我國公務(wù)卡運(yùn)行現(xiàn)狀及發(fā)展研究

胡貞

摘要：實(shí)踐證明，公務(wù)卡對(duì)提高財(cái)政財(cái)務(wù)管理水平、提升預(yù)算執(zhí)行透明度、降低行政運(yùn)行成本、控制“三公經(jīng)費(fèi)”支出和提高財(cái)政資金使用效率方面起著較大的推進(jìn)作用。文章結(jié)合實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，并借鑒英美等國家公務(wù)卡的發(fā)展歷程和經(jīng)驗(yàn)啟示，對(duì)我國公務(wù)卡處于起步和試水這一特定階段的運(yùn)作情況作簡要分析，并從控制潛在經(jīng)濟(jì)犯罪，提高信用效率、刷卡頻率和管理水平，加大監(jiān)督和執(zhí)法力度等方面對(duì)我國公務(wù)卡的發(fā)展前景作進(jìn)一步研究。

關(guān)鍵詞：公務(wù)卡 運(yùn)行狀況 發(fā)展

公務(wù)卡（Official Card），一般是指財(cái)政預(yù)算單位工作人員所持有的、主要用于日常公務(wù)支出和報(bào)銷的銀聯(lián)貸記卡。其適用范圍主要為財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)中原使用現(xiàn)金結(jié)算的公用經(jīng)費(fèi)支出，主要包括差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、招待費(fèi)和5萬元以下的零星支出等。公務(wù)卡的信用額度原則上不少于2萬元、不超過5萬元，其具有一般銀行貸記卡授信消費(fèi)的共同屬性，同時(shí)又具有“消費(fèi)有軌跡”“時(shí)效性”和“可監(jiān)控性”等專有屬性，能將財(cái)政財(cái)務(wù)管理的相關(guān)要求與銀行貸記卡的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)相融合，是一種新型的財(cái)政財(cái)務(wù)管理工具和結(jié)算手段。

一、我國公務(wù)卡的運(yùn)行現(xiàn)狀研究

我國公務(wù)卡源起財(cái)政部和中國人民銀行于2007年7月印發(fā)的《中央預(yù)算單位公務(wù)卡管理暫行辦法》（以下簡稱“《暫行辦法》”），2008年中央紀(jì)委、中國人民銀行與財(cái)政部聯(lián)合發(fā)文，在中央預(yù)算單位和省級(jí)預(yù)算單位全面推行了公務(wù)卡改革試點(diǎn)，2012年9月27日，財(cái)政部下發(fā)通知在當(dāng)年底前全面推行公務(wù)卡。一般認(rèn)為，公務(wù)卡的使用對(duì)提高財(cái)政財(cái)務(wù)管理水平、提升預(yù)算執(zhí)行透明度、降低行政運(yùn)行成本、控制“三公經(jīng)費(fèi)”支出和提高財(cái)政資金使用效率方面起著較大的推進(jìn)作用。筆者作為一名機(jī)關(guān)事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作者，自2012年以來親歷了公務(wù)卡從試行、推廣到不斷完善的過程，對(duì)其實(shí)際運(yùn)行有著較為全面的了解，以下從三個(gè)層面作進(jìn)一步分析。

（一）預(yù)算單位層面。對(duì)預(yù)算單位來說，公務(wù)卡的使用減少了現(xiàn)金結(jié)算，特別是打破了機(jī)關(guān)工作人員開展公務(wù)活動(dòng)攜帶大量現(xiàn)金的傳統(tǒng)做法，降低了單位財(cái)務(wù)結(jié)算難度，將公務(wù)支出消費(fèi)信息濃縮在發(fā)票和刷卡記錄上。消費(fèi)信息中包含的時(shí)間、地點(diǎn)、金額等數(shù)據(jù)，成為公務(wù)支出不可篡改和復(fù)制的“軌跡”。財(cái)務(wù)人員通過公務(wù)卡支付系統(tǒng)對(duì)公務(wù)支出的消費(fèi)信息進(jìn)行查證后予以支付，有效抑制了虛假發(fā)票和湊票報(bào)銷現(xiàn)象的發(fā)生，一定程度上保證了公務(wù)支出消費(fèi)的真實(shí)性和完整性。同時(shí)，對(duì)貸記卡消費(fèi)免息期的靈活準(zhǔn)確掌控，可以更好地對(duì)資金進(jìn)行靈活有效的調(diào)配。但是，由于硬件配套和軟件開發(fā)不到位等原因，公務(wù)卡信息平臺(tái)建設(shè)不完善，財(cái)務(wù)人員沒有更好的途徑通過相關(guān)系統(tǒng)及時(shí)直觀地查詢公務(wù)卡應(yīng)還、已還及未還款明細(xì)數(shù)據(jù)。特別是預(yù)算單位與代理銀行的互動(dòng)平臺(tái)尚未建立，任何有關(guān)公務(wù)卡的消費(fèi)、還款、逾期等信息只能按消費(fèi)記錄逐一查詢，工作效率降低，差錯(cuò)率和逾期風(fēng)險(xiǎn)增加。在持卡人員工作隸屬關(guān)系變動(dòng)時(shí)，常發(fā)生不同發(fā)卡行間公務(wù)卡變更信息對(duì)接不及時(shí)的情況，造成公務(wù)卡轉(zhuǎn)入、還款的滯后。

（二）代理銀行層面。對(duì)代理銀行來說，公務(wù)卡的推廣使用使代理銀行有機(jī)會(huì)參與到預(yù)算單位“公務(wù)支出公款消費(fèi)”的整個(gè)過程中，在起到預(yù)算單位和財(cái)政部門間“橋梁”作用的同時(shí)，可優(yōu)先介入公務(wù)員群體的個(gè)人理財(cái)和儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)，具有潛在經(jīng)濟(jì)效益和回報(bào)率，并進(jìn)一步有利于完善銀行卡品種、擴(kuò)大銀行卡消費(fèi)主體、創(chuàng)造諸多衍生服務(wù)項(xiàng)目。但是，由于金融發(fā)展區(qū)域差異問題，刷卡環(huán)境成為公務(wù)卡全面推廣的最大瓶頸。中國銀聯(lián)、代理銀行對(duì)POS機(jī)在縣區(qū)以及偏遠(yuǎn)地區(qū)、小規(guī)模供應(yīng)商、協(xié)議定點(diǎn)供應(yīng)商等領(lǐng)域的硬件配套設(shè)施遠(yuǎn)未跟上。同時(shí)，代理銀行本身作為盈利機(jī)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)效益最大化的工作理念與公務(wù)卡所具有的政治內(nèi)涵之間的矛盾凸顯，在敏感信息的處理層面略顯不足，缺乏公務(wù)卡專屬服務(wù)。

（三）預(yù)算管理機(jī)構(gòu)層面。對(duì)財(cái)政管理和紀(jì)律監(jiān)督部門來說，公務(wù)支出信息可通過公務(wù)卡支付系統(tǒng)和國庫集中支付系統(tǒng)進(jìn)行查詢，實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，在一定程度上提高了公務(wù)支出的透明度，豐富了監(jiān)管監(jiān)察手段。但由于公務(wù)卡結(jié)算具有較強(qiáng)的時(shí)效性，大部分銀行公務(wù)卡免息期在20—50天之間，受到國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)用款計(jì)劃批復(fù)相對(duì)滯后的影響，會(huì)導(dǎo)致在實(shí)際工作中用款計(jì)劃批復(fù)結(jié)余數(shù)不足以支付即將逾期的公務(wù)卡報(bào)銷金額的情況。同時(shí)，由于公務(wù)卡個(gè)人消費(fèi)現(xiàn)象的存在，紀(jì)律監(jiān)督部門在使用公務(wù)卡消費(fèi)信息時(shí)，數(shù)據(jù)的直觀性和真實(shí)性將受到較大影響，不能準(zhǔn)確反映預(yù)算資金的正確流向。

二、我國公務(wù)卡發(fā)展研究

截至2016年，我國公務(wù)卡制度實(shí)施已近10年。按照西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家公務(wù)卡的發(fā)展歷程，公務(wù)卡運(yùn)行的前10年為增長期，10—20年為穩(wěn)定發(fā)展期。在進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革的“十三五”期間，公務(wù)卡的發(fā)展應(yīng)結(jié)合我國實(shí)際情況，從控制潛在經(jīng)濟(jì)犯罪，提高信用效率、刷卡頻率和管理水平，加大監(jiān)督和執(zhí)法力度等方面進(jìn)一步完善公務(wù)卡體系。

（一）通過禁止公務(wù)卡個(gè)人消費(fèi)，進(jìn)一步控制潛在經(jīng)濟(jì)犯罪。我國在《暫行辦法》第二章第十一條中明確規(guī)定“公務(wù)卡主要用于公務(wù)支出的支付結(jié)算。公務(wù)支出發(fā)生后，由持卡人及時(shí)向所在單位財(cái)務(wù)部門申請(qǐng)辦理報(bào)銷手續(xù)。公務(wù)卡也可用于個(gè)人支付結(jié)算業(yè)務(wù)，但不得辦理財(cái)務(wù)報(bào)銷手續(xù)，單位不承擔(dān)私人消費(fèi)行為引致的一切責(zé)任”。因此，公務(wù)卡存在制度層面的先天不足。公務(wù)卡在辦理后，即成為個(gè)人名下的信用卡，在消費(fèi)時(shí)持卡人具有完全的用卡支配權(quán)，從而導(dǎo)致公務(wù)卡公務(wù)消費(fèi)與個(gè)人消費(fèi)相混淆，單位財(cái)務(wù)人員和監(jiān)管人員無法通過消費(fèi)記錄對(duì)公務(wù)支出的合法性、真實(shí)性和時(shí)效性進(jìn)行審查確認(rèn)。當(dāng)潛在經(jīng)濟(jì)犯罪發(fā)生時(shí)，由于公、私消費(fèi)界定不清，導(dǎo)致梳理、甄別和查證尤為困難。

（二）通過統(tǒng)籌調(diào)配信用額度，進(jìn)一步提高信用效率。銀行一般以行政級(jí)別界定公務(wù)卡信用額度，如：廳級(jí)以上5萬元，處級(jí)4萬元，科級(jí)3萬元等。在實(shí)際工作中，高信用額度的高級(jí)別行政人員用卡次數(shù)非常低，低信用額度的低級(jí)別行政人員公務(wù)卡使用率較高，從而出現(xiàn)公務(wù)卡額度未按需分配的情況，信用資源出現(xiàn)大量閑置和浪費(fèi)，效率低下。應(yīng)從統(tǒng)籌調(diào)配信用額度的角度著手，通過借鑒零余額賬戶的操作理念，建立預(yù)算單位和代理銀行之間超出預(yù)算管理之外的管理體系，將公務(wù)卡信用額度的初始標(biāo)準(zhǔn)定為零或較低水平。如可根據(jù)某個(gè)預(yù)算單位上一年度的預(yù)算總額度、公務(wù)卡刷卡量等，按照一定比例確定下一年度公務(wù)卡的信用總額度，在紀(jì)檢監(jiān)察部門的動(dòng)態(tài)監(jiān)督下，靈活分配單位職工的公務(wù)卡信用額度，對(duì)信用額度的浪費(fèi)進(jìn)行有效抑制。在統(tǒng)籌調(diào)配信用額度時(shí)，尤其要注意防止過高額度的信用卡被惡意操縱，成為套現(xiàn)或洗錢的工具。

（三）通過改善刷卡環(huán)境，進(jìn)一步提高刷卡頻率。一是從公務(wù)卡POS機(jī)設(shè)置數(shù)量和布局的合理化入手。首先在考慮地理位置和地區(qū)分布的層面上，合理布局POS機(jī)架構(gòu)。針對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，通過財(cái)政補(bǔ)貼等方式進(jìn)一步增加POS機(jī)的數(shù)量。其次針對(duì)刷卡頻率較高的供應(yīng)商，如協(xié)議定點(diǎn)等政府采購供應(yīng)商，交通運(yùn)輸、住宿餐飲等服務(wù)提供方，在加大POS機(jī)設(shè)置數(shù)量的基礎(chǔ)上，通過免手續(xù)費(fèi)、稅收優(yōu)惠等方式提高公務(wù)卡的使用頻率。二是運(yùn)用云計(jì)算和大數(shù)據(jù)構(gòu)建公務(wù)卡的“互聯(lián)網(wǎng)+”服務(wù)平臺(tái)。針對(duì)POS機(jī)數(shù)量已具有一定規(guī)模的地區(qū)，應(yīng)通過公務(wù)卡官方網(wǎng)站或手機(jī)二維碼掃描等方式，及時(shí)查詢到滿足本次公務(wù)活動(dòng)且提供POS機(jī)刷卡服務(wù)的供應(yīng)商。設(shè)立專門的服務(wù)柜臺(tái)以及自助服務(wù)機(jī)，開通“智慧公務(wù)卡”信息平臺(tái)，以及時(shí)查詢公務(wù)卡的消費(fèi)、還款情況以及POS機(jī)分布等信息。

（四）通過豐富操作手段，進(jìn)一步提高管理水平。一是進(jìn)一步明確公務(wù)卡的強(qiáng)制結(jié)算目錄、現(xiàn)金支付目錄，逐步實(shí)現(xiàn)所有公務(wù)活動(dòng)均通過公務(wù)卡進(jìn)行結(jié)算的目標(biāo)。對(duì)暫時(shí)不具備刷卡條件的費(fèi)用，可以轉(zhuǎn)賬支付形式予以過渡，待POS機(jī)硬件設(shè)施設(shè)置條件成熟后取消現(xiàn)金支付。二是財(cái)政部門應(yīng)將執(zhí)卡率和刷卡率作為預(yù)算單位考核的直接依據(jù)，對(duì)公務(wù)卡制度執(zhí)行不力的單位應(yīng)在政策層面上作出約束。三是預(yù)算單位將公務(wù)卡執(zhí)行情況作為工作人員考核的依據(jù)，促使執(zhí)卡刷卡成為公務(wù)支出的首要選擇和第一手段。

（五）通過完善監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步加大監(jiān)督、執(zhí)法力度。一是財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、金融機(jī)構(gòu)等部門應(yīng)明確各自職能，形成聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化對(duì)財(cái)政資金的日常和動(dòng)態(tài)監(jiān)督，重點(diǎn)監(jiān)督公務(wù)卡制度建立和結(jié)算執(zhí)行的有效性，現(xiàn)金支出和公務(wù)卡消費(fèi)范圍的合法合規(guī)性，加大對(duì)公務(wù)卡發(fā)放量大，但現(xiàn)金結(jié)算仍占較高比例預(yù)算單位的監(jiān)督。二是應(yīng)嚴(yán)格制定并逐步統(tǒng)一公務(wù)支出定額標(biāo)準(zhǔn)，完善消費(fèi)限額，核定公務(wù)支出總量，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行合理評(píng)價(jià)，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行剛性和預(yù)算監(jiān)督機(jī)制。三是在已建立中國銀聯(lián)公務(wù)卡服務(wù)平臺(tái)的基礎(chǔ)上，建設(shè)公務(wù)卡官方網(wǎng)站，將其作為公務(wù)卡信息公開透明的平臺(tái)，使公眾能夠及時(shí)、全面地獲取對(duì)公務(wù)卡使用、結(jié)算、執(zhí)行以及制度建立等方面的信息，真正做到公眾對(duì)公務(wù)支出的實(shí)時(shí)監(jiān)督。四是我國自2007年頒布了《暫行辦法》以來，尚未以法律形式明確公務(wù)卡的運(yùn)作與執(zhí)行制度。應(yīng)通過頒布相關(guān)法律，從法律高度明確相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制和獎(jiǎng)懲措施，加強(qiáng)公務(wù)卡制度建立和執(zhí)行的嚴(yán)肅性，在最大程度上防止新形勢(shì)下腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

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