北上廣深人口調(diào)控：困局與突圍

楊毅沉　烏夢(mèng)達(dá)

隨著今年8月北京積分落戶政策落地，北上廣深四個(gè)人口凈流入大城市均已明確這一落戶“管道”。北京等超大城市的積分落戶政策與人口總量調(diào)控緊密銜接。

孫先生每天乘坐“8”字頭公交車往返于河北燕郊與北京國(guó)貿(mào)之間，既“漂”在北京也“漂”在燕郊。他說，在北京、河北現(xiàn)行的落戶政策下，教育、社保等問題都很難在兩地解決。

銷售工程師盧俊波在上海一家美資企業(yè)工作，每周五都要搭乘高鐵返回?zé)o錫的家中。“無錫的房?jī)r(jià)比較低，我買時(shí)每平方米不到1萬元。無錫到上海的高鐵時(shí)間只要40多分鐘。”這位新“長(zhǎng)三角人”說。

隨著今年8月北京積分落戶政策落地，北上廣深四個(gè)人口凈流入大城市均已明確這一落戶“管道”。北京等超大城市的積分落戶政策與人口總量調(diào)控緊密銜接。專家認(rèn)為，戶籍政策有序放開與城市規(guī)劃疏解需同時(shí)進(jìn)行。

人口紅線施壓超大城市

北京市數(shù)據(jù)顯示，今年上半年北京市城六區(qū)（東城、西城、朝陽、海淀、豐臺(tái)、石景山區(qū)）人口同比減少11萬人；上海市統(tǒng)計(jì)局今年2月份公布的數(shù)據(jù)顯示，2015年末上海常住人口總數(shù)比2014年末減少10.41萬人。這是新世紀(jì)以來，上海市常住人口首次出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，降幅為0.4%；而根據(jù)廣州市統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，廣州市“十二五”期間常住人口總共僅增長(zhǎng)了30余萬人，增速較“十一五”出現(xiàn)階段性放緩。

根據(jù)此前北上廣深設(shè)定的各自的人口紅線，今后五年北京、上海、廣州、深圳的常住人口增長(zhǎng)空間分別為129.5萬人、84.73萬人、199.89萬人、342.11萬人。

針對(duì)新出臺(tái)的積分落戶政策，北京市有關(guān)部門表示，北京的戶籍制度改革將統(tǒng)籌首都人口調(diào)控與城市可持續(xù)發(fā)展要求，堅(jiān)持總量控制、有序推進(jìn)的原則，把握好積分落戶政策與人口調(diào)控目標(biāo)的有效銜接和平衡。

積分落戶政策與人口調(diào)控如何有效銜接，也成為上海、廣州、深圳等國(guó)內(nèi)超大城市面臨的問題。

《上海市人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)本市戶籍制度改革的若干意見》提出的四項(xiàng)原則之首，就是“堅(jiān)持總量調(diào)控、結(jié)構(gòu)優(yōu)化……嚴(yán)格控制人口規(guī)模，綜合解決人口總量、結(jié)構(gòu)、布局問題?！睆墓_數(shù)據(jù)看，上海、廣州此前實(shí)現(xiàn)積分落戶的人數(shù)年均也僅有5000人左右。

北京勞動(dòng)力供給2020年或現(xiàn)拐點(diǎn)

多位專家指出，國(guó)內(nèi)超大城市人口調(diào)控與疏解面臨的問題，反映出中國(guó)城市人口結(jié)構(gòu)、都市圈人口匯集等深層次問題。超大城市人口布局和調(diào)控，應(yīng)該指向?qū)崿F(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間匹配平衡的目標(biāo)。

北京市人口研究所副所長(zhǎng)尹德挺指出，人口疏解不能傷害城市自身活力，忽視對(duì)部分行業(yè)勞動(dòng)力的剛性需求。第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，流動(dòng)人口已成為北京黃金年齡段的就業(yè)主體，如在北京16～19歲、20～24歲、25～29歲的常住就業(yè)人口中，流動(dòng)人口分別約占92%、70%和54%，部分行業(yè)對(duì)流動(dòng)人口的剛需增強(qiáng)。

更為雪上加霜的是，如果勞動(dòng)生產(chǎn)率不提高，北京勞動(dòng)力供給拐點(diǎn)則可能出現(xiàn)在2020年前后。這是因?yàn)橹伪本┝鲃?dòng)人口供給的五個(gè)大省——河北、河南、山東、安徽、黑龍江，五省15～64歲勞動(dòng)適齡人口會(huì)在2020年以后呈現(xiàn)減少態(tài)勢(shì)，合計(jì)將縮小約400萬人左右，屆時(shí)可能會(huì)對(duì)北京勞動(dòng)力資源的補(bǔ)給產(chǎn)生一定影響?！币峦ψ闹赋觥?/p>

對(duì)此，上海社科院人口與發(fā)展研究所副所長(zhǎng)周海旺表示，對(duì)于大城市的人口調(diào)控，更應(yīng)該注重人口結(jié)構(gòu)、素質(zhì)和合理布局。

大都市圈人口須統(tǒng)一布局

除了超大城市人口結(jié)構(gòu)問題，近年來北京、上海周邊的燕郊、昆山房?jī)r(jià)暴漲，還讓社會(huì)各界認(rèn)識(shí)到大都市圈人口統(tǒng)一布局的重要性。

中國(guó)社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)張車偉認(rèn)為，目前工作在北京、上海，居住在燕郊、昆山等潮汐式工作生活帶來的交通、教育、醫(yī)療等問題，仍然需要大力統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決。

有專家曾測(cè)算，按2014年末昆山全市流動(dòng)人口達(dá)175萬人計(jì)算，如果每個(gè)外來人口市民化社會(huì)成本約為15萬元至20萬元，政府需要投入超過2600億元。

張車偉認(rèn)為，城市在向外擴(kuò)張的同時(shí)，相應(yīng)的公共資源和公共服務(wù)適時(shí)跟進(jìn)，合理配置，才能促進(jìn)人口的空間優(yōu)化。在都市圈，應(yīng)加強(qiáng)中心城市與其它城市的密切聯(lián)系，加快同城化進(jìn)程，促進(jìn)公共資源在城市間和區(qū)域間的合理分布。在疏解特大城市中心城非核心功能的過程中，應(yīng)積極對(duì)接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局。選擇在人口居住密度高且規(guī)模較大的區(qū)域附近布置相關(guān)產(chǎn)業(yè)，吸引就業(yè)人口從中心城區(qū)向郊區(qū)新城轉(zhuǎn)移。

中心城區(qū)人口比例不宜超40%

結(jié)合國(guó)內(nèi)外大都市人口調(diào)控的經(jīng)驗(yàn)，一些專家提出，中國(guó)特大城市人口調(diào)控應(yīng)通過優(yōu)化人口空間布局，改善人口結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的匹配平衡。

首先，應(yīng)通過設(shè)置結(jié)構(gòu)性指標(biāo)，優(yōu)化人口空間分布。中國(guó)社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所的一份報(bào)告顯示，從人口分布的角度來看，國(guó)際大都市都呈現(xiàn)從中心向外圍擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)，逐漸形成規(guī)律性的圈層空間結(jié)構(gòu)。

對(duì)此，應(yīng)通過產(chǎn)城融合構(gòu)建職住平衡體系。郊區(qū)新城應(yīng)積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，解決職住分離問題。在疏解特大城市中心城非核心功能的過程中，應(yīng)發(fā)揮生產(chǎn)要素價(jià)格相對(duì)低廉優(yōu)勢(shì)，按照整體功能定位，積極對(duì)接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局。

其次，應(yīng)以公共服務(wù)和資源引導(dǎo)人口流動(dòng)，保持人口活力。尹德挺認(rèn)為，北京需要處理好“舍”與“得”的關(guān)系，給京津冀地區(qū)其他城市留下更多的發(fā)展空間，必須通過城市功能的轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)鏈條的整合、交通規(guī)劃的串聯(lián)以及科技文化的引領(lǐng)，帶動(dòng)首都人口的輸出，促進(jìn)周邊城市的人口回流。

警惕大城市病向外蔓延

有專家指出，人口調(diào)控需要在平衡各方利益和綜合全局政策的背景下，結(jié)合中國(guó)現(xiàn)階段城市發(fā)展規(guī)律和戶籍改革方向進(jìn)行探索。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，燕郊、無錫等本屬于京滬都市圈的地方，無論在人口還是經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)，都與京滬無關(guān)。這些行政區(qū)劃上的割裂，必然會(huì)導(dǎo)致公共資源投入的失衡，進(jìn)而制約都市圈人口承載力和社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展水平的提升。與此同時(shí)，還有可能導(dǎo)致大城市病從大城市向外蔓延。

張車偉認(rèn)為，通常所認(rèn)識(shí)的大城市病主要是指中心城存在的問題，所以以往人口調(diào)控主要在市域內(nèi)進(jìn)行。但在要素流動(dòng)日益自由化和交通、通訊技術(shù)日益改進(jìn)的今天，城市功能區(qū)域與行政區(qū)域往往并不匹配，各種人口問題的產(chǎn)生都與這種不匹配緊密相關(guān)。隨著城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的一體化，一個(gè)大城市人口的調(diào)整顯然需要依托于與之有密切聯(lián)系的周邊區(qū)域。

“在人口調(diào)控中應(yīng)重點(diǎn)解決中心城區(qū)人口過密問題，也要統(tǒng)籌都市圈的產(chǎn)業(yè)布局、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和公共服務(wù)，引導(dǎo)人口合理聚集。”暨南大學(xué)管理學(xué)院教授胡剛認(rèn)為，在中國(guó)城鎮(zhèn)化道路的過程中，區(qū)域內(nèi)的人口調(diào)控與戶籍政策要有序放開，同時(shí)推進(jìn)，不能偏廢。

多位專家指出，只有從區(qū)域大局協(xié)調(diào)落戶政策、人口布局，才能防止城市病向大都市圈內(nèi)其他城市滋生和轉(zhuǎn)移。