瀏陽市山洪災害防治示范縣示范經驗與探討

石　林程　敏田大作周　翀　胡鳴東

（1.湖南省水利水電科學研究所　長沙市　410007；2.瀏陽市防汛抗旱指揮部辦公室　瀏陽市　410300；3.江蘇省南京南端集團公司水利水電技術分公司　　南京市　211106）

瀏陽市山洪災害防治示范縣示范經驗與探討

石林1程敏2田大作1周翀1胡鳴東3

（1.湖南省水利水電科學研究所長沙市410007；2.瀏陽市防汛抗旱指揮部辦公室瀏陽市410300；3.江蘇省南京南端集團公司水利水電技術分公司南京市211106）

近幾十年，每年因山洪災害所造成的人員傷亡和社會經濟損失居高不下。為了保障山丘區(qū)人民生命財產安全，實現經濟社會的全面可持續(xù)和諧發(fā)展，中央和各地開展山洪災害防治規(guī)劃和治理工作，因地制宜地提出防治山洪災害的對策措施。為此，瀏陽市作為湖南省山洪災害防治先行先試示范縣開展了大量的工作，也取得了一些有益的經驗。文章就瀏陽市山洪災害防治工作中的工程措施、非工程措施、調查評價、管護模式等方面的特色特點進行了總結，對示范建設過程中所取得的成績和遇到的問題進行了探討，為后期湖南省乃至全國山洪災害防治工作提供參考和借鑒。

山洪災害防治試點建設瀏陽市示范經驗

引言

湖南省經過近年的山洪災害防治建設，山洪災害群死群傷事件明顯減少，山洪災害預警預報準確度逐年提高，山洪災害防御效果取得了顯著的提升。但是，回頭來看，該項工作仍有一些不足亟待完善，例如工程措施和非工程措施相結合、調查評價成果的應用以及管護模式的創(chuàng)新等。

基于此，全省選取了符合條件的縣進行示范試點，爭取做出成效和模板給其他縣進行效仿和學習。瀏陽市以其特殊的地理氣候條件、典型的歷史山洪災害、較好的軟件硬件基礎、豐富的防災減災經驗以及便利的交通成為了全省乃至全國的山洪災害防治示范縣。

在2009年，國家防辦開展的山洪災害防治試點建設中，就把瀏陽市列入了試點范圍。2015年，瀏陽市又被確定為全國山洪災害調查評價項目南方片區(qū)的示范縣。近年來，在各級領導的關心支持下，瀏陽市搶抓國家、省、市大興水利的寶貴機遇，努力推動水利事業(yè)科學跨越發(fā)展［1、2］。特別是堅持把山洪災害防治擺在重要位置，突出調查分析評價、監(jiān)測預警系統建設、群測群防體系構建、防御預案演練、宣傳培訓等措施，形成了具有瀏陽市地域特色的山洪災害防治防御體系［1～4］。

1 建設成效與經驗

瀏陽市位于湖南省東部，是全省三大暴雨中心之一。受特殊的自然地理環(huán)境、極端災害性天氣以及社會活動等多種因素共同影響，瀏陽市山洪災害呈現出易發(fā)、多發(fā)、頻發(fā)等特點［3、4］。為此，瀏陽市進行了一系列的山洪災害防治措施和體系建設。

1.1非工程措施建設

自2010開始，瀏陽市就被列為山洪災害防治非工程措施項目建設縣。通過多次續(xù)建和升級改造，實現了視頻到鄉(xiāng)、預警到村，縣、鄉(xiāng)、村三級聯防，水文、氣象、國土和水務四局信息共享的聯動機制；從群測群防工程著手，建成了古港鎮(zhèn)梅田湖村等一批規(guī)范化管理的山洪災害易發(fā)村，形成了一套較為完整的山洪災害防治體系。

（1）監(jiān)測站點建設。瀏陽市已建成河道監(jiān)測站點7處，自動水庫水位雨量監(jiān)測站29處，自動雨量監(jiān)測站54處，預警廣播站149處，簡易雨量站125處，建有集雨水情監(jiān)測、統計、自動預警、人工預警、信息上報于一體的縣級監(jiān)測預警平臺和縣級移動mas2.0短信網關。監(jiān)測預警平臺延伸至全市37個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，實現了省、市、縣和鄉(xiāng)4級視頻會商。所有監(jiān)測站點采用移動卡收發(fā)信息，充分利用短信群發(fā)、有線及無線廣播、警報器等現代化手段，有效解決預警信息“最后一公里”問題，確保預警信息能夠及時高效傳遞到基層責任人和避險轉移人員手中［2、3］。

（2）構建群測群防體系。瀏陽市從群測群防工程著手，堅持發(fā)揮群眾主體作用，群測群防山洪災害。一是制定和落實防御預案。按照山洪災害防治“十個一”要求（建立1套責任體系，編制1個防御預案，至少1個簡易雨量報警器，1套預警設備，1個宣傳欄，每年1次培訓，1次演練，每個危險區(qū)對應1處臨時避險點，設置1組警示牌，每戶1張明白卡和宣傳手冊），不斷完善和落實防御預案。二是加強防御知識宣傳。廣泛開展防災避災宣傳、培訓及演練，變被動受災為主動躲災，有效防御災害。三是明確工程治理措施。突出黨政主導、村組主力、群眾主體，采取“以獎代補”形式，發(fā)動群眾投資投勞，不斷完善村級避險防災設施。逐步建成了體現地域特色的群測群防體系［2～4］。

在近年的強將雨過程中，市級平臺根據所監(jiān)測的雨水情信息及時預警，收悉預警信息的市、鄉(xiāng)、村三級防汛責任人借助銅鑼、口哨或手搖報警器迅速通知并組織危險區(qū)群眾安全轉移。責任人根據路線指示標牌帶領群眾安全轉移，有序轉移至各臨時安置點。據統計，5年來，該系統累計成功通知轉移2.5萬余人，切實有效避免了暴雨山洪帶來的人員傷亡事件，最大限度減輕了損失。

1.2工程措施建設

山洪災害防治必須兼顧工程措施治理。近年來，田間水利建設相對滯后，山塘滲漏，溝渠淤塞，行洪不暢，山洪災害發(fā)生機率大大增加。為此，瀏陽市把完善田間配套、暢通田間渠系作為新一輪山洪災害防治的重點，2015年冬至2016年春完成山塘清淤、骨干山塘除險加固、河壩修復、機埠更新改造共1281處，疏浚溝渠10915km，治理山洪溝7.5km，做到疏通水系、暢通渠道，盡可能地減少了山洪災害發(fā)生機率。

山洪溝治理方面，瀏陽市先期治理山高水急、歷史山洪災害頻發(fā)、沿線兩岸涉及人口和工農業(yè)生產基地較多的沔江河。通過對沔江河流域的治理，保護了沿河區(qū)域內涉及的3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，3個行政村，范圍總人口16233人，耕地1552hm2（23282畝），山林地1.13萬hm2（17萬畝）。

山洪災害防治工程措施是控制和抵御山洪，減少山洪損失的硬措施，在防治山洪的工作中發(fā)揮了巨大作用。但任何防洪工程的防洪能力總是有限的，在一定的經濟技術條件下，工程設施只能防御一定標準的洪水，不可能抵御超標準的稀遇洪水。此外，工程設施的建設對生態(tài)環(huán)境會產生一定的負面影響。因此，在實施工程措施的同時，采用多種有效的非工程措施是必不可少的［5］。通過建設監(jiān)測預警站點和預警平臺，構建測群防體系等非工程措施，實時監(jiān)測山洪易發(fā)區(qū)情況，及時疏散轉移村民，有效躲避山洪，最大限度降低山洪的損失。非工程措施是一種不直接作用于洪水的防治手段，可以說是山洪災害防治的軟措施。通過軟硬結合，做到在小洪水的時候，工程措施能夠將洪水防得住，在大洪水的時候，非工程措施能夠讓村民跑得掉。

1.3山洪災害調查評價成果與運用

瀏陽市山洪災害調查評價工作按照調查評價的組織方式、設備選型、測量原則等要點，根據歷史山洪、需治理山洪溝的地形地貌、沿河居民、流域區(qū)域分布等因素確定了防治區(qū)域調查評價范圍［6］，詳查了123個重點防治區(qū)，并對全縣范圍進行了普查。圖1為瀏陽市山洪災害調查評價調查得出的全縣防治區(qū)分布圖。

山洪災害與平原洪水相比有著明顯的不同，具有突發(fā)性、區(qū)域性和季節(jié)性等特點，致使其危害性、破壞性極強，頃刻之間，就可造成房屋倒塌、耕地被毀、公路中斷甚至溪河改道，嚴重危及人民生命財產安全，搞好山洪災害防治，必須扎實做好調查分析評價的基礎工作［6、7］。

圖1　瀏陽市山洪災害防治區(qū)分布圖

（1）加強協調配合。2014年8月，瀏陽市啟動了山洪災害調查評價工作，并制定詳細工作方案，瀏陽市防辦積極支持和協調承建單位開展現場調查工作，為瀏陽市山洪災害調查評價工作的開展鋪平道路。同時，在現場調查的過程中，積極參與中間進度控制和過程質量督察工作，最大限度地保障現場調查的工作進度和數據的準確程度。

（2）嚴格核查資料。在承建單位完成調查評價工作之后，除了對內外業(yè)相關數據進行審核外，還對調查評價的結論進行了合理性分析和探討，確保了調查評價成果的實用性和可操作性。2015年12月，在瀏陽市防辦對數據和成果的嚴格審查下，瀏陽市山洪災害調查評價項目已通過了竣工驗收。

（3）著力成果運用。調查評價成果形成之后，著重強調成果的運用，積極協調承建單位和縣級山洪災害監(jiān)測預警平臺開發(fā)公司，對數據成果的應用進行探討。目前，已將所有調查評價成果植入縣級平臺，并逐步應用到非工程措施建設，小流域洪水預警預報，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村級預案修訂完善等多項工作中。今后將分析評價得出的成果，科學運用于非工程措施的升級、山洪溝的治理和洪水風險圖的編制等方面。

本次瀏陽市山洪災害監(jiān)測預警平臺升級完善按照國家印發(fā)的《縣級山洪災害監(jiān)測預警平臺升級完善技術要求圖解》相關要求，將本次山洪災害調查的基礎數據、統計表、專題圖層等納入平臺進行展示查詢，同時將預警指標等分析評價成果實際應用到軟件平臺中，與實時雨水情數據、預警發(fā)布等功能實現聯動，并根據調查評價內容修訂完善了各級預案。圖2為瀏陽市監(jiān)測預警平臺集成了調查評價成果后的防治區(qū)人口密度圖。

圖2　防治區(qū)人口密度圖

1.4山洪災害防治項目管理及維護措施

（1）管理方面。瀏陽市成立了山洪災害防治暨洪水風險圖編制項目領導小組，由分管副市長任組長，水務、財政、國土、水文和氣象等部門負責人任副組長。設立瀏陽市山洪災害防治辦公室，由防汛辦負責日常事務管理，包括指導、協調、督促山洪災害調查評價、山洪溝治理和預警平臺維護等工作。

（2）維護方面。這些年來，瀏陽市一直足額保證了該系統運行維護費用開支。嚴格按省防指有關文件要求，由防汛辦負責預警平臺管理，由水文局、氣象局和廣播電視臺分別負責維修維護管理雨水情監(jiān)測設施、氣象雨量站點和預警廣播設施，每年汛前、汛中各責任單位分別組織專業(yè)技術力量對所有設備設施進行調試檢修，確保系統長期正常運行。

（3）建立防治會商機制。一是多方聯動。將預警范圍擴大到全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組、中小型水庫及縣、鄉(xiāng)防汛指揮部主要成員單位，1680多個手機號碼納入短信平臺；國家、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)5級納入視頻會商系統，水文、氣象、國土和水務等部門的信息實現共享聯動。二是明晰責任。將防汛指揮機構和組織延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，防汛預警責任細化到縣、鄉(xiāng)、村、組、屋場五級，明確各級各類責任人的職責，逐級聯村包戶，要求責任人必須掌握第一手汛情，第一時間趕赴山洪災害易發(fā)區(qū)，第一時間在現場組織群眾轉移避險，為有效應對山洪災害和搶險救災提供有力組織保證。三是應急響應。當某地降雨量達到設定臨界值時，監(jiān)測預警系統向相關責任人自動短信預警，市防指根據雨情、水情、汛情形勢，結合對洪水風險圖的分析和預案中明確應急響應的條件，按程序啟動相應級別應急響應行動，確保應急及時、處置有效［8］。

2 探討

作為全國山洪災害調查評價南方片示范縣以及國家級和省級山洪災害防治示范縣，瀏陽市積極響應上級要求，全力組織協調承建單位完成山洪災害防治示范建設工作，取得了較好的建設成果和顯著的防災效益，給全省乃至全國的山洪災害防治建設提供了良好的示范借鑒與參考。瀏陽市后期山洪災害防治建設的主要方向為：

（1）加大維護升級和改造力度。將山洪災害防治必備設施納入水管站能力建設重要內容。淘汰一批陳舊落后設備，提高整體裝配標準，多運用信息與自動化新成果，提高山洪災害防治效率，增加危險區(qū)安全保障系數。

（2）加強業(yè)務培訓和技術支持?？h鄉(xiāng)兩級匱乏系統運行維護專業(yè)技術人員，建議省市各部門加大對基層的技術支持力度，進一步加強對縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站（所）從業(yè)人員業(yè)務培訓，不斷提高對新型山洪災害防治系統的感知度和常規(guī)維護維修能力水平。并將山洪災害預警設備運行維護效果加入到年底干部績效考核內容中，進行約束與激勵。

（3）加強新技術、新設備的應用和推廣。爭取通過新型技術和設備的引入，在監(jiān)測預警、群測群防等方面發(fā)揮技術優(yōu)勢，提高預警預報的準確性和可操作性，逐步解決“最后一公里”問題。

（4）多方籌措運行維護費用。山洪災害防治項目涉及水利工程、信息系統、通訊工程、網絡技術、測繪測算等多個領域，建議通過出臺維護費定額補助標準，明確省、市、縣各級分擔比例，適當增加系統運行維護費，正真建好、用好、管好山洪災害防治系統，為人民群眾安居樂業(yè)和經濟社會又好又快發(fā)展奠定堅實基礎。

［1］邱瑞田，黃先龍，張大偉，左吉昌.我國山洪災害防治非工程措施建設實踐［J］.中國防汛抗旱，2012，22（1）：31-33.

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［3］湯喜春，曾文剛.湖南山洪災害防治縣級非工程措施建設探索與實踐［J］.中國水利，2012，（3）：49-50.

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［5］李立，朱毅.工程與非工程措施并舉構建現代防洪體系［J］.湖南水利水電，2004，（4）：36-37.

［6］黃先龍，褚明華，石勁松.我國山洪災害調查評價工作淺析［J］.中國水利，2015，（9）：17-18.

［7］郭良，劉昌軍，丁留謙，孫東亞.開展全國山洪災害調查評價的工作設想［J］.中國水利，2012，（23）：10-12.

［8］李永貴，沈正.廣東省山洪災害防治試點項目建設與管理探討［J］.中國防汛抗旱，2013，（6）：65-66.

石林（1980-），男，博士，主要從事防災減災新技術研發(fā)及應用工作，手機：13875908460，E-mail：274337720@qq.com。

湖南省山洪災害防治示范建設項目；湖南山丘區(qū)典型縣山洪災害調查評價關鍵環(huán)節(jié)和技術研究項目。

（2016-05-12）