政府和社區(qū)NGO 合作化解社區(qū)矛盾

○李　艷

政府和社區(qū)NGO 合作化解社區(qū)矛盾

○李艷

N GO（Non-Governmental Organization）是指獨(dú)立于政府、市場之外，采用非營利性的社會服務(wù)形式，彌補(bǔ)政府在公共管理領(lǐng)域中的失靈與不足，提升弱勢群體在社會生活中的參與能力的社會公益組織。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，社會環(huán)境發(fā)生巨大變化，社會矛盾糾紛日益突出。社區(qū)是居民全體聚集的地方，其內(nèi)部矛盾如政府和居民間、企業(yè)和居民間以及居民和居民間的矛盾化解程度影響到整個社會的穩(wěn)定度。

一、政府和社區(qū)NGO化解社區(qū)矛盾的合作現(xiàn)狀分析

（一）政府和社區(qū)NGO的合作化解社會矛盾機(jī)制的形成

政府一直處于矛盾化解的主導(dǎo)地位。但是，日益復(fù)雜的社區(qū)矛盾的解決僅僅依靠基層政府的管控在資源和能力等方面都顯得“捉襟見肘”。社區(qū)NGO等其他“管家”與政府一起，共同協(xié)調(diào)合作的機(jī)制，逐漸在實踐中形成。

目前在社區(qū)矛盾的化解過程中，參與矛盾化解的社區(qū)NGO有三種來源，主要提供一些專業(yè)性的服務(wù)意見，具有政府所沒有的優(yōu)勢。

1．參與矛盾化解的社區(qū)NGO的主要來源與類型

第一，將已有社會力量引入社區(qū)。此舉可以全方位多層面的調(diào)動各方力量，提高社區(qū)矛盾化解的效率和水平。例如，上海市徐行鎮(zhèn)成立的“丁阿姨工作室”，其作為一個集鄰里調(diào)解、法律咨詢等服務(wù)內(nèi)容為一體的社會性公益型組織，不僅將社區(qū)居民納入其中，還將社會上熱心于社區(qū)服務(wù)的志愿者和專業(yè)的調(diào)解員等社會力量納入社區(qū)矛盾化解的過程中。此外，上海閘北共和新路成立了“雙員雙師”工作室 ，將上海德瑞姆心理咨詢師隊伍的專業(yè)心理咨詢師參與社區(qū)矛盾糾紛調(diào)處，有效化解矛盾糾紛38起。如上此類案例，社區(qū)NGO將社會力量引入社區(qū)具體矛盾問題的解決實踐中，為社區(qū)矛盾的額解決注入了多元力量。

第二，強(qiáng)化已有社區(qū)NGO組織。社區(qū)NGO的矛盾化解工作需要政府的扶持和其他社區(qū)成員的參與，強(qiáng)化其提供服務(wù)和解決問題的能力。此處以上海市浦東新區(qū)“知心大嫂”婦女兒童服務(wù)中心這一社區(qū)NGO為例 。其在主動介入社區(qū)矛盾調(diào)處的過程中，浦東新區(qū)婦聯(lián)為了進(jìn)一步提升其能力素質(zhì)，定期對其成員開展專業(yè)培訓(xùn)。同時，該組織每月召開例會，針對矛盾化解中出現(xiàn)的“疑難雜癥”進(jìn)行多方“會診”，借助專業(yè)律師、心理咨詢師等專業(yè)力量參與矛盾化解。這種多方的正強(qiáng)化作用在保證了社區(qū)NGO專業(yè)性和科學(xué)性的同時，也提升了其社會信任度。

第三，社區(qū)中新建專業(yè)化的社區(qū)NGO。社區(qū)矛盾的出現(xiàn)和社區(qū)的時代發(fā)展緊密相關(guān)，層出不窮的新的矛盾需要新的解決手段和方式來化解。社區(qū)NGO的具體發(fā)展需要不斷融入新的社區(qū)NGO力量。此種舉措在社區(qū)矛盾的化解過程中比較普遍，社區(qū)基層政府會積極建構(gòu)側(cè)重點不同的社區(qū)NGO，為不同時期不同的社區(qū)矛盾的有效化解提供組織載體和基礎(chǔ)。例如上海市浦東新區(qū)以國家綜合配套改革試驗區(qū)為契機(jī)，率先大膽探索，在整合社區(qū)內(nèi)禁毒、矯正和青少年事務(wù)三個社工站的基礎(chǔ)上，成立了本市首家區(qū)級大型綜治社團(tuán)——上海中致社區(qū)服務(wù)社，對原有司法社工體制予以了突破和創(chuàng)新。 所以，根據(jù)社區(qū)矛盾的特點新建社區(qū)NGO并對癥下藥，更直接有效地解決社區(qū)矛盾。

2．社區(qū)NGO提供的主要服務(wù)類型

第一，提供專業(yè)性的服務(wù)和意見。主要有兩種方式：一種是：社區(qū)NGO為了適應(yīng)社區(qū)矛盾變化的需求和自身良性發(fā)展的要求，不斷引入專業(yè)性團(tuán)隊如律師隊伍、心理咨詢師等社會力量進(jìn)入社區(qū)矛盾化解的過程中，為不同類型的社區(qū)矛盾提供不同的專業(yè)性的意見。另一種是在社區(qū)建立專業(yè)性的調(diào)解組織如：物業(yè)糾紛人民調(diào)解委員會、醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會等和居民生活密切相關(guān)的社區(qū)NGO。針對不同類型的矛盾對癥下藥，實現(xiàn)工作的高質(zhì)量、高效率和居民的高滿意度。

第二，傳達(dá)有效信息。社區(qū)NGO在化解社區(qū)矛盾的過程中，需要對政府的宏觀解決方案了解并采取積極措施落實政府的解決方案，在政府和社區(qū)民眾之間建立起聯(lián)系橋梁，保證各項解決措施能被社區(qū)群眾了解和認(rèn)可。

第三，發(fā)揮代理作用。政府和社區(qū)NGO的合作共強(qiáng)，其關(guān)鍵在于政府能否建立公開、公正、有效的職能代理機(jī)制來實現(xiàn)向社會組織的職能轉(zhuǎn)移。 社區(qū)NGO代理政府職能有效地利用了社區(qū)NGO信息、技術(shù)、影響力等方面的優(yōu)勢，不僅降低了政府的行政成本，還促進(jìn)了民眾自治，提高了解決社區(qū)矛盾的效率。

（二）社區(qū)NGO參與社區(qū)矛盾治理的優(yōu)勢

社區(qū)NGO是有效化解社區(qū)矛盾的“稀釋劑”：作為社區(qū)居民個體間矛盾的第三方調(diào)解者，用專業(yè)化的態(tài)度和能力緩和矛盾雙方的對立激進(jìn)狀態(tài)；作為社區(qū)居民個體與政府間矛盾的第三方調(diào)解者，社區(qū)NGO可以在相對中立的立場之下調(diào)解政府不能直接干預(yù)的矛盾。提高矛盾調(diào)處的多變性和靈活性。

作為政府和社區(qū)居民之間的“傳聲筒”，使基層政府通過社區(qū)NGO的表達(dá)能及時了解社區(qū)居民的利益訴求，制定適合矛盾化解的政策和規(guī)劃。并將政府的具體解決辦法及時向居民清楚表達(dá)，使社區(qū)居民在理解的基礎(chǔ)上自覺化解矛盾。此種傳話筒的作用亦可提升社區(qū)NGO的社會接受度和信任度。總之，社區(qū)NGO在政府和社區(qū)民眾之間的橋梁和紐帶作用，也是其重要優(yōu)勢之一。

作為社區(qū)矛盾的第三方參與者，可以承接部分政府職能，社區(qū)NGO選擇“社區(qū)成員所需，社區(qū)NGO所能，政府試圖解決而力有不逮”的矛盾類型，針對不同矛盾采取不同配合措施，妥善化解各種社區(qū)矛盾，提高矛盾調(diào)處效率。

二、政府和社區(qū)NGO合作化解社區(qū)矛盾的三種模式分析

由于社區(qū)NGO在社區(qū)矛盾化解中發(fā)揮著日益重要的作用，且其規(guī)模和提供服務(wù)的種類日漸豐富和成熟，政府需要社區(qū)NGO提供社區(qū)服務(wù)全面有效地化解社區(qū)矛盾。因此，政府積極尋求與社區(qū)NGO的合作。在實踐中形成了三種具體的合作模式。

1.政府直接資助型

政府為NGO提供扶持和幫助，社區(qū)NGO在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)自治。這種合作模式一方面利用了基層政府在合法性以及人員配備、資金等方面的資源優(yōu)勢，同時又迎合了社區(qū)矛盾調(diào)處在社區(qū)內(nèi)部由社區(qū)組織自治完成的目標(biāo)，并且汲取了社區(qū)NGO在矛盾調(diào)處中的溝通優(yōu)勢。兩相結(jié)合，不僅給社區(qū)矛盾的調(diào)解注入了政府的優(yōu)勢資源，也更有效地實現(xiàn)社區(qū)自治。以某學(xué)者在七里坡街道實地調(diào)研的結(jié)果為例，該研究認(rèn)為政府在社區(qū)矛盾的調(diào)解過程中起著某種推動作用，主要體現(xiàn)在為調(diào)解組織提供辦公場所及業(yè)務(wù)培訓(xùn)和發(fā)放調(diào)解補(bǔ)貼等 。政府的這種主動性推動和社區(qū)調(diào)解組織的積極參與合作相輔相成，共同調(diào)解社區(qū)矛盾。

2.政府購買型

政府購買公共服務(wù)制度是政府對于某些特定的公共服務(wù)目標(biāo)，不是自己使用財政資金運(yùn)作完成，而是通過各種模式建立契約關(guān)系，由社會組織為主的其它主體來提供公共服務(wù)，而政府向其支付相應(yīng)服務(wù)費(fèi)用的新型公共服務(wù)制度。 政府購買公共服務(wù)制度，使各個社會治理主體之間形成有機(jī)的協(xié)同治理機(jī)制。2013 年 4 月，遵義市率先在全省乃至整個西部地區(qū)啟動公共法律服務(wù)體系建設(shè)，著力構(gòu)建政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的公共法律服務(wù)體系，用政府購買的形式，最大范圍地給群眾提供更多更有效的免費(fèi)法律服務(wù)，極大地改變了以往社區(qū)干部調(diào)處不專業(yè)的局面。這種由政府購買法律服務(wù)，社區(qū)法律服務(wù)工作室的律師教社區(qū)群眾如何走法治道路來解決矛盾糾紛，達(dá)到資源的有效利用，提高雙方的工作效率。

3.平等合作型

政府引入社會組織進(jìn)入社區(qū)，參與化解社會矛盾，與社區(qū)NGO以契約方式達(dá)成平等合作關(guān)系。以上海浦東新區(qū)為例，上海市浦東施灣地區(qū)的傳統(tǒng)應(yīng)對上訪的方式停留在“來訪接待，無訪等待”的被動模式，由于應(yīng)對滯后，容易激化矛盾。“維穩(wěn)媽媽”作為參與進(jìn)來幫助政府分憂的社會組織，主要是通過家庭服務(wù)的方式，包括組織培訓(xùn)、引導(dǎo)她們參加社區(qū)活動，乃至解決家庭困難的服務(wù)、心理疏導(dǎo)、安排就業(yè)等形式。其主要起的是緩沖和潤滑劑的作用，使上訪對象趨于穩(wěn)定。這種“黨群合作，政社合作”的友好合作模式既使矛盾問題的解決有堅實的制度后盾和基礎(chǔ)，同時也有效發(fā)揮了社區(qū)NGO化解矛盾的實時性和溝通便利性。

三、政府和社區(qū)NGO合作模式比較分析

當(dāng)前政府和社區(qū)NGO合作化解社區(qū)矛盾三種主要模式各有所異，本文從合作基礎(chǔ)、合作途徑、合作依賴關(guān)系等方面進(jìn)行比較，從而可以發(fā)現(xiàn)三種模式的特點、優(yōu)勢及其存在的問題。

從合作基礎(chǔ)來說，政府資助型合作模式主要基于的是政府資源，政府掌握社區(qū)NGO在社區(qū)矛盾化解中所需要的重要資源如合法性資源，資金支持等，為了有效發(fā)揮社區(qū)NGO的作用，政府向其提供一系列的扶持以使其有效有能力化解社區(qū)矛盾；政府購買型合作模式主要基于的是社區(qū)NGO的社會服務(wù)功能，政府通過購買服務(wù)的形式將社區(qū)NGO化解社區(qū)矛盾的效能最大化，通過引入社區(qū)NGO的專業(yè)化的服務(wù)，提升矛盾化解的科學(xué)性和效率；政府和社區(qū)NGO平等合作型模式的合作基礎(chǔ)是雙方的資源整合，政府和社區(qū)NGO明晰雙方的資源需求，并及時填補(bǔ)對方的資源不足。所以，三種模式的合作基礎(chǔ)的側(cè)重點各有不同。

從合作方式來說，政府資助型主要是政府輸出，即政府向社區(qū)NGO輸出其在社區(qū)矛盾化解中所需要的資源和政策等；政府購買型主要是政府買進(jìn)，即政府通過購買服務(wù)的方式讓社區(qū)NGO的自主治理能力得到發(fā)揮；平等合作型是雙向輸出，滿足彼此在矛盾化解中的政策資源需求。所以，三種模式的合作方式從路徑和方向上來說是不同向的，差異比較突出。

從合作依賴關(guān)系上來說，三種模式都存在不同程度和不同方向上的依賴關(guān)系。政府資助型主要是社區(qū)NGO依賴政府所能提供的對其發(fā)展至關(guān)重要的資源；政府購買型主要是政府依賴社區(qū)NGO的社會服務(wù)和專業(yè)化的矛盾化解能力；而平等合作型體現(xiàn)的雙方的互相依賴。這三種不同的依賴關(guān)系對雙方的合作模式也有較大程度的影響。

從合作優(yōu)勢上說，三種模式都在社區(qū)矛盾化解中起了非常重要的作用，對政府資助型來說，以政府為主導(dǎo)，大力扶持社區(qū)NGO的發(fā)展，既有矛盾化解的堅實后盾，又有矛盾化解的具體載體；對政府購買型來說，政府有選擇性的購買，社區(qū)NGO主動介入，以政府為支撐并有效利用社區(qū)NGO的專業(yè)化團(tuán)隊和知識，提高矛盾化解的效率；對平等合作型來說，可以形成優(yōu)勢互補(bǔ)，雙方在平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行資源整合利用。

值得注意的是，三種模式在實際發(fā)揮作用時都有其缺陷。綜合看來，首先，從政府的角度來說，不管是提供資助還是購買社區(qū)NGO的服務(wù)，政府由于其主導(dǎo)地位因而享有較大的自主選擇性，即政府會對不同類型的社區(qū)NGO和其具體服務(wù)進(jìn)行選擇，這種選擇性的心理和行為可能會限制社區(qū)NGO部分合理的職能的發(fā)揮。從社區(qū)NGO的角度來說，部分社區(qū)NGO由于自身合法性和獨(dú)立性的缺失而在矛盾化解中處于從屬地位，影響自主性的發(fā)揮。同時，社區(qū)NGO的化解社區(qū)矛盾的專業(yè)性能力和知識還明顯不足，限制了其能動性的發(fā)揮。所以，政府和社區(qū)NGO在矛盾化解中由于雙方的缺陷和不足而導(dǎo)致合作出現(xiàn)了溝通不暢、監(jiān)督不到位、利益機(jī)制和權(quán)責(zé)機(jī)制不明晰等一系列問題。

四、總結(jié)

政府和社區(qū)NGO合作化解社區(qū)矛盾的過程中，社區(qū)NGO由于其自身的獨(dú)特優(yōu)勢而在矛盾化解中發(fā)揮著重要作用。政府為了更好地利用社區(qū)NGO的專業(yè)性資源和矛盾化解的時效性和靈活性，在實際矛盾化解過程中與社區(qū)NGO形成了三種主要合作模式。這三種合作模式在合作基礎(chǔ)、合作方向上都各有其特點，但是也有其不足。政府和社區(qū)NGO要在資源分析的基礎(chǔ)上明晰雙方的優(yōu)勢資源，并主動進(jìn)行資源整合，形成以政府為支撐，以社區(qū)NGO為載體的協(xié)同治理和合作模式，實時、實地、實效地化解社區(qū)矛盾，維護(hù)社區(qū)穩(wěn)定。

（作者單位：中共上海市委黨校）

（責(zé)任編輯 周 ?。?/p>