京津冀生態(tài)文明建設(shè)深入推進(jìn)的關(guān)鍵路徑

吳玉杰

摘要：京津冀是生態(tài)超負(fù)荷環(huán)境污染最嚴(yán)重的區(qū)域之一。中共中央政治局審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，將交通和生態(tài)環(huán)保確定為京津冀率先協(xié)同發(fā)展領(lǐng)域。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的政企合謀視角入手，構(gòu)建中央政府防范政企合謀模型，提出要考慮潛在的社會穩(wěn)定的隱性公信力成本，適度提前防范政企合謀，是推進(jìn)京津冀生態(tài)文明建設(shè)政策落地的關(guān)鍵點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：京津冀；生態(tài)文明建設(shè)；制度經(jīng)濟(jì)學(xué)；政企合謀；外部性 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

中圖分類號：X321 文章編號：1009-2374（2016）27-0190-03 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2016.27.090

生態(tài)危機(jī)、環(huán)境污染已經(jīng)成為了影響世界各國發(fā)展的瓶頸問題。各國政治系統(tǒng)開始關(guān)注與考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)、解決環(huán)境問題等一系列生態(tài)系統(tǒng)相關(guān)問題。生態(tài)治理建設(shè)也被列入中國各級政府的考核范圍，黨的十八大報告提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，并首次提出經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體的總體布局。新時期國家把加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為京津冀地區(qū)重要的戰(zhàn)略決策，并將其作為落實(shí)“四個全面”和生態(tài)文明建設(shè)的重大實(shí)踐，對于統(tǒng)籌京津冀地區(qū)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展，改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量、破解區(qū)域資源環(huán)境約束、提高區(qū)域整體競爭力、提升政府公信力、改善國家國際形象都具有十分重要的意義。中共中央政治局于2015年4月30日審議通過了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，《綱要》中著重將交通和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提高到京津冀協(xié)同發(fā)展的重要戰(zhàn)略高度，即京津冀區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)是疏解北京非首都功能、推動京津冀協(xié)同發(fā)展的重要基礎(chǔ)和重點(diǎn)任務(wù)。一系列的相關(guān)政策，頂層設(shè)計正在研究制定中，如何更好地深入推進(jìn)政策的執(zhí)行與落地，也將是京津冀生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵點(diǎn)，也是本文的研究問題。

1 理論綜述

1.1 外部性理論

生態(tài)環(huán)境是公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品及其治理都具有較強(qiáng)的外部性。多位經(jīng)濟(jì)學(xué)者對外部性的概念進(jìn)行了不同的定義。被廣泛學(xué)者接受的有以下兩類：一是從基于外部性的產(chǎn)生主體視角來闡釋，如薩繆爾森和諾德豪斯的定義：“外部性是指為了生產(chǎn)或消費(fèi)給予其他團(tuán)體強(qiáng)征了不可補(bǔ)償?shù)某杀净驘o需補(bǔ)償?shù)氖找娴那樾巍保欢菑幕谕獠啃缘慕邮苤黧w視角進(jìn)行闡釋，如蘭德爾的定義：外部性是用來表示“當(dāng)決策者未將一個行動的某些成本或效益列為考慮范圍之內(nèi)的時候所產(chǎn)生的一些低效率現(xiàn)象，也就是沒有參加這一決策的人被強(qiáng)加了某些成本或被給予了某些效益”。生態(tài)環(huán)境作為一種特殊的公共物品，具有典型的外部性，同時生態(tài)的治理過程中存在無邊界性、搭便車、滯后性等特性。

1.2 政企合謀理論

政企合謀理論是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中較新的一個概念，由學(xué)者從合謀理論發(fā)展而來。經(jīng)典的合謀理論是由Tirole（1986）第一次提出，他構(gòu)建了一個委托人—監(jiān)督者—代理人三層代理框架，并將監(jiān)督者幫助代理人隱藏信息從而達(dá)到欺騙委托人的行為定義為合謀。聶輝華和李金波（2006）首次將“政企合謀”定義為地方政府為了達(dá)到預(yù)期的政績而縱容企業(yè)選擇“壞的”生產(chǎn)方式的現(xiàn)象。在政企合謀過程中，地方政府得到了經(jīng)濟(jì)上的財政稅收收益，地方官員在政治上得到了升遷機(jī)會，企業(yè)則通過逃避管制降低了成本，因此獲得了更高的利潤。政企合謀也將引發(fā)各類生產(chǎn)安全事故和社會問題，會給無辜百姓造成損失，并在一定程度上降低了政府的公信力。中央政府對于地方政府和企業(yè)的合謀行為并非毫不知情，也就是說中央政府在明知政企合謀存在的情況下，并沒有總是采取有效措施防范政企合謀。聶輝華和張雨瀟（2015）在前文研究的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了一個“中央政府—地方政府—企業(yè)”的三層博弈模型。假設(shè)中央政府面臨社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長的兩難沖突，并且中央政府和地方政府之間存在著信息不對稱現(xiàn)象，然后制定了中央政府的均衡合謀契約與防范合謀契約。從以上的研究中可以發(fā)現(xiàn)：（1）當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長的收益超過維護(hù)社會穩(wěn)定的成本時，地方政府和企業(yè)合謀的行為會得到中央政府的默許，礦難、環(huán)境污染、逃稅等常見的政企合謀現(xiàn)象能夠得到很好的解釋；（2）中央政府會隨著公眾偏好、價格水平、事故發(fā)生概率的變化在均衡合謀和防范合謀之間進(jìn)行轉(zhuǎn)變，并且會隨著企業(yè)產(chǎn)量波動有所體現(xiàn)，中央政府對合謀的周期性干預(yù)能夠得到很好的解釋；（3）分權(quán)（屬地管理）在某些條件下與集權(quán)（垂直管理）相比，出現(xiàn)政企均衡合謀情況的概率更大，并且政企合謀的產(chǎn)量更高、利益輸送更多，并且無謂損失更小，因此對中央政府來說，分權(quán)優(yōu)于集權(quán)。

2 京津冀生態(tài)情況及治理進(jìn)展

2.1 京津冀生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

2.1.1 大氣污染。作為全國空氣污染最嚴(yán)重的地區(qū)，京津冀地區(qū)PM2.5 2014年年均測量值為102微克/立方米、PM10年均測量值為136微克/立方米，為其他城市平均值的1.4倍，數(shù)值平均超標(biāo)2倍多，在全國空氣質(zhì)量排行榜中，其中后10名城市京津冀地區(qū)占有7席，后20名城市中占有11席。京津冀地區(qū)PM2.5年均濃度測量值為93微克/立方米，13個城市中的12個城市超標(biāo)；PM10年均濃度測量值為158微克/立方米，13個城市均超標(biāo)；NO2年均濃度測量值為49微克/立方米，13個城市中的10個城市超標(biāo)。

2.1.2 水環(huán)境。京津冀地區(qū)土地面積約為21.6萬平方千米，人口數(shù)量卻達(dá)到1.08億，以不到全國1%的水資源和2.3%的土地面積，支持了全國8%的人口、11%的經(jīng)濟(jì)量。京津冀地區(qū)水資源短缺、污染問題極為突出，北京水資源尤為短缺，2014年人均水資源量不到100立方米，不及全國平均水平的1/20；三省市人均水資源量為239立方米，均極大地低于國際公認(rèn)的500立方米極度缺水警戒線。

京津冀地區(qū)作為水資源嚴(yán)重缺乏地區(qū)，人均水資源占有量極低，僅為全國人均水資源占有量的1/9。在嚴(yán)重缺水的同時，該地區(qū)的用水量極其巨大，這就使得京津冀地區(qū)水資源緊缺尤為明顯。京津冀地區(qū)按照現(xiàn)有用水情況估算，年均將擠占生態(tài)用水近90億立方米，其中68億立方米將是地下水超采的方式獲取的，由于京津冀地區(qū)水資源嚴(yán)重短缺的現(xiàn)實(shí)，對水資源的掠奪性開發(fā)必然會長期出現(xiàn)，京津冀地區(qū)面臨著水生態(tài)惡化、水污染嚴(yán)重、水資源短缺等突出問題，已成為我國水資源環(huán)境嚴(yán)重超載地區(qū)之一。

2.1.3 生態(tài)系統(tǒng)。從區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)分布的角度看，京津冀地區(qū)主要分布有城鎮(zhèn)、森林、草地、濕地、農(nóng)田、灌叢等。近10年來，京津冀地區(qū)面積增加最大的依次為城鎮(zhèn)、草地和森林，增加面積分別為4075.72平方千米、909.08平方千米、496.43平方千米，所占比例分別為22.61%、4.88%、1.13%；面積減少最大的為濕地和農(nóng)田，減少面積分別為4728.10平方千米和273.76平方千米，所占比例分別為4.57%和4.34%。

2.2 生態(tài)治理進(jìn)展

京津冀地區(qū)環(huán)境污染具有特殊的復(fù)合性與區(qū)域性。當(dāng)下的京津冀地區(qū)集中出現(xiàn)了發(fā)達(dá)國家上百年工業(yè)化進(jìn)程中不同階段出現(xiàn)的環(huán)境污染問題，在點(diǎn)、面源污染并存的同時，生活污染和工業(yè)排放重復(fù)疊加，水、大氣、土壤等不同介質(zhì)的環(huán)境污染相互復(fù)合，生態(tài)格局、環(huán)境安全與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相互作用，在環(huán)境問題上使得京津冀地區(qū)呈現(xiàn)出區(qū)域性、獨(dú)特性、復(fù)雜性特征。

2.2.1 前京津冀一體化時期。京津冀地區(qū)認(rèn)真貫徹落實(shí)污染防治與生態(tài)保護(hù)并重的方針，積極實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，采取一系列政策和具體治理措施，重點(diǎn)進(jìn)行了首都周圍綠化和太行山綠化、壩上生態(tài)農(nóng)業(yè)、“三北”防護(hù)林、退耕還林等工程建設(shè)，采取以小流域綜合治理為主，取締、關(guān)停污染嚴(yán)重而又沒有治理前景的“15小”企業(yè)，加大了工業(yè)污染防治力度；對流域水污染治理加大了保護(hù)力度，生態(tài)環(huán)境急劇惡化的趨勢減緩，地區(qū)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)取得了一些進(jìn)展，但效果有限。

2.2.2 京津冀一體化時期。中共中央政治局于2015年4月30日審議通過了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，《綱要》中明確提出要把交通和生態(tài)環(huán)保作為京津冀協(xié)同發(fā)展的重中之重，率先發(fā)展。一系列的相關(guān)政策，頂層設(shè)計正在研究制定中。

2.3 “大氣十條”和“水十條”

2013年9月12日，國務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動計劃》十條措施力促空氣質(zhì)量改善（簡稱大氣十條）。

國務(wù)院于2015年4月16日發(fā)布《水污染防治行動計劃》十條措施（簡稱水十條），《計劃》中提出，到2020年，全國水環(huán)境治理要取得階段性成果，水體污染嚴(yán)重面積要有較大幅度的減少，飲用水安全保障水平得到持續(xù)提升，地下水超采得到嚴(yán)格控制，地下水污染加劇趨勢得到初步遏制，近岸海域環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中趨好，京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域水生態(tài)環(huán)境狀況有所好轉(zhuǎn)。

發(fā)改委表示要將生態(tài)環(huán)保作為落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展的率先突破戰(zhàn)略，并將于近期印發(fā)《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》。

為了使京津冀及周邊地區(qū)的大氣污染得到有效治理，包括京、津、冀、晉、魯、內(nèi)蒙古、豫七省區(qū)市及環(huán)保部、國家發(fā)改委、工信部、財政部、住建部、氣象局、能源局、交通運(yùn)輸部在內(nèi)的八部門，已成立京津冀大氣污染防治協(xié)作小組。該協(xié)作小組正在聯(lián)合編制《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治中長期規(guī)劃》。

水利部按照國家發(fā)展改革委的有關(guān)工作安排，組織有關(guān)司局和單位，在專題調(diào)研基礎(chǔ)上，結(jié)合已有工作成果，編制完成了《京津冀協(xié)同發(fā)展水利專項(xiàng)規(guī)劃》。

隨著各項(xiàng)政策的制定與出臺，政策的執(zhí)行成為了深入推動京津冀其他文明建設(shè)的關(guān)鍵點(diǎn)，本文將從政企合謀視角來探討政策與執(zhí)行的脫節(jié)難題。

3 深入推進(jìn)京津冀地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)思路

3.1 生態(tài)治理的外部性

地方生態(tài)治理的積極性會受到公共物品性、外部性成本收益不對等的打擊影響。京津冀區(qū)域構(gòu)成了一個社會經(jīng)濟(jì)金字塔，從塔尖往下依次是北京、天津、河北，對生態(tài)治理的正外部性（收益）是從塔底流向塔尖，對生態(tài)治理的負(fù)外部性（成本）是從塔尖流向了塔底。生態(tài)環(huán)境作為一種特殊的具有很強(qiáng)外部性的公共物品，在生態(tài)治理過程中，這一特性必然造成滯后性、無邊界性、搭便車等特征。各地方政府參與生態(tài)治理的基本條件是成本與收益相對等。這也理解了為何生態(tài)環(huán)境遭破壞的地區(qū)遲遲治理不見成效，雷聲大，雨點(diǎn)小，治理需要耗費(fèi)大量成本的同時，也會阻礙當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，同時治理的正外部效應(yīng)流向了其他地區(qū)，使得區(qū)域的發(fā)展持續(xù)不平衡。

3.2 地方政府與企業(yè)的政企合謀現(xiàn)象

聶輝華和張雨瀟（2015）構(gòu)建了一個“中央政府—地方政府—企業(yè)”的三層博弈模型，假設(shè)中央政府和地方政府之間存在不對稱信息，并且中央政府面臨經(jīng)濟(jì)增長和社會穩(wěn)定的兩難沖突。這個研究中的社會穩(wěn)定主要偏重于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的顯性成本，本研究引入新的變量：社會穩(wěn)定的隱性成本——公信力因素，對模型的適應(yīng)性進(jìn)行了擴(kuò)充，使之更適用于科技政策研究。

地方政府與企業(yè)之間在進(jìn)行生態(tài)治理和環(huán)境保護(hù)的過程中，存在著錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系。在實(shí)施和執(zhí)行生態(tài)政策及其控管的過程中，地方政府主要是根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)有針對性地對各類污染進(jìn)行宏觀布局后實(shí)施管制，追求其政策制定中的預(yù)期目標(biāo)和公眾環(huán)境利益，通常扮演著主動行動者的角色。對企業(yè)而言，在生產(chǎn)和追求利潤最大化的過程中，尤其是占我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重較大的制造業(yè)，排放污染物等一系列危害生態(tài)環(huán)境的行為，就成為了地方政府生態(tài)治理的重點(diǎn)對象。政府在微觀上針對個別行業(yè)而進(jìn)行具體施控，在這一關(guān)系中，企業(yè)就成為被動接受者。但地方政府尤其是地方政府與企業(yè)之間，在這一對一關(guān)系之外，又存在許多復(fù)雜的小環(huán)境，地方政府和企業(yè)雖然在環(huán)境治理行為中有著不同的利益追求，但諸如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、稅收、就業(yè)、政績等問題也是地方政府不得回避的問題。地方政府為了尋求其自身利益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展，某些地方政府會對經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)凸出的企業(yè)默認(rèn)為“特殊照顧”，睜一只眼閉一只眼，從而解決稅收、就業(yè)等問題，提高政績，地方政府與企業(yè)就存在了合謀情況。京津冀地區(qū)，尤其是河北，在區(qū)域中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次低，很多小企業(yè)效能低、污染高，卻仍然正常生產(chǎn)，繞過了監(jiān)管。

本文再引入社會穩(wěn)定隱性成本（公信力）后，中央政府防范政企合謀的策略也隨之改變，考慮到社會民眾的生態(tài)意識是隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展而發(fā)展的，尤其是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平后，民眾的信息來源廣泛，得到的數(shù)據(jù)眾多，這都極大地推動了公民的生態(tài)意識的爆發(fā)式增長，因此本文推斷社會穩(wěn)定隱性成本隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是呈指數(shù)級增長的，這樣社會穩(wěn)定成本的上升速度要大于原來的社會穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)成本。

3.3 關(guān)鍵路徑分析

適度提前防范政企合謀，是深入推進(jìn)京津冀生態(tài)文明建設(shè)政策落地的關(guān)鍵點(diǎn)：（1）需要向高壓防貪腐一樣，嚴(yán)肅對待“不作為”現(xiàn)象；（2）京津冀生態(tài)文明建設(shè)上升到了國家戰(zhàn)略層面，采取一系列的科學(xué)決策；（3）打造企業(yè)健康生態(tài)系統(tǒng)，堵企業(yè)歪門；（4）對地方政府的生態(tài)治理付出的成本，建立起合理的補(bǔ)償機(jī)制；（5）建立權(quán)威的生態(tài)指標(biāo)檢測平臺并及時透明發(fā)布；（6）監(jiān)督部門：建立中央直屬的監(jiān)督部門，做好政策施行的督導(dǎo)監(jiān)察工作，減少信息不對稱現(xiàn)象。

4 結(jié)論與展望

本文構(gòu)建了中央政府防范政企合謀的策略模型，指出在強(qiáng)調(diào)社會穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)增長收益的同時，要考慮潛在的社會穩(wěn)定的隱性公信力成本，適度提前防范政企合謀，是深入推進(jìn)京津冀生態(tài)文明建設(shè)政策落地的關(guān)鍵點(diǎn)。本文成文倉促，很多觀點(diǎn)還有待擴(kuò)展深入，會在將來的研究中予以優(yōu)化。

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基金項(xiàng)目：武警學(xué)院青年教師科研計劃課題，課題編號：QNJS201414。

（責(zé)任編輯：周 瓊）