建設(shè)質(zhì)檢法治體系 保障質(zhì)量強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略

薛 軍

建設(shè)質(zhì)檢法治體系 保障質(zhì)量強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略

薛 軍

薛軍：北京大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)院副院長(zhǎng)，羅馬大學(xué)法學(xué)博士，北京大學(xué)法治與發(fā)展研究院秘書長(zhǎng)，質(zhì)檢總局“十三五”規(guī)劃專家咨詢委員會(huì)專家。推動(dòng)國(guó)家質(zhì)檢總局與北京大學(xué)聯(lián)合創(chuàng)辦全國(guó)唯一的質(zhì)檢法治研究基地。目前接受國(guó)家質(zhì)檢總局的委托，正在從事質(zhì)量促進(jìn)法與消費(fèi)品安全法等質(zhì)檢領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律的前期立法調(diào)研工作。

質(zhì)檢事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱規(guī)劃），堅(jiān)持貫徹黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法治工作建設(shè)的總體部署，高度強(qiáng)調(diào)完善質(zhì)檢領(lǐng)域的法律法規(guī)的建設(shè)。規(guī)劃根據(jù)時(shí)代的要求，強(qiáng)調(diào)完善頂層設(shè)計(jì)，突出質(zhì)檢法律制度的操作性、時(shí)代性與前瞻性，以制定質(zhì)量基本法為核心，以完善標(biāo)準(zhǔn)化法、計(jì)量法、國(guó)境衛(wèi)生檢疫法等支柱性法律為重點(diǎn)，以加強(qiáng)法律制度互聯(lián)互通為關(guān)鍵，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的中國(guó)特色質(zhì)檢法律制度體系，使各項(xiàng)法律制度國(guó)家成熟，更加定型，用良法引領(lǐng)質(zhì)檢改革發(fā)展。

規(guī)劃中所提到的質(zhì)量基本法，根據(jù)總局的部署，是以質(zhì)量促進(jìn)法、消費(fèi)品安全法為支柱的，架構(gòu)中國(guó)未來(lái)質(zhì)檢法制體系的基礎(chǔ)性法律。相關(guān)法律的前期立法調(diào)研和項(xiàng)目研究工作已經(jīng)展開。質(zhì)量基本法質(zhì)檢法律體系的頂層設(shè)計(jì)，將著力解決如下問題。

首先就是合理界定政府與市場(chǎng)的邊界，把政府不應(yīng)該管，不可能管，也管不好的事項(xiàng)，讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用。這一基本思路也符合十八屆三中全會(huì)提出來(lái)的，改革政府職能，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的發(fā)展戰(zhàn)略。

具體來(lái)說(shuō)，在政府質(zhì)量監(jiān)督管理的基本思路上，應(yīng)該盡量減少事前審批，強(qiáng)化事中、事后監(jiān)管。通過(guò)強(qiáng)化市場(chǎng)行為者的主體責(zé)任和首負(fù)責(zé)任，讓生產(chǎn)者和銷售者成為質(zhì)量保障的主要責(zé)任主體。借助于民事賠償責(zé)任以及特定情況下的懲罰性賠償責(zé)任，加大生產(chǎn)者和銷售者的質(zhì)量違法行為的成本，引導(dǎo)其行為的理性化和長(zhǎng)期化。而質(zhì)檢部門作為質(zhì)量領(lǐng)域的政府主管部門，主要負(fù)責(zé)政策和法規(guī)的制定與行政執(zhí)法。執(zhí)法主要側(cè)重于事中抽查監(jiān)督以及事后追責(zé)。只有這樣才能夠真正把責(zé)任機(jī)制理順，讓各類責(zé)任主體各安其位，各履其職，避免因?yàn)椴灰?guī)范追責(zé)甚至是過(guò)度追責(zé)所導(dǎo)致的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、應(yīng)付式執(zhí)法的現(xiàn)象，真正讓政府主管部門的執(zhí)法趨于理性化，規(guī)范化。

從政府與市場(chǎng)的合理邊界來(lái)看，基本的思路是守住“保障消費(fèi)品安全”的底線，在產(chǎn)品安全、合格以上的質(zhì)量提升和發(fā)展部分，主要通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)予以引導(dǎo)和促進(jìn)。我國(guó)現(xiàn)行的《產(chǎn)品質(zhì)量法》已經(jīng)施行了二十多年。它對(duì)于推動(dòng)和發(fā)展完善我國(guó)質(zhì)量監(jiān)督管理發(fā)揮了巨大作用。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)的發(fā)展，《產(chǎn)品質(zhì)量法》也面臨新的挑戰(zhàn)。制定消費(fèi)品安全法與質(zhì)量促進(jìn)法，是新時(shí)期質(zhì)檢法制建設(shè)的新的任務(wù)和新的思路。以消費(fèi)品安全法，守住消費(fèi)品安全這個(gè)強(qiáng)制性的底線，以質(zhì)量促進(jìn)法引領(lǐng)企業(yè)通過(guò)自由的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，來(lái)提升中國(guó)制造的質(zhì)量水平和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)質(zhì)量強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略。

其次是完善質(zhì)檢治理機(jī)制，推動(dòng)多方參與，形成多元共治的局面，避免政府部門唱獨(dú)角戲?，F(xiàn)代社會(huì)日益復(fù)雜，而且快速發(fā)展到網(wǎng)絡(luò)社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。在這樣的一種大背景之下，無(wú)論從社會(huì)治理所需要的知識(shí)與信息，還是從更加有效率的社會(huì)分工合作來(lái)看，政府都需要社會(huì)主體更多地參與到治理體系中來(lái)，才可以揚(yáng)長(zhǎng)避短，各顯其能。由于質(zhì)量監(jiān)督管理，具有高度的專業(yè)性，在諸如標(biāo)準(zhǔn)的制定，計(jì)量、認(rèn)證、認(rèn)可等事項(xiàng)上，都可以而且應(yīng)該實(shí)現(xiàn)社會(huì)主體的參與，讓專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)重要的職能。這樣一方面可以減小政府規(guī)模，另外一方面可以提高管理和服務(wù)水平。

正在擬議之中的質(zhì)量促進(jìn)法與消費(fèi)品安全法，在推動(dòng)多元共治的問題上，將形成更多的具有針對(duì)性的制度安排。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)于質(zhì)量促進(jìn)，主要采取鼓勵(lì)、引導(dǎo)以及扶持的政策。借助于社會(huì)機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)建立的質(zhì)量信用體系的建設(shè)，使得市場(chǎng)機(jī)制中的獎(jiǎng)優(yōu)罰劣效應(yīng)，能夠依托于社會(huì)信用的征信和披露機(jī)制，形成強(qiáng)大的威懾和引導(dǎo)氛圍。借助于質(zhì)量獎(jiǎng)勵(lì)制度，可以加速優(yōu)質(zhì)企業(yè)的品牌聲譽(yù)建設(shè)，讓優(yōu)秀的高質(zhì)量的企業(yè)產(chǎn)品脫穎而出，獲得更多的社會(huì)認(rèn)可度。借助于質(zhì)量教育和質(zhì)量文化建設(shè)，在民眾中培養(yǎng)出重視質(zhì)量，推崇質(zhì)量的社會(huì)文化氛圍，以優(yōu)化優(yōu)秀企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)氛圍。而對(duì)于消費(fèi)品安全保障而言，首要的基礎(chǔ)性的工作就是，建立一個(gè)完備而且網(wǎng)絡(luò)化的無(wú)死角全覆蓋的產(chǎn)品傷害信息收集、反饋和分析機(jī)制。只有借助于這個(gè)機(jī)制，才可以及時(shí)地收集和發(fā)現(xiàn)具有潛在的致害危險(xiǎn)性的產(chǎn)品，從而決定后續(xù)是否采取預(yù)防性的召回或者其他補(bǔ)救措施。而這一制度的建立，必須要依托于廣泛的多方的社會(huì)主體，例如醫(yī)院，工廠，學(xué)校等機(jī)構(gòu)的積極參與。收集到相關(guān)的傷害信息之后，則要借助于第三方研究機(jī)構(gòu)的具有高度專業(yè)性的研究和評(píng)估，才可以確定相應(yīng)的產(chǎn)品是否具有潛在的不安全性。因此，從這個(gè)角看，即使在消費(fèi)品安全保障這一問題上，第三方機(jī)構(gòu)參與治理的空間和能夠發(fā)揮的作用是很大的，而且不可或缺。因此，相關(guān)的立法必須要把推動(dòng)多元共治作為一個(gè)重要的立法政策確定下來(lái)。

再次是改革和優(yōu)化目前的職權(quán)分工體制，推動(dòng)在質(zhì)量監(jiān)督管理體制上的條塊分割，九龍治水的局面，提高監(jiān)督管理的效能。由于諸多的歷史原因，圍繞一個(gè)產(chǎn)品，從原材料的采購(gòu)環(huán)節(jié)，到生產(chǎn)環(huán)節(jié)，到市場(chǎng)流通環(huán)節(jié)，到消費(fèi)環(huán)節(jié)，往往分屬于不同的部門管理事項(xiàng)，各管一塊，各管一段。這樣的格局很容易導(dǎo)致職責(zé)不清晰，管理責(zé)任不明確，形成一個(gè)事項(xiàng)多個(gè)婆婆，或者互相推諉的情況。但是，提升中國(guó)產(chǎn)品的質(zhì)量，保障消費(fèi)安全，需要多個(gè)部門協(xié)調(diào)溝通高效協(xié)作。否則，相應(yīng)的制度，制定得再完備，也不可能落到實(shí)處。為此在制定質(zhì)量基本法，特別是質(zhì)量促進(jìn)法與消費(fèi)品安全法的過(guò)程中，就需要著力解決目前存在的此類機(jī)制上的問題。

規(guī)劃專門對(duì)此做出了部署。解決問題的思路就是借助于信息化技術(shù)高度發(fā)展的這一技術(shù)條件，通過(guò)建立統(tǒng)一、開放和共享的國(guó)家級(jí)別的質(zhì)量信息平臺(tái)，事項(xiàng)各個(gè)部門，各個(gè)領(lǐng)域的信息共享，互通互聯(lián)，這樣一方面可以降低傳統(tǒng)的溝通技術(shù)所導(dǎo)致的低效和高成本的問題，另外可以通過(guò)自動(dòng)化的信息匹配技術(shù)，促進(jìn)各部門的職能的融合與銜接，提升管理效能。

從機(jī)構(gòu)改革的角度看，正在推行的機(jī)構(gòu)改革，特別是以大部制為契機(jī)，推動(dòng)具有相同、相關(guān)或類似職能的部門進(jìn)行合并或者深度協(xié)作，也是解決條塊分割等傳統(tǒng)難題的思路。為此，質(zhì)量基本法的制定中，必須要突破部門立法，行業(yè)立法的傳統(tǒng)思維，將質(zhì)量促進(jìn)法和消費(fèi)品安全法的立法，界定為涉及國(guó)計(jì)民生，具有重大影響的全局性立法。因此在質(zhì)量基本法的立法過(guò)程中，需要更多地聽取其他主管部門的意見，把立法的基點(diǎn)放到更高的層次上去。目前全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委已經(jīng)對(duì)質(zhì)量基本法的立法表達(dá)了全力支持的態(tài)度，并且實(shí)際參與前期立法調(diào)研工作。這是一個(gè)非常好的開端。如果質(zhì)檢部門在進(jìn)行立法時(shí)，不注意立法的視角和思路上的這種轉(zhuǎn)換，仍然立足于以本部門，本行業(yè)的思路來(lái)解決問題，那么就不符合規(guī)劃所確定的基本思路。

十三五期間，是建立一個(gè)完備的質(zhì)檢法制體系的關(guān)鍵時(shí)期。傳統(tǒng)的法律體系需要改革完善，許多先前制定的法律需要根據(jù)新的時(shí)代精神予以修訂，而立意更高，更加具有全局性影響的質(zhì)量基本法的制定還在擬議之中，從這個(gè)角度看，任重道遠(yuǎn)。但規(guī)劃中已經(jīng)把質(zhì)檢法制建設(shè)的方針與思路都明確了下來(lái)，因此未來(lái)前景是清晰的，路線圖也是具體的。下一步需要做的工作就是把規(guī)劃落實(shí)到具體的工作中去，一步一個(gè)腳印，把短期的具體目標(biāo)與長(zhǎng)遠(yuǎn)的歷史任務(wù)結(jié)合起來(lái)，以實(shí)際的工作成效，去落實(shí)規(guī)劃，為實(shí)現(xiàn)質(zhì)量強(qiáng)國(guó)這一偉大的目標(biāo)而努力。