對加強(qiáng)政府采購審計工作的思考與對策

■黃費(fèi)連　王文華

對加強(qiáng)政府采購審計工作的思考與對策

■黃費(fèi)連王文華

政府采購審計主要審查采購資金使用的合理性、采購方式的合理性、采購環(huán)節(jié)的合規(guī)性、采購過程的透明性、采購合同的規(guī)范性、采購項(xiàng)目的效果性和采購活動的效益性等。當(dāng)前政府采購審計工作總體滯后，專業(yè)性弱化，缺少市場信息和設(shè)備、物資技術(shù)資料，降低了政府采購審計的質(zhì)量。為此，必須加強(qiáng)對政府采購審計理論的研究，制定行之有效的審計方法，不斷改進(jìn)審計方式，重視資料收集和知識積累，提高政府采購審計的專業(yè)化水平。

政府采購；審計工作；審計監(jiān)督

隨著政府采購制度改革的全面推進(jìn)，從根本上避免了分散采購帶來的經(jīng)費(fèi)管理失控、盲目采購、重復(fù)采購以及采購環(huán)節(jié)中“暗箱操作”、徇私舞弊等腐敗現(xiàn)象。如何加強(qiáng)政府采購過程中的審計監(jiān)督，確保用較低的費(fèi)用在較短的時間內(nèi)采購到所需要的商品、服務(wù)和工程，達(dá)到“更快、更好、更省”的目標(biāo)，是當(dāng)前政府采購工作中面臨的一個突出問題。

一、政府采購審計的主要內(nèi)容

（一）審查政府采購資金使用的合理性。

審查政府采購部門是否嚴(yán)格執(zhí)行政府采購預(yù)算，是否有超預(yù)算現(xiàn)象的發(fā)生，確保該花的錢一分不少花，不該花的錢一分不能花；審查是否合理使用政府采購資金，是否正確、完整地確立政府采購的領(lǐng)域和范圍。目前，大到工程建設(shè)項(xiàng)目，小到辦公用的復(fù)印紙，大都已納入政府集中采購的范圍。因此，應(yīng)審查政府采購部門是否把應(yīng)列入采購范圍的預(yù)算資金按政府采購制度進(jìn)行管理；審查政府采購部門是否存在縮小采購范圍，是否有非法挪用政府采購資金的行為。

（二）審查政府采購方式的合理性。

政府采購方式分為公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價、單一來源等。政府采購必須堅持以集中采購、公開招標(biāo)的方式為主。因此，政府采購審計應(yīng)審查納入政府采購目錄的項(xiàng)目是否都實(shí)行了集中采購；規(guī)模較大的通用品采購是否以公開招標(biāo)采購方式為主，是否運(yùn)用價值規(guī)律和完全競爭原則以盡可能低的價格滿足需求；供應(yīng)商較少的設(shè)備物資采購是否實(shí)行單一來源采購方式，是否堅持價格談判、定價審查。

（三）審查政府采購環(huán)節(jié)的合規(guī)性。

政府采購活動涉及許多環(huán)節(jié)，可以采取跟蹤審計的方法，審查政府采購活動是否按照規(guī)定實(shí)施。例如，審查公開招標(biāo)投標(biāo)的程序是否符合法律規(guī)定；招標(biāo)文件的內(nèi)容是否完整透明，是否有標(biāo)明特定的供應(yīng)商以及含有傾向或排斥潛在投標(biāo)人等內(nèi)容；開標(biāo)是否在公證機(jī)關(guān)的監(jiān)督下進(jìn)行；評標(biāo)是否符合法定程序，技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的專家是否占到評標(biāo)委員會成員的三分之二，而且不得有和招標(biāo)有利害關(guān)系的人員；招投標(biāo)合同和相關(guān)文件是否報財政部門備案；是否對招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件做了實(shí)質(zhì)性修改等。

（四）審查政府采購過程的透明性。

較高的公開度、透明度是實(shí)現(xiàn)政府采購科學(xué)化、規(guī)范化、高效化的根本保障，也是杜絕腐敗現(xiàn)象和違規(guī)操作的有效措施。為此，需要審查政府采購的信息是否公開透明，是否有為達(dá)到不正當(dāng)目的而隱瞞采購需求信息的情況；審查政府采購部門是否用明確、統(tǒng)一、公開的評估方法和標(biāo)準(zhǔn)對供應(yīng)商進(jìn)行資格審查；審查評標(biāo)方法是否透明，評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)是否公開透明，是否有歧視性的規(guī)定或可以變通的模糊空間；審查政府采購記錄是否詳細(xì)透明，如每次采購物資的名稱、數(shù)量、功能、成本等的要求，招標(biāo)文件，參加采購的供應(yīng)商、中標(biāo)、簽約的供應(yīng)商，以及驗(yàn)收情況、評委意見等是否記錄檔案。

（五）審查政府采購合同的規(guī)范性。

政府采購涉及到財政部門、政府采購部門、供應(yīng)商、物資使用的各事業(yè)部門等各方面的利益關(guān)系，需要審查政府采購合同的標(biāo)的、產(chǎn)品的數(shù)質(zhì)量、包裝、運(yùn)輸、交接、產(chǎn)品價格等主要條款，是否符合政府采購法的有關(guān)規(guī)定，是否充分表達(dá)了雙方當(dāng)事人的意愿；審查政府采購合同的變更與解除是否符合法定程序，是否存在不正當(dāng)行為；審查違反政府采購合同的責(zé)任是否明確規(guī)定，違約責(zé)任是否落實(shí)到具體部門和個人。

（六）審查政府采購項(xiàng)目的效果性。

對政府采購項(xiàng)目的效果性審計，就是對政府采購項(xiàng)目是否能實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)進(jìn)行的評價。為此，需要評價新的或正在進(jìn)行的政府采購項(xiàng)目的目標(biāo)是否充分、適當(dāng)和相關(guān)；確定政府采購項(xiàng)目達(dá)到所要求的預(yù)期結(jié)果的程度；評價政府采購項(xiàng)目的成果；識別那些造成政府采購效果不夠理想的因素；審查政府采購部門是否考慮了政府采購項(xiàng)目的替代執(zhí)行方案，從而產(chǎn)生更為有效的結(jié)果或降低采購成本；評價是否遵循與政府采購項(xiàng)目有關(guān)的法律和規(guī)章；評價政府采購項(xiàng)目效果的管理控制制度的有效性。

（七）審查政府采購活動的效益性。

政府采購的活動主要包括政府采購計劃的制定、采購資金的預(yù)算和劃撥、采購方法的選擇、采購程序的控制和管理、采購合同的管理等。其效益性表現(xiàn)在兩個方面：一是政府采購活動為政府部門提供了多少物資、勞務(wù)和工程建設(shè)；二是政府采購活動為政府部門節(jié)約了多少支出。政府采購審計人員在進(jìn)行政府采購活動的效益性審計時，應(yīng)對政府采購活動實(shí)施全程的監(jiān)督，具體地說，就是要審查政府采購計劃的制定是否既遵循政府采購的總體要求，是否體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的統(tǒng)一；審查政府采購資金的預(yù)算和劃撥是否合理、及時；審查是否選擇正確的政府采購方法和適當(dāng)?shù)某绦颍ＷC購買的物資、勞務(wù)、工程符合需要；審查是否以較低的價格、可靠的質(zhì)量和最優(yōu)的服務(wù)籌措物資，購買勞務(wù)和工程建設(shè)。

二、當(dāng)前政府采購審計工作存在的主要問題

（一）政府采購審計總體發(fā)展滯后。

目前對政府采購審計的研究還處于探索階段，相關(guān)的法規(guī)制度和審計方法還比較缺乏。在現(xiàn)有的審計法規(guī)中，對政府采購審計的范圍和內(nèi)容作了一些說明，但對如何將審計工作監(jiān)督貫穿于政府采購和管理各個環(huán)節(jié)之中，還沒有作出明確具體的規(guī)范。盡管對各級各部門制訂政府采購計劃按規(guī)定金額做出了報送審計部門審核的要求，但操作性不強(qiáng)，難以為政府采購審計提供根本遵循。

（二）政府采購審計的專業(yè)性弱化。

政府采購審計涉及到政府采購計劃、采購?fù)緩健⒉少彿绞?、訂貨合同、結(jié)算方式、庫存管理、出入庫手續(xù)以及使用、報廢處理、殘值回收等方面，單靠對賬務(wù)和原始憑證進(jìn)行審查，無法揭示深層次的問題。不掌握設(shè)備物資的用途和適用性，不了解市場價格，勢必影響政府采購審計的深度和質(zhì)量。實(shí)行政府采購制度，目的是使政府采購活動更加公開、公平和公正，從計劃、論證、招標(biāo)到采購實(shí)施均得到有效控制，以遏制政府采購環(huán)節(jié)中的舞弊行為。政府采購的主體包括政府采購部門和供應(yīng)商。政府采購活動的公開、公平和公正，就是使政府采購過程向政府采購部門內(nèi)部以及供應(yīng)商開放，接受內(nèi)部和外部的共同監(jiān)督，避免政府采購經(jīng)費(fèi)使用過程不透明、不公開以及行政力量干預(yù)的影響。但是，由于這種監(jiān)督主要針對采購環(huán)節(jié)，不具備系統(tǒng)性和綜合性。只有審計部門可以對政府采購實(shí)現(xiàn)全過程、全系統(tǒng)、全要素的審計監(jiān)督，從而達(dá)到提高采購經(jīng)費(fèi)使用效益的目的。

（三）缺少市場信息和設(shè)備、物資技術(shù)資料。

信息和資料不足是影響政府采購審計質(zhì)量和效率的一個重要因素。要適應(yīng)政府采購審計的專業(yè)性要求，就必須獲取足夠的信息和資料。但審計部門與設(shè)備、物資管理部門之間由于業(yè)務(wù)性質(zhì)上的差別，缺少獲得相關(guān)信息資料的途徑。掌握資料信息不充分，使政府采購審計在專業(yè)上缺乏必要的基礎(chǔ)條件，為發(fā)現(xiàn)、揭示問題以及給問題定性帶來了很大的困難。

三、加強(qiáng)和改進(jìn)政府采購審計工作的對策

（一）采取行之有效的政府采購審計方法。

首先，要提高對政府采購審計研究的自覺性。只有不斷研究新情況，廣泛開展對政府采購審計的研究和探索，制定切實(shí)有效的審計方法，才能使審計工作在政府采購領(lǐng)域有用武之地，為提高政府采購審計質(zhì)量打下堅實(shí)的基礎(chǔ)。其次，隨著政府采購工作的全面展開，審計部門要努力探索新時期政府采購審計的新規(guī)律、新方法和新思路，探索設(shè)備、物資、工程管理各個環(huán)節(jié)中的審計重點(diǎn)，以及進(jìn)行全程監(jiān)督和控制的途徑，實(shí)現(xiàn)政府采購審計工作的制度化、規(guī)范化和經(jīng)?；?。

（二）改進(jìn)政府采購審計方式。

審計部門不是政府采購的直接管理部門，在獲取有關(guān)資料、掌握有關(guān)知識上有其自身的局限，這給政府采購審計工作帶來了一定的困難。要解決這個問題，就要充分發(fā)揮審計監(jiān)督的職能作用，可以采用聯(lián)合審計的方式，即抽調(diào)一些專家或技術(shù)人員，或利用各業(yè)務(wù)監(jiān)督部門的力量，與審計部門組成聯(lián)合審計組，對政府采購活動進(jìn)行跟蹤審計，綜合評價和全程監(jiān)督政府采購過程中的各個環(huán)節(jié)的真實(shí)性、合法性和效益性，促進(jìn)政府采購的制度化和規(guī)范化。在加強(qiáng)對政府采購過程監(jiān)督的同時，深入開展對實(shí)物形態(tài)管理的延伸審計，對設(shè)備、物資庫存管理、領(lǐng)用手續(xù)、使用情況、報廢處理程序和殘值回收進(jìn)行系統(tǒng)考核和評價，為提高設(shè)備、物資和工程管理的效益提供真實(shí)、全面、科學(xué)的依據(jù)。

（三）重視資料收集和相關(guān)知識的學(xué)習(xí)。

審計部門要加大政府采購審計監(jiān)督的力度，就必須深刻認(rèn)識到其專業(yè)性的特點(diǎn)，加強(qiáng)有關(guān)設(shè)備、物資采購和工程管理方面知識的學(xué)習(xí)，強(qiáng)化自身的專業(yè)素質(zhì)。如采購單位將設(shè)備、物資采購計劃報送審計部門進(jìn)行審核，在認(rèn)定設(shè)備或物資是否適用、是否存在重復(fù)采購、價格是否真實(shí)等方面，如果不具備應(yīng)有的知識，就無從進(jìn)行科學(xué)評價，致使這項(xiàng)工作流于形式，無法實(shí)現(xiàn)提高采購經(jīng)費(fèi)使用效益的目標(biāo)。同時，對政府采購活動進(jìn)行審計，將涉及到庫存管理、設(shè)備折舊、報廢處理和殘值回收等問題，沒有相關(guān)的知識儲備，就難以保證政府采購審計的質(zhì)量。因此，審計部門必須重視對資料信息的收集，了解市場情況，不斷拓寬資料信息的來源渠道，不斷擴(kuò)展知識面，才能更好地發(fā)揮審計在政府采購中的職能作用。

（作者單位：陜西省委黨校、陜西正衡管理咨詢有限責(zé)任公司）