再談國(guó)外“沖突礦物”立法和我國(guó)政企應(yīng)對(duì)策略

再談國(guó)外“沖突礦物”立法和我國(guó)政企應(yīng)對(duì)策略

THE FOREIGN LEGISLATION OF CONFLICTING MINERALS AND THE
COUNTERMEASURE OF CHINESE GOVERNMENT AND ENTERPRISES

梁曉暉

根據(jù)聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署研究，在2009年之前的60年里，至少40%的國(guó)家間沖突都與自然資源關(guān)系密切。這最終使得“沖突礦物”在過(guò)去五年以來(lái)成為礦業(yè)、電子、信息技術(shù)等企業(yè)在社會(huì)責(zé)任領(lǐng)域里的必修課。

“沖突礦物”是一個(gè)普遍性的國(guó)際規(guī)范嗎？

1990年代以來(lái)，在非洲的安哥拉、塞拉利昂、民主剛果、利比里亞以及科特迪瓦（象牙海岸）等盛產(chǎn)鉆石的國(guó)家先后發(fā)生了叛亂團(tuán)體與政府之間的激烈內(nèi)戰(zhàn)，而鉆石開采和貿(mào)易則是這些叛亂團(tuán)體主要的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。因此，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)于1998年6月先后通過(guò)了1173和1176號(hào)決議，禁止各國(guó)進(jìn)口來(lái)自安哥拉但未經(jīng)安哥拉政府原產(chǎn)地認(rèn)證制度管控的鉆石。這是具有普遍性國(guó)際法律拘束力的文件中首次將礦物資源的貿(mào)易與解決內(nèi)戰(zhàn)沖突聯(lián)系起來(lái)。2000年12月1日，聯(lián)大通過(guò)了著名的55/56號(hào)決議——“鉆石在助長(zhǎng)沖突方面所起的作用”，“吁請(qǐng)所有國(guó)家……打破沖突鉆石的貿(mào)易與向反叛運(yùn)動(dòng)供應(yīng)武器、燃料或其它違禁物資之間的聯(lián)系”。

此后十幾年來(lái)，其它礦產(chǎn)和資源與內(nèi)戰(zhàn)等沖突之間的關(guān)聯(lián)也在聯(lián)合國(guó)安理會(huì)和大會(huì)得到了討論，但是聯(lián)合國(guó)至今不僅并未使用諸如“沖突錫”、“沖突銅礦”等指向具體的概念，也沒(méi)有一般性地提出“沖突礦物”或者“沖突資源”的概念。同一時(shí)期，使用“沖突資源”，尤其是“沖突礦物”概念在學(xué)者、媒體和非政府組織中已經(jīng)蔚然成風(fēng)。這似乎說(shuō)明，“沖突鉆石”雖然是“沖突礦物”以及“沖突資源”等概念的肇端，但在具有普遍性宣示效力或拘束效力的國(guó)際規(guī)范術(shù)語(yǔ)表中，它卻是一個(gè)例外。

這種例外的產(chǎn)生最重要的原因是在“沖突鉆石”概念之下，聯(lián)合國(guó)促使政府、企業(yè)等各利益相關(guān)方成功地建立了一套管控以非法鉆石貿(mào)易支持沖突中的叛亂方的制度——“金伯利進(jìn)程”（Kimberly Process）。由于鉆石產(chǎn)量相對(duì)稀少，產(chǎn)地集中，貿(mào)易渠道固化且利益格局簡(jiǎn)單，金伯利進(jìn)程在極短的時(shí)間內(nèi)就取得了很好的效果。相比之下，對(duì)于產(chǎn)量巨大，產(chǎn)地分散，貿(mào)易渠道廣泛且利益關(guān)系極為復(fù)雜的銅、錫甚至黃金等其他礦產(chǎn)而言，建立諸如金伯利進(jìn)程這樣的國(guó)際管控體制幾乎是不可能的。為此，聯(lián)合國(guó)的思路是：給這些礦產(chǎn)貼上駭人的“沖突礦物”標(biāo)簽而難有作為，并不一定有利于解決沖突本身。與之相對(duì)，美國(guó)2010年通過(guò)的多德·弗蘭克（Dodd Frank）法案1502條款以及歐盟擬議中的相關(guān)立法就試圖為更為廣泛的各類礦產(chǎn)建立原產(chǎn)地追蹤和供應(yīng)鏈盡責(zé)管理制度，因而這些法案沿用了“沖突鉆石”的思路，使用“沖突礦物”指代受規(guī)范的礦產(chǎn)對(duì)象。但是，這也只能說(shuō)明，“沖突礦物”或“沖突資源”概念目前頂多只是一個(gè)國(guó)內(nèi)法或區(qū)域法律上的概念，而并非具有普遍性的國(guó)際規(guī)范術(shù)語(yǔ)，即便“沖突礦物”這一國(guó)內(nèi)法律概念在國(guó)際上得以援引，任何對(duì)其的擴(kuò)大化運(yùn)用其實(shí)也都違背了國(guó)內(nèi)立法初衷。2016年初，國(guó)際特赦組織發(fā)表《“不惜賣命的真相”：全球鈷礦貿(mào)易的“策動(dòng)力”來(lái)自剛果民主共和國(guó)境內(nèi)的人權(quán)侵犯》，充分披露了全球鈷資源供應(yīng)鏈上存在的人權(quán)挑戰(zhàn)，包括剛果民主共和國(guó)手工采礦業(yè)環(huán)節(jié)使用童工的不良實(shí)踐。在現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景中，這種惡劣實(shí)踐雖然發(fā)生于剛果（金），但其實(shí)與“沖突”并無(wú)干系。然而這一報(bào)告發(fā)布后，很多評(píng)論卻自覺地給鈷礦產(chǎn)貼上了“沖突礦物”的標(biāo)簽。

這種不幸的趨勢(shì)說(shuō)明，必須留意“沖突礦物”這一國(guó)內(nèi)法律概念和國(guó)內(nèi)政治議程最終泛化為一場(chǎng)針對(duì)所有礦物和資源的缺乏國(guó)際規(guī)范支持的破壞性的國(guó)際運(yùn)動(dòng)。這意味著，當(dāng)“沖突礦物”尚未真正成為國(guó)際議程上的事項(xiàng)時(shí)，我國(guó)各個(gè)利益相關(guān)方，尤其是政府部門就需要更加嚴(yán)肅地考慮所采取的措施的政策導(dǎo)向和國(guó)際戰(zhàn)略影響。

根據(jù)聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署研究，自1990年以來(lái)，全球至少18起暴力沖突都由木材、礦產(chǎn)以及油氣等自然資源的開發(fā)引起，而在2009年之前的60年里，至少40%的國(guó)家間沖突都與自然資源關(guān)系密切

“沖突礦物”立法建立了科學(xué)有效的機(jī)制嗎？

美國(guó)和歐盟的“沖突礦物”立法不僅已經(jīng)對(duì)各國(guó)企業(yè)產(chǎn)生了直接影響，而且長(zhǎng)期來(lái)看，也會(huì)對(duì)其他國(guó)家，包括我國(guó)的相關(guān)法規(guī)、政策產(chǎn)生影響。因此，歐美“沖突礦物”立法的科學(xué)性和有效性就極為重要。

歐美“沖突礦物”立法的首要挑戰(zhàn)在于其對(duì)“沖突”和“礦物”的界定。就“沖突”而言，1502條款嚴(yán)格將其限制于“剛果民主共和國(guó)東部極端程度的暴力”，就“礦物”而言，則劃定為鎢、錫、鉭和黃金（3TG）及其衍生礦物。很多事實(shí)可以支持反問(wèn)：為什么不是其他地區(qū)？為什么不是其他礦物？并且1502條款對(duì)“沖突礦物”的定義還包括一個(gè)重要的補(bǔ)充規(guī)定，即“由國(guó)務(wù)卿決定的任何其它礦物或其衍生物”——至今美國(guó)國(guó)務(wù)卿并未在此名單上加上任何其他礦物。這說(shuō)明美國(guó)立法中的“沖突”和“礦物”更多是政治決策的產(chǎn)物，而不單純是一種基于客觀情勢(shì)要求的判斷。擬議中的歐盟立法雖然與國(guó)際經(jīng)合組織一樣以“受沖突影響和高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域”界定“沖突”，但其對(duì)“礦物”則仍然明確劃定為鎢、錫、鉭和黃金（及其衍生物），這二者的交集基本上仍然瞄準(zhǔn)了剛果等中非“大湖區(qū)”國(guó)家。在國(guó)內(nèi)法層面，無(wú)論是列舉式的清單抑或描述式的界定，都會(huì)使“沖突礦物”立法由于主觀的政治化而服務(wù)并服從于該國(guó)國(guó)際關(guān)系議程。

歐美“沖突礦物”立法的更嚴(yán)重挑戰(zhàn)在于其所設(shè)定的執(zhí)行機(jī)制。

1502條款的基本機(jī)制要求是：如果產(chǎn)品中使用的礦物來(lái)自剛果或其鄰國(guó)，企業(yè)需要向美國(guó)證券交易委員會(huì)提交報(bào)告以說(shuō)明其就礦物源頭及產(chǎn)銷鏈所采取的盡責(zé)審查措施，以及沒(méi)有達(dá)到“未牽涉剛果的沖突”要求的產(chǎn)品的說(shuō)明。但是美國(guó)業(yè)界對(duì)這種機(jī)制背后的方法論及其具體舉措都提出了法律挑戰(zhàn)。此外，這種妖魔標(biāo)簽還帶來(lái)另一個(gè)不幸：礦產(chǎn)供應(yīng)鏈上很多企業(yè)干脆斷絕了在整個(gè)“沖突”地區(qū)的礦產(chǎn)采購(gòu)和貿(mào)易，以至于很多企業(yè)“驕傲地”宣稱其所用礦產(chǎn)均不是采購(gòu)自這些國(guó)家。這種對(duì)1502條款無(wú)奈的曲解必然傷害這些地區(qū)的發(fā)展和人民生計(jì)。這使得美國(guó)證券交易委員會(huì)在2014年4月不得不修訂具體的披露規(guī)則：最突出的是不再要求企業(yè)將其產(chǎn)品標(biāo)簽為“未牽涉剛果的沖突”或“不確定是否牽涉剛果的沖突”等等，而是將披露的重點(diǎn)聚焦于所用礦物的冶煉廠、原產(chǎn)國(guó)以及企業(yè)為確定礦物原產(chǎn)地而做出的努力之上。

就歐盟而言，時(shí)至今日，歐盟三個(gè)機(jī)關(guān)仍未就“沖突礦物”立法的實(shí)施機(jī)制達(dá)成一致，主要的爭(zhēng)議一方面在于是否需要建立強(qiáng)制性的礦產(chǎn)來(lái)源的盡責(zé)機(jī)制，一方面在于相關(guān)執(zhí)行機(jī)制是僅適用于礦產(chǎn)進(jìn)口商（“守門員規(guī)則”），還是應(yīng)同時(shí)適用于進(jìn)口商和（使用礦產(chǎn)的）制造商（“全球隊(duì)規(guī)則”）。

因此，即便歐美立法界定下的“沖突礦物”是一個(gè)真命題，歐美都還沒(méi)有設(shè)計(jì)出能夠科學(xué)、有效回應(yīng)該命題中主要關(guān)切的解決方案。與此同時(shí)，業(yè)界卻需要為此承擔(dān)巨大的成本投入。根據(jù)國(guó)際電子工業(yè)聯(lián)接協(xié)會(huì)（IPC）2011年對(duì)其會(huì)員企業(yè)開展的調(diào)研，為了滿足1502條款規(guī)定，每個(gè)IPC會(huì)員企業(yè)在第一年所須負(fù)擔(dān)的供應(yīng)鏈盡責(zé)核查的中位數(shù)投入超過(guò)了6.5萬(wàn)美元，而企業(yè)在追蹤軟件、額外人員、培訓(xùn)、法律服務(wù)以及第三方審核等方面投入的中位數(shù)總成本則高達(dá)17萬(wàn)美元。

中國(guó)政府與企業(yè)如何應(yīng)對(duì)“沖突礦物”挑戰(zhàn)？

在政策層面上，我國(guó)政府應(yīng)首先謹(jǐn)慎使用“沖突礦物”的概念，防止“沖突礦物”標(biāo)簽在“沖突”和“礦物”兩個(gè)層面上的泛化運(yùn)用。其次，在“沖突礦物”成為真正的國(guó)際議程之前，政府部門應(yīng)謹(jǐn)慎介入該議題，克制在此議題上采取官方層面的激進(jìn)行動(dòng)，包括避免通過(guò)國(guó)內(nèi)立法或制定標(biāo)準(zhǔn)等措施使之成為國(guó)內(nèi)政策和國(guó)際關(guān)系事項(xiàng)——尤其當(dāng)中國(guó)此類立法或標(biāo)準(zhǔn)最可能的“范本”，即歐美相關(guān)立法正處于質(zhì)疑或發(fā)展之中時(shí)。而且這種立法或行政介入必然會(huì)為我國(guó)企業(yè)帶來(lái)巨大的成本負(fù)擔(dān)。當(dāng)下，一個(gè)更為穩(wěn)妥而有效的路徑是由相關(guān)行業(yè)組織在充分研究和交流和的基礎(chǔ)上制定指導(dǎo)性文件和管理工具。最后，中國(guó)政府應(yīng)積極與其它國(guó)家和相關(guān)方在國(guó)際公共治理平臺(tái)上（如聯(lián)合國(guó)等）探討解決自然資源惡化沖突問(wèn)題的普遍性方案或針對(duì)個(gè)案的方案，以防止這一議題的持續(xù)政治化。

對(duì)于中國(guó)企業(yè)而言，在由于運(yùn)營(yíng)布局或業(yè)務(wù)關(guān)系而成為諸如1502條款等法律的規(guī)范對(duì)象或其上下游商業(yè)伙伴的情況下，則仍然需要合規(guī)守法地根據(jù)這些法律或者合同要求進(jìn)行披露和報(bào)告。同時(shí)，中國(guó)企業(yè)也應(yīng)該深入研究和學(xué)習(xí)這些立法中所包含的管理方法，包括供應(yīng)鏈盡責(zé)機(jī)制等，據(jù)此了解相關(guān)礦物及其他原材料和產(chǎn)品的來(lái)源。雖然單個(gè)企業(yè)的能力可能無(wú)法解決沖突本身，但企業(yè)也確實(shí)至少可以通過(guò)供應(yīng)鏈盡責(zé)管理使自己（以及上下游合作伙伴）所采購(gòu)的礦物原材料不是來(lái)自于資助沖突的礦區(qū)。最后，必須強(qiáng)調(diào)指出的是，企業(yè)不應(yīng)出于規(guī)避“沖突礦物”立法的目的而斷絕在所謂“沖突地區(qū)”的開發(fā)和貿(mào)易業(yè)務(wù)，因?yàn)檫@不僅無(wú)助于問(wèn)題的解決，而且會(huì)加劇當(dāng)?shù)氐呢毨Ш蜎_突。在充分而細(xì)致的供應(yīng)鏈盡責(zé)管理的保障之下，企業(yè)應(yīng)積極在相關(guān)地區(qū)從事礦產(chǎn)投資和貿(mào)易。惟其如此，才能既避免各國(guó)相關(guān)立法所帶來(lái)的疊加式的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，也避免有意無(wú)意中為制造了巨大人道災(zāi)難的沖突火上澆油。

編輯｜羅曙輝 huhui.luo@wtoguide.net