在保證遮蓋部分信息安全的情況下，開放該份文件供利用者使用，以滿足社會公眾對檔案的需求。

*本文為北京市檔案局項目“政府信息公開環(huán)境下檔案開放工作研究”（項目編號：2010-12）的階段性研究成果之一。

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作者單位：北京市朝陽區(qū)檔案局