淺析南江縣天保一期工程存在的問題及發(fā)展對策

蘇子友++姜常青

摘 要：本文簡要闡述了南江縣天保工程一期實施基本情況、取得的主要成效，分析了存在的問題，并提出了相應(yīng)的對策措施。

關(guān)鍵詞：天然林保護工程；問題；對策；南江縣

中圖分類號：S718.545 文獻標識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20160832034

南江縣位于四川盆地東北部邊緣，米倉山南麓，地處長江中上游嘉陵江流域渠江和東河的重要源頭，是建設(shè)長江上游生態(tài)屏障的重要組成部分。有效保護和管理好森林資源，特別是保護好南江縣現(xiàn)有的天然林資源，將有助于保持南江縣物種多樣性，對調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進林區(qū)經(jīng)濟發(fā)展也有重要作用[1-2]。南江縣自1998年在全國率先實施天然林資源保護工程以來，堅持把實施天然林保護工程作為南江縣生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)性工程來抓，使南江縣天然林保護工程一期建設(shè)取得了階段性成效。

1 工程實施基本情況

截止到2008年底，南江縣全面停止了對天然林的商品性采伐，落實森林管護責任編案面積數(shù)19.45萬hm2，2008年底實際管護面積21.4萬hm2。1998—2008年，累計營造公益林3.84萬hm2。通過富余職工一次性安置，南江縣累計完成林業(yè)職工一次性安置644名，是國家下達計劃數(shù)的360%。南江縣林業(yè)職工全部納入了四川省和地方養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌。開展了森林企業(yè)銀行及世行貸款債務(wù)豁免。累計完成投資12849.05萬元，其中中央財政專項資金7943.68萬元，中央預(yù)算內(nèi)資金（基本建設(shè)）4279萬元，地方財政配套資金304.32萬元，國有實施單位自籌資金322.05萬元[3]。

2 工程實施取得的主要成效

2.1 生態(tài)效益逐漸顯現(xiàn)

通過工程的實施，南江縣生態(tài)效益取得了明顯效果。生態(tài)環(huán)境明顯改善。新增有林地5.96萬hm2，年森林資源消耗減少4.4萬m3，森林覆蓋率由1997年的43%提高到2008年的65.6%，治理水土流失面積3577km2，水土流失減少304萬t，減少水土流失量60%以上，土壤侵蝕模數(shù)由5508t/km2減少到3766 t/km2，新增水源1300萬t，土壤養(yǎng)分增加3360萬t；生物多樣性得到有效保護。停止天然林采伐，大量生物資源得到有效保護，為野生動植物特別是珍稀、瀕危種群提供了更加良好的生存環(huán)境，維護了生態(tài)平衡，對促進長江流域生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)起到了一定作用。

2.2 經(jīng)濟效益顯著

天保工程資金的投入，進一步優(yōu)化了林業(yè)產(chǎn)業(yè)布局，加快了快了以核桃、金銀花、生態(tài)旅游為重點的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度 [3]。截止到2008年，南江縣核桃總規(guī)模達1.37萬hm2，核桃產(chǎn)量達530萬kg、產(chǎn)值1億元；金銀花總規(guī)模達1.42萬hm2，年產(chǎn)金銀花干花310萬kg，產(chǎn)值9300萬元；林下種植優(yōu)質(zhì)牧草0.43萬hm2，帶動了以南江黃羊為主的畜牧業(yè)發(fā)展；培植巴山溫帶植物園、西佛山桂花公園、三臺山生態(tài)公園和雙擁生態(tài)公園等景點10余個，實現(xiàn)了生態(tài)旅游收入年均增長64%的良好態(tài)勢。2008年林業(yè)總產(chǎn)值3.8億元，占農(nóng)業(yè)總收入的18.63%。

2.3 取得了明顯的社會效益

實施天保工程后，離退休人員基本養(yǎng)老金納入省級統(tǒng)籌，實行社會化發(fā)放，在職職工“五險”也基本得到了保障，困擾林場和林區(qū)多年的突出矛盾初步得到緩解；增加了林農(nóng)務(wù)工機會，提高了林農(nóng)收入；法治意識明顯增強。南江縣在天保一期實施中，對涉林政策、有關(guān)林業(yè)法律、法規(guī)、生態(tài)保護常識進行了廣泛的宣傳，林區(qū)職工和農(nóng)民的愛林護林和生態(tài)意識有了明顯的提高[4]。

3 存在的問題

3.1 森林管護壓力過大

國有林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施差，交通不便，零星國有林和集體林成片面積小，零星、分散，農(nóng)林交錯，林牧混雜，造成管護難度大、管理成本高。

3.2 資金嚴重不足

原編制方案測算標準過低，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：天保一期管護費和公益林投資標準為1997年投資標準，未形成正常的投入增長機制。自工程實施后一直沒作調(diào)整，物價上漲、勞動力成本增大、森林管護面積大量增加、工程建設(shè)成本和職工工資都在增加，按原標準核算的投入已無法完成工程建設(shè)任務(wù)；一次性安置費偏低（2萬元/人）；“五險”費用不足。特別是由于工資增長導(dǎo)致繳費基數(shù)增高、繳費比例提高等多種原因，導(dǎo)致“五項”保險資金缺口越來越大。

3.3 國有林場改革滯后

天保工程實施后，林場已經(jīng)不再具有以前經(jīng)營性職能，職工主要從事保護森林和生態(tài)安全的社會公益活動，全部資金來源于天保工程建設(shè)國家財政補助性資金和公益林建設(shè)投入，但由于國有林場改革滯后，使得林場原有自收自支事業(yè)單位的屬性一致存在，林場職工收入偏低，已經(jīng)嚴重影響到林場的穩(wěn)定和發(fā)展。

3.4 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后

天保工程一期實施方案編制并沒有林區(qū)道路、供水、供電、通訊、森林管護站點建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入建設(shè)計劃，新農(nóng)村建設(shè)農(nóng)村路網(wǎng)、電網(wǎng)改造中也未將林區(qū)列入。林區(qū)管護站房、道路、電網(wǎng)、防火等設(shè)施設(shè)備年久失修，有的已成危房。一旦發(fā)生森林火災(zāi)、森林病蟲害、人員安全事故，必將造成重大損失。

4 對策

4.1 制定合理的管護標準和動態(tài)預(yù)算方案，提高資金投入

繼續(xù)實施天保工程二期是鞏固一期天保工程成果的保障和基礎(chǔ)，但必須因地制宜制定合理的管護標準和動態(tài)預(yù)算方案。管護標準要根據(jù)各縣天然林分布情況（零星或者成片）和管護難度差異，有針對性的制定管護標準；改變過去以期初的靜態(tài)預(yù)算方案為動態(tài)預(yù)算方案，預(yù)算方案應(yīng)以社會物價上漲總指數(shù)和社會平均工資為依據(jù)，制定合理的管護費和公益林投資標準、安家補助標準以及職工“五險”費用，使得林業(yè)職工的收入穩(wěn)中有升。同時，要根據(jù)各縣的財政收入情況，將國家、省級貧困縣地方配套資金改為由中央資金投入，從而保證工程效益的最大化。

4.2 切實落實生態(tài)補償制度，動態(tài)補償標準

近年來，國內(nèi)許多專家和學(xué)者對生態(tài)補償制度的政策理論、補償標準、補償主體和實現(xiàn)途徑進行了分析和研究[5-7]，提出了通過建立森林生態(tài)效益補償制度，以彌補工程資金投入不足的問題[3]。按照事權(quán)劃分原則，分別由中央和地方各級財政建立生態(tài)公益林補償基金，并根據(jù)當?shù)仄骄べY、物價上漲、勞動力成本等因素，實行動態(tài)的生態(tài)補償制度，使得天然林確實能夠保得住、林農(nóng)得實惠。

4.3 創(chuàng)新投入機制，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

天保工程應(yīng)將林區(qū)森林管護站點建設(shè)、電網(wǎng)改造、林區(qū)道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入規(guī)劃，以利更好保護和經(jīng)營森林資源。但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，建設(shè)投資大，光靠天保工程中國家投入是不現(xiàn)實的。因此，要將森林管護站點建設(shè)、電網(wǎng)改造、林區(qū)道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入納入國家、省、市、縣各級政府的基本建設(shè)投資計劃；要整合來自農(nóng)、林、水、交通等部門的農(nóng)業(yè)開發(fā)資金、生態(tài)建設(shè)資金、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境綜合治理等資金，從而一定程度上滿足林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；“政府出大頭，村集體出小頭，林農(nóng)、林場職工出勞力”的原則，按照輕重緩急，解決急需的危房、危險道路等建設(shè)資金。

4.4 盡快啟動國有林場改革

根據(jù)目前國有林場的任務(wù)、職能和性質(zhì)，南江縣國有林場應(yīng)定為國家生態(tài)公益型事業(yè)單位，配備和工作相適應(yīng)的人員編制，人員工資、林場林業(yè)生產(chǎn)建設(shè)等相關(guān)經(jīng)費列入南江縣政府財政預(yù)算。

參考文獻

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[2]陳娜，安平山，孫學(xué)剛.淺析現(xiàn)階段天保工程存在的問題和對策[J].甘肅科技，2013，29（2）：8-9.

[3]馮涼，肖建才，楊洪忠，等.四川天保工程存在的問題及對策[J].林業(yè)資源管理，2008（4）：4-5.

[4]冉福祥.小隴山林區(qū)實施天然林保護工程成效與對策探析[J].林業(yè)資源管理，2009（2）：21-27.

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