淺談中國(guó)政府審計(jì)的近代歷程

李鵬濤

摘要：政府審計(jì)制度一般分為四種，雖各有利弊，但無(wú)好壞之分，只要適應(yīng)本國(guó)國(guó)情，就是有效的。我國(guó)的政治制度與歷史傳統(tǒng)影響著我國(guó)的政府審計(jì)制度，并形成了路徑依賴。審計(jì)模式曾以其特有的優(yōu)勢(shì)對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮了巨大的作用，但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立與完善，政府審計(jì)工作改革卻未完全到位。面對(duì)現(xiàn)實(shí)中的困局，我國(guó)的審計(jì)模式改革依然有很長(zhǎng)的路要走。

關(guān)鍵詞：審計(jì)模式 路徑依賴 改革方案

審計(jì)是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象進(jìn)行檢查，有目的、有計(jì)劃地收集、鑒定、綜合和利用審計(jì)證據(jù)進(jìn)行合規(guī)性和公允性的評(píng)價(jià)，以獨(dú)立、權(quán)威和公正為基本特征。政府審計(jì)在監(jiān)督國(guó)家預(yù)決算資金的使用以及監(jiān)督和揭露違法行為方面發(fā)揮著重大作用。

一、審計(jì)模式

目前，世界上已有至少160個(gè)國(guó)家建立了具有自己特色的國(guó)家審計(jì)制度。綜合研究，國(guó)外的審計(jì)體制大致分為4種。四種模式，各有特色。

立法型審計(jì)模式：審計(jì)機(jī)關(guān)完全與政府獨(dú)立，只對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，主審政府財(cái)政。分布地域廣泛，被許多國(guó)家所采納，是目前審計(jì)制度的主流。司法型審計(jì)模式：起源于法國(guó)，審計(jì)機(jī)構(gòu)一般以審計(jì)法院的形式存在，審計(jì)人員行使相應(yīng)的司法權(quán)力。獨(dú)立性審計(jì)模式：審計(jì)機(jī)關(guān)不隸屬于任何機(jī)構(gòu)，只對(duì)法律負(fù)責(zé)，因此具有最強(qiáng)的獨(dú)立性。行政型審計(jì)模式：審計(jì)機(jī)構(gòu)作為行政機(jī)構(gòu)，隸屬于某一行政機(jī)關(guān)。如今在亞洲，以中國(guó)和韓國(guó)最為典型。中國(guó)上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)存在隸屬關(guān)系，最高機(jī)構(gòu)即審計(jì)署隸屬于國(guó)務(wù)院。

二、中國(guó)政府審計(jì)體制選擇的關(guān)鍵性因素

（一）橫向分析：政治制度影響著審計(jì)制度在本國(guó)的外在化表現(xiàn)

諾思認(rèn)為，制度環(huán)境是一個(gè)社會(huì)最基本的制度規(guī)則，是決定其他制度安排的基礎(chǔ)性制度。中國(guó)從秦朝開(kāi)始，就建立起了中央集權(quán)的國(guó)家體制，監(jiān)察機(jī)構(gòu)歸屬政府部門(mén)管理，在其領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。近代中國(guó)成為社會(huì)主義國(guó)家，中央集權(quán)與地方分權(quán)相結(jié)合，所以要求其歸屬政府部門(mén)直接領(lǐng)導(dǎo)也實(shí)屬正常。

建國(guó)初期，無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)建立起人大的權(quán)威和法治尊嚴(yán)，同時(shí)又面臨著復(fù)雜的國(guó)內(nèi)矛盾和國(guó)際環(huán)境，而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制也需要強(qiáng)有力的政權(quán)來(lái)保證實(shí)施。由此，一個(gè)強(qiáng)有力的政府便應(yīng)運(yùn)而生。把審計(jì)署劃為政府部門(mén)便再合適不過(guò)，否則會(huì)造成人大在監(jiān)督工作上的尷尬和審計(jì)事業(yè)發(fā)展的遲緩。

（二）縱向分析：歷史傳統(tǒng)制約與審計(jì)體制選擇的路徑依賴

我國(guó)古代自周朝內(nèi)生出政府審計(jì)始，最高審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系也隨朝代興替而不斷變化，但總體可化為三種形態(tài)，其中以審計(jì)與檢查相結(jié)合為主流形式。監(jiān)察部門(mén)作為制度內(nèi)生物，對(duì)被監(jiān)督對(duì)象進(jìn)行審計(jì)，并直接對(duì)王權(quán)負(fù)責(zé)，適應(yīng)了加強(qiáng)中央集權(quán)和皇帝專(zhuān)權(quán)的需要。

在文化傳統(tǒng)思想層面中，古人的集權(quán)論和人治論對(duì)我國(guó)的政府審計(jì)影響較大。建國(guó)之初，人民在思想層面并無(wú)法快速地從人治過(guò)渡到法治，從專(zhuān)制過(guò)渡到民主。因此，人治思想仍舊在現(xiàn)實(shí)的土壤下發(fā)揮出其獨(dú)特的社會(huì)作用。

歷史傳統(tǒng)會(huì)潛移默化的影響一個(gè)國(guó)家的政治選擇。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中關(guān)于“路徑依賴”的理論充分說(shuō)明，“歷史是至關(guān)重要的”，人們過(guò)去作出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇。采納審計(jì)部門(mén)隸屬政府的行政型審計(jì)模式，不是政治家盲目的選擇，而是基于現(xiàn)實(shí)因素的理智抉擇，是“路徑依賴”的產(chǎn)物。我們要考慮的是如何改進(jìn)，挖掘出更大的進(jìn)步空間，而不是盲目地從學(xué)術(shù)層面理想化地進(jìn)行全面否定和變革。

三、我國(guó)政府審計(jì)改革法律歷程

新中國(guó)成立后，在各方面向社會(huì)主義的“老大哥”學(xué)習(xí)，政治制度設(shè)計(jì)也不例外。期初并沒(méi)有設(shè)立獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)。經(jīng)過(guò)文革動(dòng)亂后，黨的十一屆三中全會(huì)將國(guó)家重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，逐步建立起法律體系框架。

1982年修訂的《中華人民共和國(guó)憲法》第九十一條規(guī)定：國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)。正式確立了審計(jì)制度以及審計(jì)機(jī)關(guān)法律地位。 1983年9月，審計(jì)署在北京正式成立，在總理領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展審計(jì)工作。

1995年實(shí)行“同級(jí)審”，將審計(jì)的真正權(quán)利和作用落實(shí)到實(shí)處，為國(guó)家預(yù)算、財(cái)政經(jīng)濟(jì)安全提供了監(jiān)督保障作用。2002年誕生的審計(jì)風(fēng)暴潮促進(jìn)了廉政建設(shè)以及民主與法制的落實(shí)，使反腐工作進(jìn)行的更加有力，切實(shí)打造政府的“新生態(tài)”。

四、我國(guó)審計(jì)改革方向展望

我國(guó)在政府績(jī)效審計(jì)改革中應(yīng)該遵循的幾條原則：

堅(jiān)持國(guó)情，不盲目照抄照搬國(guó)外經(jīng)驗(yàn)。各國(guó)的國(guó)體和政體不同，所采用的審計(jì)模式也會(huì)有差異，制度必須依賴于現(xiàn)實(shí)的土壤方能存活。

績(jī)效審計(jì)不必面面俱到。善治下的政府是講求效率和效能的政府。主要針對(duì)“3E”（經(jīng)濟(jì)性，效率性和效果性）進(jìn)行評(píng)價(jià)?；蛟趯徲?jì)時(shí)進(jìn)行分工，針對(duì)不同的審計(jì)對(duì)象的特點(diǎn)，有選擇的對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，最后達(dá)到綜合評(píng)價(jià)的目標(biāo)。

績(jī)效審計(jì)改革離不開(kāi)實(shí)踐的積累。有些審計(jì)報(bào)告會(huì)被審計(jì)部門(mén)采納，但有些卻遭到拒絕和猛烈的抨擊。所以，一方面，要在理論層面進(jìn)行模式的探討；另一方面，要在實(shí)踐基礎(chǔ)上對(duì)“如何實(shí)施”進(jìn)行總結(jié)反思，揭露問(wèn)題，完善制度。

五、結(jié)束語(yǔ)

中國(guó)的政府審計(jì)經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的歷史過(guò)程，制度在近代的確立也受路徑依賴的重大影響。在之后的改革歷程中，也逐漸地自我發(fā)展和完善，并取得了重大成就。但面對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的問(wèn)題，政府審計(jì)還有很長(zhǎng)的路要走。不斷借鑒西方優(yōu)勢(shì)，并結(jié)合自身的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，進(jìn)行路徑選擇和創(chuàng)新，探索出適合中國(guó)國(guó)情的模式，不斷完善政府審計(jì)制度。

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