深圳宏觀管理體制改革的運(yùn)行機(jī)理：1980—1992

付金梅

[摘 要]政府宏觀管理體制的改革是深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)市場經(jīng)濟(jì)改革試驗(yàn)的重要環(huán)節(jié)之一。1980年至1992年，深圳宏觀管理體制改革的運(yùn)行機(jī)理可以概括為以下幾點(diǎn)：宏觀管理體制改革的目標(biāo)——市場經(jīng)濟(jì)與對(duì)外開放；宏觀管理體制改革的基礎(chǔ)——經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的賦予；宏觀管理體制改革的動(dòng)力——享有財(cái)政外匯優(yōu)惠；宏觀管理體制改革的必要條件——行政體制改革。

[關(guān)鍵詞]深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)；宏觀管理體制；市場經(jīng)濟(jì)

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.38.045

2010年9月6日，胡錦濤在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立30周年慶祝大會(huì)上的講話中指出，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)“勇于突破傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制束縛，率先進(jìn)行市場取向的經(jīng)濟(jì)體制改革，在我國實(shí)現(xiàn)從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到充滿活力的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的歷史進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用”。市場經(jīng)濟(jì)在特區(qū)突破原有體制的束縛直至最終被接受的過程，其實(shí)質(zhì)也是一個(gè)從行政手段配置資源的經(jīng)濟(jì)體制向以市場手段為基礎(chǔ)配置資源的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過程。在深圳，這一過程轉(zhuǎn)變的起點(diǎn)是政府宏觀管理體制的改革。1980年至1992年間，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)宏觀管理體制改革有其獨(dú)特的運(yùn)行機(jī)理。

1 宏觀管理體制改革的目標(biāo)：市場經(jīng)濟(jì)與對(duì)外開放

經(jīng)濟(jì)特區(qū)的改革是在全國改革大背景下進(jìn)行的，從宏觀體制改革方面來說，特區(qū)改革的方向與全國的改革方向是一致的，全國的宏觀體制改革為特區(qū)的改革開拓了空間，創(chuàng)造了條件。特區(qū)的改革在這個(gè)基礎(chǔ)上又有進(jìn)一步推進(jìn)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革目標(biāo)的特殊性，使其呈現(xiàn)了一些不同于內(nèi)地的特征，成為推動(dòng)深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)宏觀經(jīng)濟(jì)體制改革的獨(dú)特因素。

1.1 體制改革的試驗(yàn)地

經(jīng)濟(jì)特區(qū)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式不同于全國，它從一開始建立就提出是“以市場調(diào)節(jié)為主”。盡管“以市場調(diào)節(jié)為主”不是一朝一夕就能實(shí)現(xiàn)的，而是要逐步地過渡，但正是因?yàn)檫@樣一個(gè)既定目標(biāo)，使經(jīng)濟(jì)特區(qū)的宏觀管理體制改革比全國更加深入。

1.2 對(duì)外開放的窗口

外向型經(jīng)濟(jì)，對(duì)深圳來說，有兩層含義，一是為外資提供一個(gè)特殊場所，把國外的資金、人才和先進(jìn)技術(shù)引進(jìn)來；二是發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，把特區(qū)的產(chǎn)品推向國際市場。這就要求我們要敢于和善于同國際資本打交道，敢于和善于參加國際市場的競爭，學(xué)會(huì)按經(jīng)濟(jì)規(guī)律和國際慣例辦事。要把特區(qū)建設(shè)成一個(gè)按國際規(guī)則“打籃球”的場所，這樣才能更好地吸收外資，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)。

而要獲得外資、人才和先進(jìn)技術(shù)，除既成的自然條件，各項(xiàng)特殊的優(yōu)惠政策和法律保障外，還必須給外資一個(gè)相對(duì)自由的空間，一個(gè)能實(shí)現(xiàn)利潤增值的市場。計(jì)劃體制下那一套一統(tǒng)到底的制度肯定不能適應(yīng)特區(qū)的對(duì)外引進(jìn)。同時(shí)，要想使特區(qū)的產(chǎn)品主要以出口為主，客觀上就要求特區(qū)政府本身的行為必須融入市場，懂得國際通行的慣例和做法。這種狀態(tài)客觀上就要求特區(qū)政府的宏觀管理體制必須做出適應(yīng)對(duì)外開放的改革。

2 宏觀管理體制改革的基礎(chǔ)：經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的賦予

如何合理劃分中央與地方經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，對(duì)于中國這樣一個(gè)人口眾多、各地區(qū)發(fā)展水平參差不齊的大國來說，是一個(gè)重要而又難以解決的問題。1949年新中國成立至改革開放之前，我國在劃分中央與地方管理權(quán)限問題上進(jìn)行了多次嘗試，但這種只限于行政管理權(quán)限的劃分并沒有達(dá)到理想的效果，反而跳進(jìn)了一個(gè)“一收就死、一死就放、一放就亂、一亂就收”的循環(huán)怪圈，最終都以失敗告終。

改革開放以來，我國在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，遵循簡政放權(quán)、擴(kuò)大地方和企業(yè)自主權(quán)的改革思路，不斷調(diào)整著中央與地方的關(guān)系，適時(shí)推出各種改革。在這一過程中，經(jīng)濟(jì)特區(qū)作為改革開放的最前沿，作為建設(shè)中國特色社會(huì)主義的“排頭兵”，短時(shí)間內(nèi)被賦予了較大的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，成為在中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)部瓦解傳統(tǒng)體制的一個(gè)裂口，為探索中國特色社會(huì)主義的發(fā)展道路做出了貢獻(xiàn)。

中央政府通過不斷提高特區(qū)行政級(jí)別的辦法，給予特區(qū)充分的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。

改革開放之后，國務(wù)院要求在寶安縣建立出口商品生產(chǎn)基地，1979年1月寶安縣改為深圳市，屬副地級(jí)市，由廣東省、惠陽地區(qū)雙重領(lǐng)導(dǎo)。1979年8月中央決定在深圳建立特區(qū)，給特區(qū)比較多的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自主權(quán)。為配合中央的這一決定，同年9月，廣東省決定對(duì)深圳實(shí)行經(jīng)濟(jì)計(jì)劃單列，由省直接下達(dá)；對(duì)深圳的對(duì)外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)權(quán)限也適當(dāng)下放，深圳市革委會(huì)對(duì)來料加工裝配項(xiàng)目引進(jìn)設(shè)備的，在100萬美元以下有權(quán)審批[1]。同年11月，廣東省委決定將深圳市由原來的縣級(jí)市升格為地區(qū)一級(jí)的省轄市。1981年3月，深圳升格為與廣州市相同的副省級(jí)市，由廣東省直接領(lǐng)導(dǎo)。短短兩年多時(shí)間里，深圳實(shí)現(xiàn)了三級(jí)跳，足見它在改革開放中地位的重要以及中央對(duì)它寄予的期望。

1982年，中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《當(dāng)前試辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)工作中若干問題的紀(jì)要》（中發(fā)〔1982〕50號(hào)）中明確提出，投資規(guī)模在一億元以下的項(xiàng)目，輕工業(yè)三千萬元以下、重工業(yè)五千萬元以下的項(xiàng)目，建設(shè)條件和生產(chǎn)條件能夠自行平衡的，特區(qū)可以自行審批。對(duì)此，谷牧后來評(píng)價(jià)說：“這方面的自主權(quán)，一般說比現(xiàn)在省一級(jí)的權(quán)限還要大些?！盵2]1988年10月3日，國務(wù)院批準(zhǔn)深圳市在國家計(jì)劃中實(shí)行計(jì)劃單列（包括財(cái)政計(jì)劃），并賦予相當(dāng)省一級(jí)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。

另外，蛇口工業(yè)區(qū)也擁有較大的自主權(quán)限。1984年，鄧小平第一次視察了三個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)之后，曾經(jīng)說：“深圳的蛇口工業(yè)區(qū)更快，原因是給了它們一點(diǎn)權(quán)力，五百萬美元以下的開支可以自己做主?！盵3]

高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是以中央的高度集權(quán)為保證的，也就是說計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行是以一定的權(quán)力為基礎(chǔ)的，權(quán)限的歸屬和分布是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的核心問題。特區(qū)要改革舊體制、試驗(yàn)新體制，其突破口也必然在于它獲得什么樣的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。深圳從一個(gè)縣升級(jí)為計(jì)劃單列市，減少了它與中央之間的行政層級(jí)設(shè)置，從而提高了中央和地方在組織和調(diào)控社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方面的效率和效益。而對(duì)于體制試驗(yàn)來說，其重要意義在于，特區(qū)享有的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限逐漸擴(kuò)大，使其成為從傳統(tǒng)舊體制內(nèi)部開始瓦解的一個(gè)口子，從而大大加快了改革開放的步伐。

3 宏觀管理體制改革的動(dòng)力：享有財(cái)政外匯優(yōu)惠

深圳財(cái)政外匯方面的優(yōu)惠政策，使特區(qū)政府有了為實(shí)現(xiàn)利潤最大化而有效地配置資源的動(dòng)力，這最直接的后果就是利益的分化和利益主體的塑造，這為新經(jīng)濟(jì)體制的形成創(chuàng)造了條件。

從特區(qū)以外的全國來說，改革開放后，我國的財(cái)政管理體制改革大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：1980—1984年，財(cái)政分權(quán)是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的一項(xiàng)重要內(nèi)容；1985—1987年，我國財(cái)政管理體制進(jìn)一步改革。根據(jù)黨的十二屆三中全會(huì)《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》精神，國務(wù)院決定從1985年起，各省、自治區(qū)、直轄市一律實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”的新的預(yù)算管理體制；1988—1991年，我國實(shí)行多種財(cái)政管理類型并存，“收入遞增包干”“總額分成”“總額分成加增長分成”“上解額遞增包干”“定額上解”“定額補(bǔ)助”等。改革開放以來我國的財(cái)政管理體制在改革中不斷調(diào)整中央與地方的分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)了地方的積極性。

相比于全國其他地區(qū)，深圳的財(cái)政政策則更加優(yōu)惠。深圳實(shí)行的是“收入留用、自求平衡”的財(cái)政體制，它與“外匯留成”一起構(gòu)成了深圳經(jīng)濟(jì)改革體系的軸心。

深圳建特區(qū)前是一個(gè)以農(nóng)業(yè)為主、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、社會(huì)發(fā)展比較落后的邊境小縣，財(cái)政收支規(guī)模很小。1979年試辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)之時(shí)，全市預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入僅1721萬元，其中工商稅收1594萬元，除去海關(guān)代征稅679萬元，本地稅收僅915萬元，只占全部工商稅收的57.4%，1979年預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出2971萬元，入不敷出[4]。

為保證特區(qū)建設(shè)的展開，中央和廣東省同意特區(qū)實(shí)行“收入全留、自求平衡”和“上繳額遞增包干”的財(cái)政體制。1981年中共中央、國務(wù)院決定深圳、珠海兩市的財(cái)政收入在原定三年不上交的基礎(chǔ)上，再延長到1985年。四個(gè)特區(qū)的外匯收入（包括外幣兌換券在當(dāng)?shù)鼗鼗\部分）單列，超過1978年基數(shù)的增收部分，用于特區(qū)建設(shè)，五年內(nèi)不上繳。1985年國務(wù)院再次決定，1985年至1989年深圳的財(cái)政收入仍不上稅。這一體制極大調(diào)動(dòng)了特區(qū)增收節(jié)支的積極性。深圳特區(qū)建立后的幾年里，其財(cái)政增長速度是驚人的：1980年比上年增長55.7%，1981年比上年增長136%，1982年比上年增加25.4%，1983年比上年增加81.45%[5]。國家給予深圳的財(cái)政政策有效地調(diào)動(dòng)特區(qū)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)抓好財(cái)稅工作的積極性。例如，當(dāng)有的企業(yè)想多留少交、拖繳利潤時(shí)，深圳市委副書記會(huì)親自帶隊(duì)到有關(guān)企業(yè)追繳利潤。

國家賦予特區(qū)財(cái)政、外匯方面的優(yōu)惠政策，其產(chǎn)生的效果，不僅僅表現(xiàn)在直接為特區(qū)帶來了多少錢財(cái)，更重要的是這些優(yōu)惠政策成為特區(qū)政府?dāng)[脫行政附屬地位，作為經(jīng)濟(jì)利益的行為主體推進(jìn)市場化改革的重要?jiǎng)恿Α?/p>

第一，財(cái)政外匯等優(yōu)惠政策的實(shí)施，使財(cái)政分配中的“大鍋飯”被打破，特區(qū)政府開始具有了十分明確而獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，這些利益的獲得強(qiáng)化了它作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體的存在。這樣，在集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)部形成了新的利益格局，從而在傳統(tǒng)體制中打開了一個(gè)缺口，大大加快了改革開放的步伐。

第二，特區(qū)政府明確了自身的利益主體的身份，這進(jìn)而強(qiáng)化了它對(duì)市場的依賴關(guān)系。原有絕大部分計(jì)劃決策權(quán)都集中于國家特別是中央一級(jí)。但是當(dāng)自上而下的垂直隸屬關(guān)系弱化以后，原有的決策結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生變化。特區(qū)政府依靠從市場獲得的信息進(jìn)行決策，這就擴(kuò)大了與市場的橫向的水平聯(lián)系。

第三，財(cái)政外匯等優(yōu)惠政策的實(shí)施，激發(fā)了特區(qū)政府改革的自發(fā)性。改革的實(shí)質(zhì)是利益關(guān)系的重新調(diào)整，利益是推動(dòng)社會(huì)歷史前進(jìn)的根本動(dòng)力。特區(qū)政府在明確自身具有實(shí)際經(jīng)濟(jì)利益的行為主體后，必然會(huì)積極改革那些不適應(yīng)新的實(shí)踐需要的舊規(guī)則、舊體制。自發(fā)改革是特區(qū)本身應(yīng)該承載的動(dòng)力走向。如果事事都是中央自上而下做好改革安排，特區(qū)的試驗(yàn)也就失去意義。從某種程度上來說，財(cái)政等優(yōu)惠政策引發(fā)了這種自發(fā)性的獲得。從這一點(diǎn)來說，財(cái)政外匯等優(yōu)惠政策的實(shí)施對(duì)特區(qū)的改革試驗(yàn)具有全局性的意義。

4 宏觀管理體制改革的必要條件：行政體制改革

高度集中的計(jì)劃管理體制始終是困擾我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根源。特區(qū)政府行政體制的改革是經(jīng)濟(jì)體制改革和商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，同時(shí)它又為經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深入提供了組織保障和必要條件。特區(qū)政府為增強(qiáng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力和提高管理水平，不斷改革行政體制，努力轉(zhuǎn)變政府職能。

1980—1991年，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行了四次較大規(guī)模的調(diào)整。

第一次是在1981年年底，改革內(nèi)容主要是簡政放權(quán)。在這次改革中，深圳撤并了原有10多個(gè)專業(yè)主管局和20多個(gè)行政單位，改為實(shí)體性公司。如撤銷了輕工、機(jī)械、電子、化工等專業(yè)主管局；把糧食局改為糧油公司，商業(yè)局改為商業(yè)總公司，物資局改為物資總公司等。將經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的行政局改為公司，是特區(qū)行政體制改革中一項(xiàng)創(chuàng)新性的實(shí)踐。這既是特區(qū)轉(zhuǎn)變政府職能的需要，也是適應(yīng)外向型發(fā)展目標(biāo)的需要[6]。深圳把經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的行政局改為公司，這項(xiàng)先于全國的改革卻為深圳自己帶來了麻煩。商業(yè)廳召開商業(yè)局長會(huì)議的通知不知道該發(fā)往哪里，以致“深圳沒有人去參加這個(gè)會(huì)議，結(jié)果失去了在會(huì)上爭取多分配商品的機(jī)會(huì)”[7]。這次行政改革后，市委常委、副市長以上領(lǐng)導(dǎo)由原來的19人減為8人；政府部門由原來的53個(gè)減少到17個(gè)；機(jī)關(guān)行政人員由原來的2200多人減為800多人。通過這次改革，深圳市政府初步建立起了新型的行政管理體系的框架。

第二次是在1984年，改革內(nèi)容主要是圍繞特區(qū)外向型發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，在繼續(xù)簡政放權(quán)基礎(chǔ)上，強(qiáng)化特區(qū)政府的宏觀調(diào)控職能，建立“四委五辦”。

第三次是在1986年年底，改革的主要內(nèi)容是調(diào)整特區(qū)政府管理層次，減少中間環(huán)節(jié)。撤銷了行政主管局，變?cè)瓉淼娜?jí)管理為二級(jí)管理，實(shí)行政府——局（委、辦）兩級(jí)管理，各局、委、辦為同級(jí)平行機(jī)構(gòu)，簡化了辦事手續(xù)，提高了工作效率。

第四次是在1988年，改革的內(nèi)容是依據(jù)黨的十三大提出的政治體制改革的要求，調(diào)整特區(qū)黨政部門機(jī)構(gòu)，理順各種關(guān)系。改革后，政府對(duì)企業(yè)的管理也隨之由直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控職能得到進(jìn)一步強(qiáng)化，大系統(tǒng)管理體系進(jìn)一步完善。

幾年中，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府行政體制改革不是在機(jī)構(gòu)的裁減和隸屬關(guān)系的轉(zhuǎn)移上做文章，而是圍繞特區(qū)建設(shè)發(fā)展的實(shí)際，圍繞特區(qū)實(shí)現(xiàn)以市場調(diào)節(jié)為主而進(jìn)行的改革，為特區(qū)經(jīng)濟(jì)體制改革試驗(yàn)的順利推進(jìn)創(chuàng)造了條件。

在上述宏觀管理體制改革運(yùn)行機(jī)理的作用下，1980年至1992年間，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)在計(jì)劃、價(jià)格、土地、外匯以及勞動(dòng)用工和分配制度等方面進(jìn)行了改革，充分發(fā)揮了試驗(yàn)場的作用，率先進(jìn)行試驗(yàn)和探索，為全國改革積累了經(jīng)驗(yàn)。

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