南寧市志愿服務組織發(fā)展中的政府角色分析

劉慧聰+黃煒+黃治睿

摘 要：當前，社會領域改革成為我國改革的主攻方向，多元主體共同參與成為社會治理的發(fā)展需求，志愿服務組織正在成為社會治理的新力量。政府在志愿服務事業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展中起著主導性的“第一推動”作用，研究政府在志愿服務組織發(fā)展中應扮演的角色十分必要和迫切。本文結合廣西壯族自治區(qū)南寧市的地方實際和改革需求，探討志愿服務發(fā)展困境中政府角色存在的問題，提出了政府要扮好引導者和扶持者的角色，推動南寧市志愿服務組織的健康發(fā)展和當?shù)厣鐣I域改革的深入推進。

關鍵詞：志愿服務組織；政府；角色定位

近年來，廣西壯族自治區(qū)南寧市日益壯大的志愿服務組織在政府的大力推動下得到了前所未有的快速發(fā)展，但仍面臨著諸多現(xiàn)實問題和發(fā)展障礙，而這些問題的存在與政府角色有著密不可分的關系，需要對政府在志愿服務發(fā)展困境中的角色進行分析研究，促使地方政府找準自身定位，完善自身職責，積極發(fā)揮應有作用，更好地促進志愿服務組織健康蓬勃發(fā)展。

一、南寧市志愿服務組織發(fā)展現(xiàn)狀及困境

目前，南寧市擁有注冊志愿者50多萬人，志愿服務組織1300多個，網(wǎng)上發(fā)布志愿服務項目2100個，累計服務總時長21萬小時。蓬勃發(fā)展的志愿服務組織活躍在公益活動、救援救災、社區(qū)服務、環(huán)境保護、扶貧濟困等領域，在社會公共事務管理中發(fā)揮著積極作用。但由于志愿服務工作起步較晚，受外部發(fā)展環(huán)境和自身內(nèi)在能力的制約，志愿服務組織在日益壯大的同時還是遇到了較多“成長的煩惱”，行政色彩濃厚、獨立自主性弱，發(fā)展環(huán)境不成熟、權益保障不充分等問題日益凸顯。

二、南寧市志愿服務組織發(fā)展困境中的政府制約因素

（一）管控意識較強，直接干預過多。近年來，南寧市加快了推進志愿服務事業(yè)的步伐，但政府在發(fā)揮推動、扶持、培育等積極作用的同時，行政意志和權力也在有意無意地滲透著志愿服務組織發(fā)展的各個環(huán)節(jié)。一方面，政府部門因在隸屬關系和資源供給中的優(yōu)越性，通常對官辦志愿服務組織的發(fā)展運作施加行政意圖，使之服從于政府的工作任務。另一方面，政府不僅為保障志愿服務項目及活動的順利開展，還傾向于利用行政權力協(xié)調(diào)相關社會關系，利用其動員能力調(diào)動所需的社會力量和資源。

（二）體制改革不到位，行政關系難脫鉤。南寧市已于2016年2月起實施《南寧市四類社會組織直接登記管理辦法》，簡化符合條件的新成立的志愿服務組織等社會組織申請注冊、登記、變更、年檢等程序，但已經(jīng)成立的四類社會組織與原有業(yè)務主管單位脫鉤仍要有一個過渡期。正是由于政府和志愿服務組織依附關系的管理體制改革未一步到位，本應作為全市志愿服務工作協(xié)調(diào)機構的南寧志愿服務聯(lián)合會面對眾多有著業(yè)務主管單位的志愿服務組織，在整合調(diào)動全市志愿服務力量上顯得乏力，使得本就稀缺和不均衡的志愿服務資源難以整合盤活，限制了整體規(guī)模效益的發(fā)揮。

（三）服務平臺不完善，供需對接引導不足。近年來，南寧市不斷探索建立志愿服務站、志愿服務項目交流會、志愿服務網(wǎng)站及微信公眾號等數(shù)據(jù)共享、渠道暢通、高效便捷的服務平臺。但政府在提高平臺使用率、發(fā)揮平臺最大效用上沒有較好進行統(tǒng)籌配置。如在市區(qū)公共場所和窗口單位建立了近百個志愿服務站，206個社區(qū)分別也成立社區(qū)志愿服務站，但部分志愿服務站點提供服務的針對性和有效性不強，出現(xiàn)了有站點無服務或者服務效用不高的現(xiàn)象。

三、南寧市志愿服務組織發(fā)展中政府角色定位的對策

按照我國當前志愿服務組織的發(fā)展階段和水平，地方政府在志愿服務事業(yè)發(fā)展中仍應處于主導地位，這種主導性角色的正確定位應有所為有所不為。有所不為是指政府角色要從直接管理和指揮志愿服務組織的角色中解脫出來，重在宏觀管理，“搭好臺”而非“唱好戲”。有所為則指政府既當好引導者，又做好扶持者，切實解決志愿服務組織在成長發(fā)展中遇到的難題。

（一）注重整體規(guī)劃，加強頂層設計。作為涉及經(jīng)濟社會方方面面的一項復雜工程，志愿服務事業(yè)的發(fā)展具有全局性、復合性、聯(lián)動性特點，要將志愿服務事業(yè)的發(fā)展納入全市經(jīng)濟社會發(fā)展整體規(guī)劃和戰(zhàn)略目標中，與各領域工作一起統(tǒng)籌推進，讓志愿服務組織的發(fā)展方向和結構符合社會發(fā)展需要，又能提高培育扶持志愿服務組織的協(xié)調(diào)力度和層次，實現(xiàn)各方聯(lián)動，協(xié)同推進。地方行政主管部門應制定科學合理的總體規(guī)劃和發(fā)展目標，使志愿服務組織的數(shù)量、種類、布局等方面更加符合城市發(fā)展和社會需要，并出臺綜合性政策文件或“一攬子”政策舉措，有計劃、有步驟地系統(tǒng)實施推進，并做到分類分層次指導、精準施策。

（二）優(yōu)化布局結構，合理配置資源。地方政府要結合當?shù)刂驹阜战M織體系的現(xiàn)有結構特征，掌握公共服務領域?qū)χ驹阜盏闹攸c需求，來不斷調(diào)整優(yōu)化志愿服務組織的發(fā)展布局，并建立合理的評估體系和相應的評估機制，對志愿服務組織的運作成效給予客觀公正的評估，以評估結果決定資源投向，促進資源效用最大化。針對志愿服務資源相對集中和同質(zhì)化程度較高造成的低利用率情況，民政部門應該在注冊登記上對新成立的組織給予合理引導；對志愿服務體系結構中的薄弱環(huán)節(jié)，政府要在政策、項目和資金走向上給予正向激勵，積極扶持一批有利于彌補政府職能不足、滿足社會需求的組織，以形成結構合理、類型齊全、規(guī)模適度、布局完整且適應全市經(jīng)濟建設和市民生活需要的志愿服務組織體系。

（三）打破體制壁壘，營造平等環(huán)境。志愿服務組織的發(fā)展需要一個公平、開放、透明的體制環(huán)境。在我國，不同屬性的志愿服務組織從政府獲取資源支持的程度大不相同。因此，要推動官辦志愿服務組織的去行政化改革，改變扶持資源向官辦組織傾斜的不均衡現(xiàn)象，為創(chuàng)造官辦組織和民間組織平等發(fā)展的環(huán)境邁出實質(zhì)性的一步。首先，要打破每個業(yè)務主管單位對其志愿服務組織的直接管理權限，實現(xiàn)兩者在人、財、物以及管理運行關系上脫鉤。其次，要從法律法規(guī)上明確政府與組織在人、財、權方面的關系，使志愿服務組織成為真正獨立的社會治理主體，讓法律法規(guī)成為志愿服務組織處理與政府等其他社會治理主體之間種種關系的根本準則。再者，就是要加強志愿服務聯(lián)合會的建設，提升其在全市志愿服務組織政策研究、培育、服務、監(jiān)督管理等方面的綜合能力，強化和突出這一樞紐型機構的合法地位和作用。

（四）健全政策法規(guī)，完善制度供給。創(chuàng)造志愿服務良性健康發(fā)展的法律環(huán)境是政府不容回避的重要責任之一。針對法規(guī)涵蓋面有限，法律效力等級低、立法內(nèi)容不具體等問題，政府應該在充分調(diào)研后進行修改或補充，形成整套關于志愿服務組織法律地位、行為程序、合法權力以及與其他社會主體的關系等內(nèi)容的法律法規(guī)，并針對法規(guī)細則分別出臺現(xiàn)實中具有明確程序和法律責任的解釋條款和具體措施，增強法律的嚴肅性、指導性和可操作性，全方位保障志愿服務組織在制度化、規(guī)范化的法律軌道上有序運行。

（五）拓寬服務平臺，精準對接供需。當前，南寧市共有注冊登記的志愿服務組織1300余個，平均每萬人擁有量僅為1.6個。面對人民群眾日益增長的多元化社會需求，志愿服務供需的高效對接在志愿服務資源供給不足的現(xiàn)狀下顯得更為重要。在現(xiàn)有志愿服務供需對接平臺基礎上，可通過舉辦志愿服務創(chuàng)新項目大賽和志愿服務項目交流會等途徑構建立體化的志愿服務供需對接機制，實現(xiàn)志愿服務與社會需求 “線上”與“線下”、“有形”與“無形”的多元對接，解決供需不匹配、不精準的突出問題，降低信息損耗，增加對接效能，最大限度實現(xiàn)供給資源利用率的最大化和供需對接的“零距離”。

（作者單位：廣西大學公共管理學院）

參考文獻：

[1] 廖欣，雷元坤.南寧四類社會組織降低準入門檻 直接登記手續(xù)簡化[N].南寧晚報.2016-01-13（10）

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