淺析PPP模式

胡百利

淺析PPP模式

胡百利

PPP模式，即公私合作，指在政府與社會(huì)資本之間，針對基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等，采取以特許經(jīng)營權(quán)為主要特征，優(yōu)勢互補(bǔ)、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的政府與社會(huì)資本合作模式。其實(shí)質(zhì)是在公用事業(yè)領(lǐng)域引入社會(huì)資本，將項(xiàng)目所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)交給社會(huì)投資者，政府發(fā)揮引導(dǎo)和監(jiān)督作用。PPP有廣義和狹義之分，廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，而狹義的PPP可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，它包含BOT、BOOT、BOO、BT、TOT等多種模式。

PPP模式不是簡單的項(xiàng)目融資模式，更是一種管理模式。在管理模式下，PPP的風(fēng)險(xiǎn)分配原則是讓最有能力承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；PPP項(xiàng)目收益原則是盈利而不暴利；同時(shí)，監(jiān)督管理是成功實(shí)施PPP的基礎(chǔ)，而實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督最好的辦法是公開透明。

一、PPP模式的形成和發(fā)展

PPP，公私合作制并不是一個(gè)完全新的概念。早在19世紀(jì)，英國工程師查德威克就提出了在地方污水處理和衛(wèi)生服務(wù)方面，可以采用特許經(jīng)營權(quán)的方式改進(jìn)效率，這是比較早的合同管理的思想，也是公私合作制的雛形。從那時(shí)起，各國在公用事業(yè)的經(jīng)營過程中，制度變遷非常頻繁，從“國有化”到“私有化”，再到目前的“公私合作制”，幾經(jīng)沉浮，不僅體現(xiàn)出人們對公用事業(yè)部門的產(chǎn)業(yè)特征的重新定義和理解，也深刻反映出政府和市場之間的關(guān)系變遷。

PPP模式最早產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代的英美國家。當(dāng)時(shí)為解決經(jīng)濟(jì)蕭條下的財(cái)政短缺導(dǎo)致的公共部門投資不足，從而倡導(dǎo)私人部門的參與，并將PPP模式用于公共政策。1992年，英國最先應(yīng)用了PPP模式。智利于1994年也引進(jìn)了PPP模式用于提高基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化程度。1997年，葡萄牙也引入該模式，應(yīng)用于公路網(wǎng)、醫(yī)院、鐵路及地鐵的建設(shè)。2004年12月，巴西引入PPP模式用于公路、鐵路及港口和灌溉工程的建設(shè)。2005年2月，我國首次運(yùn)用PPP模式進(jìn)行北京地鐵四號線的建設(shè)。PPP模式在各國的運(yùn)用私人資本進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的作用越來越顯著。

二、PPP模式的優(yōu)點(diǎn)

總的來講，PPP模式的應(yīng)用優(yōu)點(diǎn)是比較多的，對于各個(gè)方面均體現(xiàn)出了較強(qiáng)的優(yōu)勢價(jià)值。從政府方面來看，其能夠較好地降低政府的債務(wù)問題，對于政府職能的轉(zhuǎn)變具備著較強(qiáng)的促進(jìn)作用，如此也就能夠更好發(fā)揮政府的積極作用；從企業(yè)方面來看，這種PPP模式的應(yīng)用能夠較好激發(fā)企業(yè)的活力，如此也就能夠保障相關(guān)企業(yè)更好地發(fā)展，尤其是在私人部門的發(fā)展上意義重大；從社會(huì)方面來看，其同樣能夠體現(xiàn)出較強(qiáng)的宏觀調(diào)控效果，對于資源配置具備著較強(qiáng)的積極作用。具體而言，這些優(yōu)勢又表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，消除費(fèi)用的超支。以往項(xiàng)目在建設(shè)過程中出現(xiàn)費(fèi)用超支的現(xiàn)象是威脅性較大的一個(gè)方面，一旦建設(shè)項(xiàng)目出現(xiàn)了費(fèi)用超支問題，其必然會(huì)影響到企業(yè)的受益，而費(fèi)用超支問題又和相應(yīng)的造價(jià)管理存在著密切的聯(lián)系。PPP模式的應(yīng)用能夠較好地提升對于項(xiàng)目的分析和管理效果，如此也就能夠確保其項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)性方面體現(xiàn)出較強(qiáng)的優(yōu)化效果，最終提升其經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

第二，有利于減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。對于政府相關(guān)工作的開展來說，財(cái)政問題同樣是需要引起重點(diǎn)關(guān)注的一個(gè)方面，政府財(cái)政方面出現(xiàn)較大的負(fù)擔(dān)的話，必然也就會(huì)影響其相關(guān)職能的發(fā)揮，PPP模式的應(yīng)用能夠較好的促使政府在繁雜的財(cái)政事物中擺脫出來，轉(zhuǎn)變成為專門的監(jiān)督角色，如此也就能夠更好發(fā)揮政府的相關(guān)職能。

第三，促進(jìn)了投資主體的多元化。當(dāng)前項(xiàng)目建設(shè)過程中體現(xiàn)出了較強(qiáng)的發(fā)展變化特色，從投資方面來看，多元化的投資主體發(fā)展是比較重要的一個(gè)發(fā)展趨勢，PPP模式的應(yīng)用能夠從設(shè)計(jì)、施工以及設(shè)施管理等各個(gè)方面進(jìn)行全方位的管控，對于資金的管理也能夠具備較強(qiáng)的積極效果。

第四，政府部門和民間部門可以取長補(bǔ)短，發(fā)揮政府公共機(jī)構(gòu)和民營機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢，彌補(bǔ)對方身上的不足。雙方可以形成互利的長期目標(biāo)，可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。

第五，使項(xiàng)目參與各方整合組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，對協(xié)調(diào)各方不同的利益目標(biāo)起關(guān)鍵作用。風(fēng)險(xiǎn)分配合理。與BOT等模式不同，PPP在項(xiàng)目初期就可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配，同時(shí)由于政府分擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)，使風(fēng)險(xiǎn)分配更合理，減少了承建商與投資商風(fēng)險(xiǎn)，從而降低了融資難度，提高了項(xiàng)目融資成功的可能性。政府在分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也擁有一定的控制權(quán)。

第六，應(yīng)用范圍廣泛，PPP模式突破了目前的引入私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)的多種限制，可適用于城市供熱等各類市政公用事業(yè)及道路、鐵路、機(jī)場、醫(yī)院、學(xué)校等。

BT作為PPP一種模式，公司已進(jìn)行幾次成功的嘗試。2011年6月首次中標(biāo)余姚市馬渚鎮(zhèn)污水管道工程、興馬大道及東一路道路工程，中標(biāo)金額86322457元，建設(shè)期12個(gè)月，回購期36個(gè)月，目前已成功回購。10月中標(biāo)紹興市鏡湖新區(qū)越西路北延伸工程BT（投資、建設(shè)、移交）項(xiàng)目，中標(biāo)金額172658362元，建設(shè)期730天，回購期36個(gè)月，目前已進(jìn)入回購期。2012年，我們又成功運(yùn)作紹諸高速皋埠連接線工程BT（投資、建設(shè)、移交），中標(biāo)金額53341863元。從前幾只BT模式成功的嘗試，對工程公司而言，運(yùn)作經(jīng)營BT項(xiàng)目是當(dāng)前企業(yè)獲取利潤增長點(diǎn)比較好途徑，同時(shí)有利于避免與各施工企業(yè)殘酷競爭，又能鍛煉、培養(yǎng)企業(yè)人才、發(fā)揮資金的綜合優(yōu)勢。穩(wěn)步推動(dòng)BT項(xiàng)目工程施工經(jīng)營模式，意義還體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是從效益角度來看，運(yùn)作經(jīng)營BT項(xiàng)目是當(dāng)前工程公司獲取利潤增長點(diǎn)比較好途徑。二是從鍛煉隊(duì)伍角度來看，BT項(xiàng)目給職工創(chuàng)造了舞臺，推進(jìn)了市政道橋項(xiàng)目管理水平。三是從企業(yè)品牌角度來看，BT項(xiàng)目中標(biāo)打響企業(yè)品牌，提升了企業(yè)市場競爭力，為公司爭取更高級別的市政工程獎(jiǎng)杯創(chuàng)造了條件。

三、PPP模式的發(fā)展機(jī)遇

PPP模式，對我們施工企業(yè)的影響既又當(dāng)下，也有深遠(yuǎn)的，對我們既是發(fā)展機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。一是國家大環(huán)境下助推PPP。當(dāng)前，宏觀經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，工程建設(shè)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級更加迫切，已進(jìn)入攻堅(jiān)階段，數(shù)萬億的PPP項(xiàng)目，為施工企業(yè)提供了巨大的市場空間和新的發(fā)展機(jī)遇，對施工企業(yè)優(yōu)化經(jīng)營結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變盈利模式，由原來單一的施工承包商，向投資商、承包商、運(yùn)營維護(hù)服務(wù)商等多角色的轉(zhuǎn)型，提供了可能的方向和途徑。二是當(dāng)前社會(huì)矛盾助推PPP基礎(chǔ)設(shè)施需求快速增長與政府有限供給能力之間的矛盾，已經(jīng)推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域向社會(huì)資本的進(jìn)一步開放，這為基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP的發(fā)展開辟了空間。無論是從城市化和老齡化社會(huì)發(fā)展趨勢、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級（包括環(huán)境治理和保護(hù)）的角度看，我國基礎(chǔ)設(shè)施供給都存在較大缺口，而我國政府特別是地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施投資能力明顯不足。制度環(huán)境和金融市場發(fā)展正朝著有利于PPP的發(fā)展的方向演進(jìn)。三是PPP模式助推施工企業(yè)轉(zhuǎn)型升級和持續(xù)健康發(fā)展。PPP模式助推企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，施工企業(yè)要想使自己實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化企業(yè)轉(zhuǎn)型，僅僅依靠傳統(tǒng)承包工程施工項(xiàng)目是無法完成企業(yè)轉(zhuǎn)型和升級這個(gè)歷史重任的。通過從傳統(tǒng)的承包模式向更高層次的PPP模式轉(zhuǎn)變，進(jìn)而通過并購和重組實(shí)現(xiàn)企業(yè)的重生，是施工企業(yè)的必然選擇和必由之路。PPP投融資項(xiàng)目是工程承包企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，轉(zhuǎn)變盈利模式的一種重要手段，企業(yè)可以根據(jù)其資金、技術(shù)和管理水平，將傳統(tǒng)承包方式向設(shè)計(jì)采購施工EPC方式轉(zhuǎn)化，向“工程+融資”“工程+投資”方向發(fā)展。

（作者單位為紹興市水聯(lián)建設(shè)工程有限責(zé)任公司）