蚌埠市土地資源現(xiàn)狀與優(yōu)化方向——基于土地整治視角

劉 婧

蚌埠市土地資源現(xiàn)狀與優(yōu)化方向——基于土地整治視角

劉 婧

土地整治是改善土地利用條件、提高土地利用效率的重要手段之一，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要政策。本文根據(jù)蚌埠市實(shí)際的自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的現(xiàn)狀、特點(diǎn)及其問(wèn)題，并結(jié)合土地利用總體規(guī)劃的相關(guān)規(guī)定和指導(dǎo)方向，分析規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的土地利用現(xiàn)狀，評(píng)價(jià)土地整理潛力，在此基礎(chǔ)上提出合理的分區(qū)規(guī)劃、分段式的開(kāi)展土地規(guī)劃管理方案的設(shè)計(jì)。

土地整治 土地利用現(xiàn)狀 實(shí)施方向

一、引言

土地是大自然賦予人類(lèi)的不可替代的物質(zhì)財(cái)富，當(dāng)前中國(guó)正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的高速發(fā)展時(shí)期，土地整治的新格局正在被建立。由于我國(guó)與其他國(guó)家國(guó)情和時(shí)代背景的不同，也造成了在發(fā)展中存在不一樣的土地資源匱乏等問(wèn)題，致使很難直接套取發(fā)達(dá)國(guó)家在過(guò)去發(fā)展中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。中國(guó)本就是人口眾多而耕地卻很少的發(fā)展中國(guó)家，過(guò)去為了謀求城市現(xiàn)代化的快速發(fā)展，掠奪的征地方式直接讓耕地的后備資源嚴(yán)重虧空，使得如蚌埠等三線城市在如今的轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期面臨土地資源瓶頸帶來(lái)的種種挑戰(zhàn)。以目前的形勢(shì)來(lái)看，應(yīng)當(dāng)盡快制定出具體且有效的土地整治措施，借以此來(lái)盤(pán)活存量土地，補(bǔ)充農(nóng)村耕地面積，強(qiáng)化土地集約利用度。本文基于土地整治視角，力求為蚌埠市在土地資源調(diào)整和發(fā)展中引起的一系列問(wèn)題，提供有價(jià)值的借鑒和參考。

二、蚌埠市土地整治的目的和意義

改善蚌埠市土地利用條件和生態(tài)環(huán)境，將未利用過(guò)但具有利用潛力和開(kāi)發(fā)價(jià)值的土地改造為可利用的土地，將在生產(chǎn)建設(shè)因塌陷、壓占等破壞的土地恢復(fù)為可利用土地，將未得到合理利用的土地重新規(guī)劃使其得到高效利用。

從土地整治的角度實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化利用，從而達(dá)到促進(jìn)蚌埠市經(jīng)濟(jì)的快速、可持續(xù)發(fā)展。

三、蚌埠市的背景及其土地利用現(xiàn)狀

（一）背景

蚌埠市幅區(qū)屬江淮丘陵與黃淮海平原的過(guò)渡地帶，是江淮分水嶺的末梢。境內(nèi)以平原為主，南部散落丘陵，適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。而津浦鐵路從境區(qū)中部縱貫?zāi)媳?，淮河自西向東流過(guò)境南，使得蚌埠成為全國(guó)重要的交通樞紐，皖北的公路運(yùn)輸中心。但過(guò)去由于缺乏國(guó)家相應(yīng)的政策關(guān)懷，其本身的地理優(yōu)勢(shì)也得不到充分的發(fā)揮，且陳舊的土地規(guī)劃布局一定程度上也限制了城市產(chǎn)業(yè)鏈的優(yōu)化創(chuàng)新，致使蚌埠的經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了滯后的態(tài)勢(shì)。且土地面積的有限性和城市發(fā)展對(duì)土地需求的增長(zhǎng)性之間的不協(xié)調(diào)，產(chǎn)生了對(duì)土地資源重新進(jìn)行整治規(guī)劃的新需求。例如隨著合蕪蚌自主經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)程的加快，土地資源的供需矛盾也日益顯著。

（二）土地利用現(xiàn)狀

蚌埠市土地總面積為595072.23公頃，其中，耕地378585.41公頃，占土地總面積的63.62% ；林地18156.63公頃，占土地總面積的3.07%；園地和牧草地面積較少，分別為1356.04公頃和187.63公頃，各占0.23 %和0.03%；城鎮(zhèn)村及工礦用地面積為76170.14公頃，占土地總面積的12.80%；交通運(yùn)輸用地面積為18729.17公頃，占土地總面積的3.15%；水域及水利設(shè)施用地面積為3733.67公頃，占土地總面積的0.63%。（見(jiàn)表1）

表1 蚌埠市土地利用現(xiàn)狀表（單位：公頃）

截止到2010年末，蚌埠市常住人口362萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)人口137萬(wàn)人，農(nóng)村人口225萬(wàn)人，人口密度為609人/平方公里。

由此可知，目前蚌埠市農(nóng)用地比重較高，人均耕地面積較大，耕地資源較為充足。草地和其他類(lèi)型土地所占比重較少則說(shuō)明土地后備資源不足，生態(tài)承載能力較低。伴隨著城市建設(shè)區(qū)域面積的繼續(xù)擴(kuò)大，耕地面積縮減帶來(lái)的各方面壓力將會(huì)增大，與此同時(shí)根據(jù)實(shí)地走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，蚌埠市的工業(yè)用地與農(nóng)村宅基地比重偏高。急需改變這種土地后備資源緊缺與粗放利用并存的不良現(xiàn)象。

四、蚌埠市土地整治的總體規(guī)劃及戰(zhàn)略目標(biāo)

（一）總體規(guī)劃

《蚌埠市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》中指出：規(guī)劃期內(nèi)，全市通過(guò)土地整理復(fù)墾和土地開(kāi)發(fā)增加耕地7694.31公頃，擬安排7個(gè)土地綜合整治區(qū)，項(xiàng)目總規(guī)模44171.47公頃。

（二）戰(zhàn)略目標(biāo)

第一，制定合理的土地整治的設(shè)計(jì)方案，從而通過(guò)有效補(bǔ)充農(nóng)村的耕地總體數(shù)量，進(jìn)而保障蚌埠市內(nèi)的糧食及其農(nóng)副產(chǎn)品的供給能力。

第二，盡可能地提升土地集約利用率。想方設(shè)法地提高蚌埠市的糧食產(chǎn)量，解決農(nóng)村空置宅基地和低效率工業(yè)占用地的地利用現(xiàn)象。

第三，改善現(xiàn)有生態(tài)狀況。建立生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

第四，通過(guò)調(diào)整城市整體布局，優(yōu)化空間形態(tài)。引導(dǎo)其由高度聚合轉(zhuǎn)為適度分散。

五、蚌埠市土地整治措施的方案

（一）農(nóng)用地整治

蚌埠市作為一個(gè)走向“落寞”的老工業(yè)城市，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也急需“甘霖”。因此，蚌埠市的農(nóng)用地整治不應(yīng)局限于“田成方、林成行、路相通、渠相連”的旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，還要充分考慮城鄉(xiāng)一體化和統(tǒng)籌發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村工業(yè)的發(fā)展，建設(shè)新型農(nóng)村。

1.農(nóng)用地平整。蚌埠市位于淮河中游，地勢(shì)西北高，東南低，自然坡降約為萬(wàn)分之一。地形以平原為主，僅南部地區(qū)分布有少量的丘陵和臺(tái)地。耕地質(zhì)量較好，其中一等地占21.1%，六等地僅占2.6%，主要種植作物有水稻、小麥、玉米、蔬菜等。我國(guó)早期的土地平均分配制度使得地塊被分割，零碎化。地塊的零碎化導(dǎo)致機(jī)械耕作無(wú)法實(shí)施，只能依靠人工作業(yè)，這樣不但成本高且效率低下。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的大趨勢(shì)下，規(guī)模經(jīng)營(yíng)具有很強(qiáng)的操作性和現(xiàn)實(shí)意義。

2015年6月，蚌埠市下發(fā)的《蚌埠市委辦公室蚌埠市人民政府辦公室關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》中明確指出支持農(nóng)民在自愿前提下采取互換并地等方式解決承包地細(xì)碎化問(wèn)題，扶持農(nóng)戶集中承包地，村集體經(jīng)濟(jì)組織可以按照規(guī)定程序通過(guò)互換并地等方式解決承包地細(xì)碎化問(wèn)題。“小塊變大塊”不僅使得農(nóng)民的耕作成本降低，有利于資源的利用和農(nóng)村生態(tài)多元化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更有利于政府農(nóng)用地平整項(xiàng)目的實(shí)施。

2.灌溉系統(tǒng)、田間道路、防護(hù)林規(guī)整。水利是農(nóng)業(yè)的命脈。蚌埠市地處淮河中游下段，境內(nèi)河流、湖泊眾多，年降水量約為881mm，地表水資源較豐富，但由于過(guò)境水量大，不能得到充分利用，并且水污染嚴(yán)重，所以需要節(jié)約用水，合理組織農(nóng)業(yè)灌溉。

灌溉系統(tǒng)的規(guī)整首先是要進(jìn)行農(nóng)業(yè)布局的調(diào)整，根據(jù)各區(qū)域?qū)嶋H供水情況和農(nóng)作物蓄水規(guī)律選擇相應(yīng)的農(nóng)作物，因地制宜，高效利用降水和灌溉水，以取得最佳的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益；其次是對(duì)水利灌溉技術(shù)的改進(jìn)，建立完整的節(jié)水灌溉技術(shù)體系，利用節(jié)水灌溉工程技術(shù)、農(nóng)藝及生物節(jié)水技術(shù)和水資源優(yōu)化調(diào)配及節(jié)水管理技術(shù)等，推廣水稻淺水灌溉、濕潤(rùn)灌溉以及溝灌、噴滴灌、微噴灌等，以降低農(nóng)田耗水率，實(shí)現(xiàn)渠系的高效利用。

土地整理是為了從土地中盡可能多的獲得農(nóng)副產(chǎn)品，道路正是交通運(yùn)輸中不可缺少的物質(zhì)條件。

田間道路根據(jù)服務(wù)面積與功能的不同，可以將其劃分為以下四個(gè)等級(jí)：聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的干道、聯(lián)系村莊與村莊的支道、聯(lián)系村莊與田塊的田間道和田間生產(chǎn)路。隨著國(guó)家“村村通公路”政策的實(shí)施，使規(guī)?；C(jī)械化的大型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更加可行，人力、物力、財(cái)力可以得到充分利用，投入成本降低、產(chǎn)量增加。同時(shí)公路的便捷使得銷(xiāo)售渠道大開(kāi)，大大縮短了從資源轉(zhuǎn)化為利潤(rùn)的時(shí)間。因此在未來(lái)的土地規(guī)劃中應(yīng)當(dāng)逐步提升田間道路的資金投入量。

（二）農(nóng)村建設(shè)用地整治

需穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整治。農(nóng)村居民點(diǎn)受歷史因素和自然地理環(huán)境的影響往往比較零散，占地多且利用效率低下，加上大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，造成土地的閑置。在新農(nóng)村建設(shè)的大背景下，農(nóng)村土地利用方式由粗放利用向集約利用轉(zhuǎn)型，再受城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的影響，在這些經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力和政策驅(qū)動(dòng)力下，農(nóng)村居民點(diǎn)的整理是可行而必要的。

村莊的改造歸并的首要工作是制定合理的土地利用規(guī)劃，充分利用閑置土地和廢棄地，將居民點(diǎn)統(tǒng)一安排，嚴(yán)格控制居民點(diǎn)數(shù)量和規(guī)模，同時(shí)配套完善的基礎(chǔ)設(shè)施，確保農(nóng)民生活質(zhì)量最大程度的提高。

（三）城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治

積極促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，鄉(xiāng)村土地的非農(nóng)化和非糧化對(duì)農(nóng)村的生活、生態(tài)環(huán)境都產(chǎn)生了非常大的影響。在農(nóng)村的初級(jí)工業(yè)化階段，大多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局無(wú)序且對(duì)污染物的排放沒(méi)有控制，造成對(duì)土壤、河流、地下水的嚴(yán)重污染。因此，對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的整治應(yīng)把目標(biāo)放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等工業(yè)用地上。譬如，將對(duì)勞動(dòng)力密集型、對(duì)農(nóng)產(chǎn)品及農(nóng)副產(chǎn)品依賴(lài)性強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)適當(dāng)集聚在農(nóng)村，利用廢棄地和無(wú)法進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的未利用地劃定產(chǎn)業(yè)園區(qū)，構(gòu)建集約高效的農(nóng)村生產(chǎn)空間。

（四）市地整治

1.舊城改造。同其他老工業(yè)城市一樣，蚌埠市也面臨著主城區(qū)的“老化”問(wèn)題，房屋破舊，居住環(huán)境差，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，人口密集，工業(yè)區(qū)與居住區(qū)、商業(yè)區(qū)的混雜更造成土地利用效率的低下，城市發(fā)展的緩慢。早期由開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)的舊城改造項(xiàng)目并沒(méi)有取得顯著的成效，甚至在一定程度上衍生了房?jī)r(jià)高漲等社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。因此，應(yīng)該采取政府政策和市場(chǎng)機(jī)制的有機(jī)結(jié)合下順應(yīng)時(shí)勢(shì)的整治措施，對(duì)舊城區(qū)和城中村進(jìn)行整治的同時(shí)，注重歷史風(fēng)貌城區(qū)的保護(hù)，互相促進(jìn)以此提升城區(qū)的土地價(jià)值和環(huán)境品質(zhì)。

2.岸線保護(hù)與利用規(guī)劃。科學(xué)的保護(hù)和利用市區(qū)域內(nèi)的淮河干流、沿淮河流、湖泊的岸線等。可以考慮逐步將沿岸的三類(lèi)工業(yè)遷出，集中目前分散布局的港口岸線。重點(diǎn)保護(hù)龍子湖區(qū)的生態(tài)岸線，竭力將其打造為蚌埠未來(lái)城市面貌的集中展示區(qū)。將天河兩岸的自然生態(tài)岸線，逐步規(guī)整為生態(tài)農(nóng)業(yè)和旅游度假勝地。同時(shí)合理規(guī)劃迎河—張公湖—席家溝岸線，擴(kuò)寬迎河沿岸濱河綠帶等，建設(shè)為蚌埠市居民休閑健身的生活岸線。

3.自然山水資源整治。各部門(mén)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌規(guī)劃，確立蚌埠市自然景觀資源的保護(hù)區(qū)。逐步加強(qiáng)對(duì)山體、水系及其周邊地段的研究與建設(shè)控制。引淮河入城，規(guī)劃天河—張公湖、天河—龍子湖水系的溝通工程。

六、如何保障土地整治措施的實(shí)施

第一，重視規(guī)劃的引領(lǐng)作用，通過(guò)調(diào)查研究區(qū)域內(nèi)土地資源的整治潛力，確立未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)的整治目標(biāo)及其重點(diǎn)工程，提出詳盡的整治規(guī)劃方案引導(dǎo)整治的開(kāi)展方向。

第二，加強(qiáng)市政各部門(mén)及其各級(jí)間的協(xié)調(diào)作用。整合農(nóng)業(yè)、水利、發(fā)改、建設(shè)等相關(guān)部門(mén)的政策和資金，同時(shí)協(xié)調(diào)市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地管理部門(mén)，從有助于土地整治政策的順利開(kāi)展和落實(shí)。

第三，在充分了解區(qū)域內(nèi)土地資源實(shí)際情況基礎(chǔ)上，制定有針對(duì)性的、有創(chuàng)新的差別化整治政策。例如針對(duì)城市化進(jìn)程中農(nóng)村居民點(diǎn)整治，就要加強(qiáng)社會(huì)保障配套機(jī)制和多渠道資金籌備機(jī)制的政策建設(shè)。

第四，拓寬資金渠道，開(kāi)拓新的融資模式。加強(qiáng)涉農(nóng)各部門(mén)間的溝通合作，整合專(zhuān)項(xiàng)資金，集中用于土地的整治項(xiàng)目中去。同時(shí)正確引導(dǎo)社會(huì)資金的投入，以市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)模式成立土地整治基金作為有效的融資平臺(tái)。

七、結(jié)語(yǔ)

土地整治作為促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、優(yōu)化城市空間布局及其改善生態(tài)環(huán)境的重要平臺(tái)，它的具體實(shí)施有利于積極解決蚌埠市的土地資源緊缺與粗放利用并存的現(xiàn)狀，同時(shí)有效地緩解了城市居民對(duì)生態(tài)環(huán)境所提出的更高要求與生態(tài)空間逐步萎縮兩者并行的矛盾。

（作者單位為安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院）

［1］ 劉靜，黎而力，張正峰.上海市土地整治戰(zhàn)略研究［J］ .上海國(guó)土資源，2013（06）.

［2］ 陳薇.土地整理理論與實(shí)踐研究［D］.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)碩士論文，2006.

［3］ 安徽省蚌埠市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）［S］. 2011.

［4］ 李揚(yáng).青山碧水，生態(tài)蚌埠凸顯溫馨［N］.蚌埠日?qǐng)?bào)，2013-08-19.

劉婧（1995—），女，安徽池州人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院本科在讀。基金項(xiàng)目：本文系安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)省級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：201510378588）的階段性成果。］