PPP模式下的我國(guó)城市公共物品供給研究

張羽熙

[摘 要]在我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化的過(guò)程中，由于受到政府主導(dǎo)因素影響，城市公共產(chǎn)品和服務(wù)供給在價(jià)格定價(jià)機(jī)制、投融資參與體制和內(nèi)外部監(jiān)管規(guī)范方面都呈現(xiàn)出階段性困境，隨著公共服務(wù)市場(chǎng)化的進(jìn)一步推進(jìn)和深化，PPP模式為我國(guó)城市公共產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新供給經(jīng)營(yíng)模式提供了新的契機(jī)。

[關(guān)鍵詞]PPP；城市公共物品；公共物品供給

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.38.059

在我國(guó)，城市公共服務(wù)的對(duì)象主要是城市或城市居民，這緣于城市公共服務(wù)的特征和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距等現(xiàn)實(shí)原因，所以人們?cè)谡呶募辛?xí)慣將城市以公共服務(wù)和公共產(chǎn)品形態(tài)出現(xiàn)的市政公用事業(yè)稱為“城市公共基礎(chǔ)設(shè)施”。我國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2002年頒布的《關(guān)于加快市政公用事業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》中將城市公共事業(yè)界定為“供水、供電、供氣、公共交通、污水處理、垃圾處理、城市綠化、環(huán)境衛(wèi)生等一系列與城市建設(shè)息息相關(guān)的工程項(xiàng)目和服務(wù)項(xiàng)目”。[1]

1 我國(guó)城市公共物品供給現(xiàn)狀分析

隨著改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，以觀念更新、技術(shù)改革、制度創(chuàng)新為契機(jī)，我國(guó)城市化進(jìn)程加速推進(jìn)，城市公共服務(wù)市場(chǎng)化的趨勢(shì)日益明顯，逐漸擺脫了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的桎梏，開(kāi)啟了市場(chǎng)化創(chuàng)新供給模式的新氣象。主要經(jīng)歷了三個(gè)階段的發(fā)展脈絡(luò)：一是起步階段，主要以應(yīng)對(duì)缺口為中心，鼓勵(lì)發(fā)展公共產(chǎn)品多軌并存的市場(chǎng)體制。二是發(fā)展階段，出現(xiàn)了公共產(chǎn)品供給實(shí)行合資合作經(jīng)營(yíng)模式、股份制企業(yè)模式等，一些外資和民間資本開(kāi)始投入到公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域。三是成形階段，市場(chǎng)一體化制逐步形成了“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與和市場(chǎng)化運(yùn)行”的新模式，多元化投資格局逐步呈現(xiàn)，以特許經(jīng)營(yíng)制度為主導(dǎo)的投資與經(jīng)營(yíng)方式初步形成規(guī)模。

2 城市公共物品供給機(jī)制困境分析

2.1 市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制未能形成

城市公共產(chǎn)品供給改革的目標(biāo)是最大限度實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益與公共利益。市場(chǎng)化則是發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制將資源進(jìn)行優(yōu)化配置和有效供給的時(shí)代選擇。然而，許多地方政府囿于財(cái)政壓力和政績(jī)趕超的雙重困境，忽略了市場(chǎng)規(guī)則和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，主要表現(xiàn)在價(jià)格形成機(jī)制不健全。受到我國(guó)原先的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，具有公益性質(zhì)的城市公共產(chǎn)品一直由政府統(tǒng)一組織生產(chǎn)與供給經(jīng)營(yíng)，采取低價(jià)格和高財(cái)政補(bǔ)貼的機(jī)制，政府定價(jià)形式導(dǎo)致產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格基本不受供求關(guān)系的影響，同時(shí)，由于缺乏完善的信息披露機(jī)制和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，公共產(chǎn)品價(jià)格由政府管制下形成單一固定的價(jià)格，難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，更導(dǎo)致一些特定生產(chǎn)型企業(yè)形成價(jià)格壟斷，過(guò)高或過(guò)低的定價(jià)不僅導(dǎo)致產(chǎn)品質(zhì)量難以保證，還會(huì)影響到市場(chǎng)秩序和資源的有效配置，城市居民基礎(chǔ)設(shè)施需求難以得到滿足。

2.2 投融資體制存在弊端

公共產(chǎn)品投資主體為政府，缺乏多元化的融資渠道，致使公共產(chǎn)品供給與需求非平衡狀態(tài)，造成城市基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)滯后與經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。由于企業(yè)準(zhǔn)入門檻高、政企未分開(kāi)、壟斷經(jīng)營(yíng)等現(xiàn)象普遍存在，政策環(huán)境和投資環(huán)境都缺乏規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，投資軟環(huán)境不佳，社會(huì)資本難以融入。因此，在缺乏競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境之下，公共產(chǎn)品的質(zhì)量效能缺乏激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致城市公共產(chǎn)品單一，服務(wù)質(zhì)量收效甚微。我國(guó)城市居民的人均享有設(shè)施的水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，特別是與生產(chǎn)生活相關(guān)的污水處理和垃圾處理的公共服務(wù)設(shè)施短缺，服務(wù)管網(wǎng)建設(shè)不配套，僅依靠政府資金供給難以滿足公眾日益增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)需要，出現(xiàn)公共設(shè)施盲區(qū)盲點(diǎn)擴(kuò)大化和居民抱怨程度升溫的城市問(wèn)題。

2.3 政府監(jiān)管措施滯后

我國(guó)尚未建立專門的城市公共產(chǎn)品管理機(jī)構(gòu)，政府管理職能條塊分割、交叉重復(fù)，具體監(jiān)管的職責(zé)不明晰難以落實(shí)到位，在協(xié)調(diào)中往往出現(xiàn)阻滯。這種多重監(jiān)管使企業(yè)受到多頭管理負(fù)擔(dān)加重，同時(shí)，監(jiān)管多重委托、權(quán)責(zé)分離的現(xiàn)象也屢見(jiàn)不鮮。政企合一的監(jiān)管模式致使某些地方政府依然憑借行政權(quán)力干涉企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，企業(yè)活力無(wú)法在市場(chǎng)中得以釋放。

3 我國(guó)城市公共物品市場(chǎng)化路徑分析

3.1 培育合理化市場(chǎng)機(jī)制

基于市場(chǎng)化模式推進(jìn)，要逐步打破傳統(tǒng)定價(jià)形式，政府需要通過(guò)適度的調(diào)控政策，促進(jìn)城市公共產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格改革。采取價(jià)格聽(tīng)證方式，是推進(jìn)價(jià)格合理化建設(shè)和信息公開(kāi)化的重要舉措，可以結(jié)合消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)部門的多方意見(jiàn)，形成協(xié)商對(duì)話機(jī)制，在接受公眾監(jiān)督的形式下定期開(kāi)展，從而形成兼顧消費(fèi)者與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者利益的均衡價(jià)格。經(jīng)過(guò)相關(guān)方共同參與，建立供給與需求信息交換平臺(tái)，即城市公共服務(wù)信息化平臺(tái)，收集居民的切身需要，破除信息孤島和閉門造車的生產(chǎn)模式，從而提升產(chǎn)品供給的針對(duì)性和實(shí)用性。同時(shí)，設(shè)立由相關(guān)方及專家、中介機(jī)構(gòu)組成的評(píng)議小組，定期對(duì)生產(chǎn)出的公共產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行科學(xué)考評(píng)，消除價(jià)格壟斷，以最合理的成本產(chǎn)出最優(yōu)的產(chǎn)品。價(jià)格制定既要盡可能減少政府的財(cái)政支出，又要保證社會(huì)資本的收益，經(jīng)過(guò)政府和社會(huì)資本雙方的博弈最終確定恰當(dāng)?shù)膬r(jià)格。[2]PPP的引入對(duì)于提升公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)融資和運(yùn)管能力有著關(guān)鍵性作用；同時(shí)也賦予社會(huì)資本更多的空間，有利于緩解政府財(cái)政壓力。[3]在城市公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域通過(guò) PPP 模式引進(jìn)民間資本融資，不僅可以減輕政府財(cái)政壓力，還可以將民間資本納入到市場(chǎng)化融資體制當(dāng)中，發(fā)揮各市場(chǎng)主體的作用，推動(dòng)政府和企業(yè)的雙贏。

3.2 創(chuàng)新參與式投融資體制

政策上，政府需要放松市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)多元市場(chǎng)主體融入城市公共產(chǎn)品建設(shè)中來(lái)，如相關(guān)準(zhǔn)入政策、招標(biāo)投標(biāo)政策、社會(huì)資本投融資政策，保證政策的及時(shí)性；制度上，要完善融資管理辦法，推進(jìn)市場(chǎng)準(zhǔn)入，通過(guò)拓寬企業(yè)投融資渠道，創(chuàng)造因地制宜的投資軟環(huán)境。根據(jù)政府、私人部門角色重新定位各自功能，通過(guò)引入新的公共服務(wù)供給主體、公共產(chǎn)品生產(chǎn)方式，構(gòu)建一主多元的多維參與模式，通過(guò)建立多中心秩序的服務(wù)供給機(jī)制來(lái)打破固有的思維，允許存在多個(gè)服務(wù)的生產(chǎn)者形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。融資方式的改進(jìn)是打破原有單一投資的有效方法，近年來(lái)PPP模式為多元融資提供了很好的契機(jī)，PPP 項(xiàng)目的直接融資來(lái)源于公共部門的資金與私營(yíng)部門的直接投資，間接融資來(lái)源于貸款、融資租賃或經(jīng)營(yíng)租賃，以及其他形式籌集的資金，兩者構(gòu)成項(xiàng)目總投資。因此它是推動(dòng)政府與民間資本合作的最佳耦合，它將政府部門與私人部門優(yōu)勢(shì)進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，使民間資本進(jìn)入公共產(chǎn)品建設(shè)領(lǐng)域，既能減輕政府融資壓力，又可以調(diào)動(dòng)私人部門發(fā)揮其資源優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而提高公共產(chǎn)品的供給效率。

3.3 構(gòu)建規(guī)范化監(jiān)管體系

市場(chǎng)化背景下的城市公共產(chǎn)品供給需要政府由原有的行政手段向經(jīng)濟(jì)手段和法律手段轉(zhuǎn)變，在經(jīng)濟(jì)和法律兩個(gè)維度對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理。經(jīng)濟(jì)監(jiān)管主要是通過(guò)引入直接競(jìng)爭(zhēng)和間接競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)相關(guān)生產(chǎn)企業(yè)提高生產(chǎn)效率；法律監(jiān)管主要是通過(guò)完善相關(guān)生產(chǎn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)條例、法規(guī)，對(duì)不符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)進(jìn)行處置等。健全的法律可以避免政府管理公共事務(wù)的隨意性，將過(guò)去強(qiáng)調(diào)“管制”的理念轉(zhuǎn)為“服務(wù)”的理念?，F(xiàn)階段多數(shù) PPP 項(xiàng)目都是公共投資項(xiàng)目，公共項(xiàng)目是關(guān)系社會(huì)公眾切身利益的建設(shè)工程，政府要以社會(huì)責(zé)任為出發(fā)點(diǎn)，完善在項(xiàng)目合作過(guò)程中包括建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理及投入使用的各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管制度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本、民間資金和政府部門的良性運(yùn)作和健康發(fā)展。同時(shí)在PPP應(yīng)用過(guò)程中，運(yùn)用法律規(guī)范進(jìn)行適時(shí)調(diào)控，針對(duì)不同公共項(xiàng)目制定適用的操作規(guī)范和經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)則，有效發(fā)揮政府的監(jiān)管職能。

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