對社會服務改革發(fā)展的思考

文/王 名

對社會服務改革發(fā)展的思考

文/王 名

王 名：清華大學NGO研究所所長、教授

社會服務是通過有效配置社會資源，為改善和發(fā)展公民的社會福利，由各類社會福利機構直接提供的社會服務的總和。其要點：一是配置社會資源，目的是改善和發(fā)展公民的社會福利；二是提供主體是各類社會福利機構。那么，社會服務與公共服務是什么關系？社會服務是公共服務的補充，兩者的區(qū)別在于：社會服務是社會資源，公共服務是公共資源；社會服務是社會主體，公共服務是公共主體。隨著改革發(fā)展，社會服務與公共服務之間的關系越來越密切，有融合的趨勢，比如政府購買服務、委托服務，國外有很多機制在社會服務和公共服務之間起作用，使得越來越多的公共服務轉變?yōu)樯鐣?，由社會服務主體來承擔。香港地區(qū)相當一部分的公共服務是由社會服務機構來承擔的，政府花錢，社會服務機構提供服務，社會服務和公共服務之間存在融合機制。同時，社會服務和市場服務之間也存在融合機制，如社會企業(yè)和社會價值投資，企業(yè)也越來越多地參與社會服務，但參與社會服務中的目標有所調整，是為了解決社會問題而非營利。

社會服務的資源主要是社會資源，主要包括捐贈、募捐、政府補貼。政府補貼在慈善法中沒有體現(xiàn)出來。其實，在國外，政府補貼占比非常大，香港社會服務機構90%以上的經(jīng)費是政府補貼，政府出資，服務機構提供服務。總體看，是政府整體撥款，但是由獨立的機構運作，有些機構80%甚至100%的運營經(jīng)費來自于政府，且這種合作是長期的。全港70多家機構基本上承擔了社會福利任務，他們長期得到政府支持，但這些機構都是民間的，錢是政府的，雙方以合約的形式進行合作。社會服務機構是志愿服務的重要主體，他們通過開展經(jīng)營性活動以及政府購買服務獲得收入。社會服務主體首先是社會服務機構，也包括提供社會服務的事業(yè)單位和社會企業(yè)，但主體是社會服務機構。社會服務的屬性是非營利性，提供社會服務不是以營利為目的；非政府性，即不是政府機構；慈善性和志愿性，從資源的來源角度看；公益性和普惠性；經(jīng)營性，社會服務機構是要經(jīng)營的，盡管不是以營利為目的，但是要企業(yè)化管理。

事業(yè)單位大體上分為公益服務和非公益服務兩類。事業(yè)單位是使用國有資產舉辦的社會服務機構，由政府主辦，社會服務屬性很清楚。公益服務包含兩種：公共服務和社會服務。改革實際上是在這兩者之間推進，公共服務回到政府機構和政府職能，繼續(xù)以事業(yè)單位的形式來提供；非公益服務交給市場，由企業(yè)形式來提供；最重要的是中間這個部分，社會服務，從目標上來講有兩個方向：一是這些機構本身改為社會服務機構，首先是政社要分開，公共部分回歸政府，非公共部分還給社會，還給社會這部分應是以建立社會組織的法人制為體系，包括登記注冊成為社會服務機構、建立社會服務機構的法人治理結構。慈善法的頒布提供了一個非常好的機會，慈善法使用了社會服務機構而不是民辦非企業(yè)單位的概念，事業(yè)單位轉為民非是不合理的，但是轉為社會服務機構是可以探討的。社會服務機構不是民辦的、私人的，應該是社會的；二是整體上融入社會服務體系，個體上改為社會服務機構。讓組織的公共資源逐步為社會資源取代，建立現(xiàn)代社會組織的生態(tài)體系，這是一個大的方向。

社會服務機構的本質特征是非營利化，其中包括資源來源社會化、受益普惠化，但現(xiàn)在很多民辦非企業(yè)不符合這樣的條件，在民政部登記的很多民辦非企業(yè)是有營利導向的，需要改革；原來有些事業(yè)單位的非營利性比較強，但其專業(yè)性和多元化特征不強。所以，這兩個方面都要朝著中間方向走，社會服務機構是從兩個不同方向形成的主體，一方面是事業(yè)單位，一方面是民辦非企業(yè)。當然，改革中有一個突出問題需要明確，那就是財產歸屬的問題。這其實是一個歷史遺留問題，當年發(fā)展民辦非企業(yè)，是因為這個領域嚴重供給不足，所以鼓勵民營資本進入社會服務領域，但其實埋下了一個問題，這個財產的產權是誰的？私人的還是社會的？如果是私人的，他們提供社會服務，能不能有回報？這個問題一直沒有解決，我們現(xiàn)在傾向于把他們分離，屬于市場的交給市場去辦，剩下的部分是社會服務機構，社會服務機構還是非營利機構的，這應該從產權上明確，社會服務機構本身不能營利。事業(yè)單位轉成社會服務機構之后也不能營利，財產的屬性一定要說清楚。我主張要有一個公益產權的概念，這種財產形式既不是國有財產也不是私有財產，應該是介于國有財產和私有財產之間的社會產權形式。

現(xiàn)階段大力提倡發(fā)展社會服務尚不具備條件。因為社會服務機構中的事業(yè)單位和民辦非企業(yè)都要改革。專業(yè)化的、資源來源都是社會的、公益服務很到位的機構太少，仍處于探索期。慈善法的頒布提供了一個很好的時機，慈善法明確提出慈善服務和社會服務機構，并做了明確的定義，包括資源來源、領域和治理結構，可以以慈善社會服務為切入點來推進社會服務體系建設、推進一部分事業(yè)單位和民辦非企業(yè)往社會服務機構方向轉，即具備慈善社會服務屬性的事業(yè)單位和民辦非企業(yè)先朝這個方向發(fā)展，這樣，社會服務的核心主體會慢慢形成，帶動其他的社會服務往這個方面發(fā)展。