城鎮(zhèn)化背景下并村改社區(qū)之研究

李建興

[摘 要] 近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加速，大量農(nóng)村集體土地被征用，農(nóng)民住宅被拆遷，失地農(nóng)民被集中到安置小區(qū)，伴隨而來的是并村改社區(qū)運動的迅速發(fā)展。但在這一過程中，農(nóng)民的身份、戶口、生產(chǎn)及生活方式等卻沒有相繼發(fā)生轉(zhuǎn)變，而且國家相關(guān)配套服務滯后，由此在后續(xù)管理中出現(xiàn)許多矛盾和問題。這也是全國各地普遍存在的現(xiàn)象。在這方面，成都市金堂縣淮口鎮(zhèn)巴德社區(qū)“整村并入社區(qū)”“戶隨人遷”及科學進行社區(qū)屬地化管理的模式取得了良好效果，為城鎮(zhèn)化改革提供了較好模式。

[關(guān)鍵詞] 安置小區(qū)；社區(qū)管理；公共服務；城鎮(zhèn)化；并村改社

[中圖分類號] D669 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2016）10-0148-06

一、金堂縣巴德社區(qū)基本情況

巴德社區(qū)位于金堂縣淮口鎮(zhèn)，主要安置因成阿工業(yè)園建設而被征地拆遷的農(nóng)民，1期于2013年9月建成并入住，目前安置人員來自于3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分別為淮口鎮(zhèn)、高板鎮(zhèn)和白果鎮(zhèn)，共入住8個村，71個組，3915戶，10142人（其中黨員180人）。巴德社區(qū)集中了安置小區(qū)的主要特征：一是屬于跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)多村安置小區(qū)；二是涉及安置的村均只有部分村民被安置；三是所安置居民均仍保有部分集體土地或集體資產(chǎn)；四是戶口仍保留在原居住村。

二、社區(qū)化管理實踐

（一）創(chuàng)建管理體制

巴德社區(qū)安置了3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部分村民，這些村民最初入住時，仍由原鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村進行管理，表現(xiàn)出各自為政的現(xiàn)象，后來為了統(tǒng)一管理，縣委縣政府決定由淮口鎮(zhèn)牽頭，逐步建立起社區(qū)管理體制，在此過程中體現(xiàn)了以下特點：一是先建立黨組織再建社區(qū)管理組織；二是先按鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行片區(qū)管理再逐步擴大到社區(qū)管理。

第一階段：2013年9月至2016年3月為各自管理時期，即入住居民仍由原鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村進行管理。比如2014年7月，為加強對巴德社區(qū)過渡時期各項工作的管理，淮口鎮(zhèn)黨委組織成立了巴德社區(qū)淮口片區(qū)臨時黨支部，同時為增強組織力量，分別由鎮(zhèn)社管辦主任兼任書記，社管辦工作人員和紅新村支部書記擔任副書記，入住的其余4個村支部書記擔任委員。在臨時黨支部領(lǐng)導下，巴德社區(qū)實行支部成員值班制度，成立了6個黨小組，設置了6名樓長，主要負責巴德社區(qū)1期淮口片區(qū)群眾難點、熱點問題收集、分類，同時兼顧?quán)徖锛m紛調(diào)解，群眾政策咨詢；組織公益演出、游藝活動，組織黨員干部參加義務勞動等等；督促物業(yè)公司做好物業(yè)管理；協(xié)調(diào)成阿公司、有關(guān)電訊公司、銀行等單位建設通訊基站、設立銀行柜員機等公共設施。另外，凡涉及群眾耕保、低保、養(yǎng)老金、農(nóng)轉(zhuǎn)非以及過渡費等問題，仍皆由群眾原戶籍所在村負責辦理。

第二階段：2016年由淮口鎮(zhèn)牽頭組織社區(qū)建設，報經(jīng)相關(guān)部門審批成立巴德社區(qū)。2016年3月，淮口鎮(zhèn)指派鎮(zhèn)社管辦副主任擔任巴德社區(qū)第一書記。2016年5月，成立巴德社區(qū)黨委，組建巴德社區(qū)籌備委員會，逐步建立健全社區(qū)管理組織和相關(guān)制度機制。

（二）建立物業(yè)管理制度

在物業(yè)管理方面，采取先由專業(yè)的物業(yè)公司進行管理然后逐步過渡到社區(qū)（村）自己管理或社區(qū)（村）與專業(yè)物業(yè)公司結(jié)合管理模式。

第一階段：2013年通過政府招投標，H物業(yè)公司同年進駐巴德社區(qū)1期A、B區(qū)，按相關(guān)規(guī)定，物業(yè)管理費31570元/月由政府補貼。然而，因物業(yè)管理不得力、群眾滿意度差等原因，該物業(yè)公司于2015年11月退出。

第二階段：2015年再次通過政府招投標，J物業(yè)有限公司中標巴德社區(qū)，2期B區(qū)物業(yè)管理，由政府補貼，物業(yè)管理費為81萬元/年，住戶按照0.1元/平方米繳納物業(yè)管理費。

事有意外。因巴德社區(qū)1期A、B區(qū)和2期A區(qū)流標，于是，政府通過重新招投標，再次流標。因此，為便于管理，政府決定巴德社區(qū)1期A、B區(qū)和2期A區(qū)的物業(yè)管理由紅新村黨支部代管，1期A、B區(qū)物業(yè)管理費參照31570元/月執(zhí)行，2期A區(qū)參照2期B區(qū)物業(yè)管理費81萬/年執(zhí)行，住戶仍按照0.1元/平方米繳納物業(yè)管理費，統(tǒng)一由政府補貼。

三、存在的主要問題

（一）社區(qū)管理和服務弱化

目前，巴德社區(qū)雖然成立了社區(qū)黨委和社區(qū)籌委會，但管理和服務仍舊相當弱化，仍然存在各自為政現(xiàn)象，難以形成管理合力，使社會穩(wěn)定存在嚴重隱患，主要原因表現(xiàn)為以下三方面：

一是社區(qū)干部素質(zhì)偏低。目前，巴德社區(qū)黨委、籌委會管理人員主要由原來的村干部組成，其整體文化素質(zhì)偏低，管理經(jīng)驗、能力和水平與城市社區(qū)管理要求存在較大差距，很大程度上仍然保持原來鄉(xiāng)村“領(lǐng)導者”角色，因而“家長式”的管理風氣太重，故而與城市社區(qū)“服務者”的角色定位和“公益性”之現(xiàn)代管理理念相距甚遠[1]。

二是人戶分離因素干擾。由于不是整村拆遷安置，原來的村建制仍然保留，雖然人口入住了社區(qū)，但因其戶口以及集體經(jīng)濟組織成員的身份未變，所以附著在土地上的資產(chǎn)、資源、資金等利益關(guān)系一時難以厘清，然而這些利益又都與戶籍掛鉤。雖然僑遷后的戶籍變更與以往相比，其原始農(nóng)耕地位已經(jīng)大為弱化，但在很多制度及政策規(guī)定尚未得到根本變更的情況下，除許多利益性資源分配與戶籍掛鉤外，其他不少日常事務辦理也與戶籍相聯(lián)系，由此，在居民身份認定中，仍把戶籍作為最重要的標準，說白了，他們的身份仍是村民。而在事實上，入住社區(qū)后，村民的雙重身份不得不接受原村委會和現(xiàn)居委會的雙重管理，因為其生產(chǎn)、生活中所需辦理的證照、證明等仍需回原村辦理，故此這些新型城鎮(zhèn)居住者對新社區(qū)難以認同，對社區(qū)的管理配合不太積極，最終導致居民“人在社區(qū)、心在鄉(xiāng)村”，社區(qū)融入感和歸屬感不強[2]。

三是居民身份轉(zhuǎn)換遲滯。第一，農(nóng)民相對于市民而言整體文化程度較低，且自我教育、自我管理、自我服務能力相對欠缺，加上對社區(qū)自治不了解，造成參與社區(qū)管理的意愿不強。第二，農(nóng)民入住社區(qū)，從農(nóng)村到城鎮(zhèn)，思想意識和生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變需要一定時間[3]。實事求是地講，村民入住社區(qū)后面臨的主要思想困境很多，譬如生存空間轉(zhuǎn)換的失落，原來農(nóng)村生產(chǎn)與生活空間基本重合，到社區(qū)居住后二者相分離，造成思想上的失落和迷惘；譬如生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)化的憂慮，以前在農(nóng)村以種地為生，盡管非農(nóng)收入已經(jīng)占據(jù)非常高的比例，但進入社區(qū)后面臨工作方式全面轉(zhuǎn)變不無憂慮；還譬如規(guī)則意識重建的焦慮，長期以來存在的家族觀念，以及習慣于村組的管理方式，造成居民身份入住后仍存在較強的“本位”意識，容易各自為政、互不妥協(xié)，與社區(qū)法制化、民主化管理難以協(xié)調(diào)，起碼在一定時期內(nèi)有一個轉(zhuǎn)變過程。

（二）公共服務配套不足

村民安置到集中居住區(qū)后變?yōu)槭忻瘢瑢ι鐓^(qū)的居住環(huán)境、教育醫(yī)療、社區(qū)服務、文化娛樂等必然提出更高的要求，但從全國各地類似情況看，都在一定程度上存在公共設施配套不足的問題，無論是市政、交通、通訊及網(wǎng)絡等基礎設施建設，還是基礎教育、基本醫(yī)療和公共文化設施和機構(gòu)，都不能滿足新居民的基本需求。巴德社區(qū)毫無例外地也存在著這方面的問題。在基礎設施方面，1期A區(qū)地勢低洼，小區(qū)內(nèi)排水系統(tǒng)不暢，沒有公共活動場所；在公共服務設施方面，目前配套有1所小學，1所幼兒園，有公交車，有1個菜市場，但通訊基站少、通訊信號差，無銀行、無醫(yī)院，而這些配套工程對于1萬多居民來說卻是非常重要的。

（三）社區(qū)管理經(jīng)費緊張

第一，物業(yè)管理費收繳困難。主要原因有三：一是觀念認識方面，由于入住居民原為村民，壓根兒沒有繳納物業(yè)管理費的意識，“花錢買服務”的觀念尚未形成，加上農(nóng)居拆遷、集中居住的被動性，使居民產(chǎn)生“不是我們想住，是政府要我們住”的想法，從而將物業(yè)管理也視為政府行為，要求政府包攬一切。二是農(nóng)民入住小區(qū)后生活費用大幅增加，諸如要交納燃氣費、自來水費等，加上很多人生產(chǎn)方式還沒轉(zhuǎn)變，其收入狀況沒有改變，因而對繳納物業(yè)費持抵觸情緒。三是當前我國沒有專門針對安置小區(qū)管理的相關(guān)規(guī)定，而商品小區(qū)管理規(guī)定又不能完全適應安置小區(qū)管理，因而，制定轉(zhuǎn)型小區(qū)管理制度迫在眉睫。

第二，公共管理和服務經(jīng)費不足。時至當下，由于不是整村拆遷安置，涉及安置村的村級公共服務和社會管理專項資金（簡稱“村公資金”）仍保留在原建制村，只有淮口鎮(zhèn)紅新村的村公資金調(diào)整到新社區(qū)（巴德社區(qū)）。另外，新建社區(qū)尚未進行行政規(guī)劃，社區(qū)門面房權(quán)屬不清，加上各涉及拆遷安置村的集體資產(chǎn)仍保留在原村，因而新社區(qū)（巴德社區(qū)）無集體資產(chǎn)，所以難以為社區(qū)運行提供財力支持。再加上人口多，僅靠淮口一個鎮(zhèn)的財政補貼，顯然難以滿足新社區(qū)民生和公共服務大幅增加的需要。

（四）集體資產(chǎn)管理弱化

一是隨著大批拆遷戶入住安置小區(qū)，使其與原村委會之間關(guān)系變得疏遠，剩余的村民大幅減少，使村民自治功能和對村委的監(jiān)督弱化，使得原村集體資產(chǎn)流失成為可能。二是需要及時對涉及拆遷村的集體資產(chǎn)進行清核，并量化到個人，才能保證其不流失，這就需要進行股份制改革，但對于股東界定、資產(chǎn)量化、股權(quán)設置等環(huán)節(jié)如何操作，上級政府沒有指導性政策，所涉及到的法律、法規(guī)又相當模糊，致使縣級主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)在集體資產(chǎn)處置上不知如何指導[4]。

四、建議與對策

金堂縣巴德社區(qū)比一般的拆遷安置小區(qū)的情況更復雜，如何妥善處理好這些情況是個非常棘手的問題，尤其是在當前高層缺乏相關(guān)指導性意見的情況下，筆者僅就地方實際提出如下三點建議：

（一）撤銷涉及拆遷村，整村并入社區(qū)

凡涉及征地拆遷的建制村，不論多少，應整村并入新社區(qū)，這樣既有利于整合資源，統(tǒng)一管理，又可加速城鎮(zhèn)化進程。但真要這樣做又會面臨一些問題：一是由于跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并建制村，需要先征求民意，并報省政府審批，程序復雜、周期長；二是多村合并前提要對其集體資產(chǎn)進行清理并量化到個人，這需要從縣級層面制定村集體資產(chǎn)處置相關(guān)政策；三是整村并入新社區(qū)后，未被拆遷的農(nóng)民無法入住新社區(qū)，會產(chǎn)生二元居住的矛盾。 因而整體遷居，是大勢所趨，必然執(zhí)行。

（二）戶隨人遷，集體資產(chǎn)量化到個人

將入住社區(qū)人口的戶籍遷入新社區(qū)，一定要實現(xiàn)人戶統(tǒng)一，以便于管理。這樣必然會遇到諸多矛盾，譬如不愿意遷戶，因為隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展，國家對農(nóng)民的各類補貼增加，加上目前的管理主要以戶口為依據(jù)，遷戶害怕失去集體經(jīng)濟所帶來的紅利。有鑒如此，遷戶的前提必須清理集體資產(chǎn)并量化到個人，需要針對不同情況采取不同措施。譬如對于土地基本被征用而貨幣資產(chǎn)較多，實物資產(chǎn)量小的實際情況，可以對集體資產(chǎn)進行清產(chǎn)核資，將資產(chǎn)變現(xiàn)，界定村民身份后再將資產(chǎn)量化到人；對于集體經(jīng)濟發(fā)展較好，經(jīng)營性資產(chǎn)較多，且具備股份制改革條件的村，則可以引入股份制，實現(xiàn)股權(quán)到人。

（三）社區(qū)屬地化管理，處理好涉及拆遷村

對新社區(qū)實行屬地化管理，也就是著眼于管理好社區(qū)本身，不遷戶而并村，但同時要妥善處理好涉及征地拆遷村的管理問題，實踐證明，這樣做阻力相對較小，當然仍面臨新的矛盾，因而必須做好以下工作：

一是搞好公共服務配套。具體而言，需要從縣級層面加強對新社區(qū)公共服務的配套，根據(jù)入住人口情況規(guī)劃布局教育、衛(wèi)生、交通、通訊等與居民生活密切相關(guān)的服務機構(gòu)和設施，并保證其規(guī)劃編制以及實施管理的各項標準和控制指標與城市規(guī)劃標準一致，為此，市政基礎設施建設和管理應納入全縣市政統(tǒng)一管理范圍，費用由縣政府財政承擔，不能再依靠某個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

二是經(jīng)費保障。首先，要按城市社區(qū)經(jīng)費標準劃撥經(jīng)費；其次，按照《成都市村級公共服務和管理專項資金管理辦法（2015年修訂）》（成統(tǒng)籌〔2015〕12號）文件第七條規(guī)定，“因征地拆遷、土地綜合整治等項目原因或其他原因造成村（社區(qū)）建制、人口、轄區(qū)面積、小組數(shù)等發(fā)生變化的，應對村級專項資金標準進行重新核定?！备鶕?jù)各村遷入社區(qū)人口情況，調(diào)整村公資金分配。

三是加強居民市民化培育。首先，應加強就業(yè)服務和培訓，因為征地拆遷后使其離開土地，無法再以種地為生，而解決其就業(yè)是當務之急，這也是促進其生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。再說，解決了就業(yè)問題，隨著居民收入的增長，物業(yè)管理費收繳的難度必然會降低。其次，要加強社區(qū)文化建設，培養(yǎng)其綜合素質(zhì)，增強其對社區(qū)的認同。相關(guān)研究表明，經(jīng)過培育，居住3年以上的安置居民對社區(qū)的認同會達到80%以上[5]。

四是搞好物業(yè)管理。安置小區(qū)物業(yè)管理與商業(yè)小區(qū)不同，從杭州等地的實踐經(jīng)驗來看，實行專業(yè)物業(yè)公司進行管理的，滿意率較低，而由社區(qū)自主進行物業(yè)管理的，其滿意度則高達80%以上。專業(yè)物業(yè)公司管理，職責明確，服務項目覆蓋面廣，服務規(guī)范標準；社區(qū)自主進行物業(yè)管理的優(yōu)勢在于對小區(qū)居民情況熟悉，執(zhí)行力、溝通力強，能較好地落實包括物業(yè)管理在內(nèi)的社會管理事務。筆者所關(guān)注的巴德社區(qū)的前期實踐也印證了杭州的經(jīng)驗。因此，巴德社區(qū)應繼續(xù)探索社區(qū)自主進行物業(yè)管理的形式。另外，物業(yè)費收繳困難的問題，可以采取多元化手段，如果采用社區(qū)自己管理物業(yè)的形式，可以將物業(yè)服務內(nèi)容分攤到各家各戶，這樣可免除部分物業(yè)費；另外，對于困難家庭，應予以減免物業(yè)管理費。

五是妥善處理好拆遷安置村后續(xù)問題。大量居民搬入安置小區(qū)，其中包含村組干部和黨員，剩余人口減少，其管理問題是必須妥善解決的。首先，根據(jù)發(fā)展規(guī)劃，盡量將涉及拆遷安置村的剩余部分納入規(guī)劃，從而可以整體性解決這類涉及村民切身利益的問題。對于確實不能納入的，根據(jù)實際情況，人數(shù)剩余較多的要及時重新組建村級管理組織；人數(shù)較少的則可并入周邊村。其次，要加強集體資產(chǎn)監(jiān)管，積極探索集體資產(chǎn)股份化的有效形式，避免流失。

[參考文獻]

[1]胡小萍.城市化進程中拆遷安置小區(qū)管理的實踐研究[J].常州大學學報（社會科學版），2014，（4）.

[2]賈毓慧.2008年我國人戶分離的特點及思考[J].中國統(tǒng)計，2009，（6）.

[3]楊發(fā)祥，茹 婧.村域空間轉(zhuǎn)型與生活世界的流變——基于川東北X社區(qū)的個案研究[J].新視野，2015，（6）.

[4]潘 明.“村轉(zhuǎn)居”后村集體資產(chǎn)處置面臨的難點[J].新農(nóng)村，2011，（23）.

[5]俞可平.中國公民社會：概念、分類與制度環(huán)境[J].中國社會科學，2006，（1）.

[責任編輯：李利林]