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    非收入因素更影響貧困的長期性

    2016-11-02 18:31張墨寧
    南風(fēng)窗 2016年21期
    關(guān)鍵詞:貧困人口精準(zhǔn)

    張墨寧

    消滅貧困不僅是補(bǔ)齊經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展短板的問題,更重要的是關(guān)乎這個(gè)國家最為根本性的制度優(yōu)勢。時(shí)至今日,依然有官方統(tǒng)計(jì)下的7000多萬貧困人口,如何識別他們,了解貧困根源并且對癥下藥?本刊就此專訪教育部“長江學(xué)者”特聘教授、北京師范大學(xué)教授李實(shí)。

    扶貧的政策變化

    N:2009年你擔(dān)任《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010)》評估課題組組長,這是中國扶貧歷史上,第一次由官方委托第三方對階段性扶貧工作進(jìn)行總體評價(jià)。是否說明經(jīng)歷了幾次政策調(diào)整后,扶貧工作在當(dāng)時(shí)已經(jīng)進(jìn)入了瓶頸階段?從“救濟(jì)式扶貧”到“開發(fā)式扶貧”,從“區(qū)域性扶貧”到瞄準(zhǔn)貧困縣、“整村推進(jìn)”,再到“扶貧入戶”,這個(gè)過程對應(yīng)怎樣的貧困人口結(jié)構(gòu)變化?

    L: 2000年出臺的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010)》即將收尾的時(shí)候,國務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組需要對十年政府扶貧發(fā)展戰(zhàn)略的執(zhí)行和落實(shí)情況進(jìn)行評估,過去在這方面做的比較少,于是就提出了由第三方最好是學(xué)者牽頭評估,希望能夠?qū)ω毨У脑蚣右匝芯?,對扶貧?zhàn)略和政策的效果做出客觀的評價(jià)。

    貧困原因是很復(fù)雜的,政策到底能起多大作用,如何對這種作用進(jìn)行估計(jì)和評價(jià)也是相當(dāng)困難的,需要很多專業(yè)的知識。課題組進(jìn)行了近一年的研究,在肯定成績的同時(shí),也提出了很多問題,例如扶貧標(biāo)準(zhǔn)過低、城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大制約扶貧效果、貧困戶在扶貧資金分配中沒有受到優(yōu)待等。

    扶貧過程中產(chǎn)生的腐敗,最重要的問題一是扶貧資金的挪用,二是扶貧資金的截留,我們提出了如何進(jìn)行制度化、規(guī)范化的意見,對于貧困縣摘帽的問題,我們發(fā)現(xiàn)經(jīng)過了十年的扶貧,每個(gè)地方脫貧快慢不同,一定要建立一個(gè)退出機(jī)制。

    從國家的扶貧發(fā)展戰(zhàn)略過程來看,80年代的時(shí)候,扶貧主要是關(guān)注農(nóng)村沒有勞動(dòng)能力的人、特殊的、特困的家庭比如五保戶,這些人群當(dāng)然需要社會救濟(jì),但實(shí)際上,這些人群占整個(gè)貧困人口的比例是很小的,大部分人可能有一定的勞動(dòng)能力,但收入還是比較低,因?yàn)檗r(nóng)村的收入很大程度上會受到自然災(zāi)害影響,加上之前還沒有實(shí)行計(jì)劃生育政策,多子女家庭生活確實(shí)比較困難。

    后來采用國際標(biāo)準(zhǔn)對貧困進(jìn)行測量的時(shí)候,突然發(fā)現(xiàn)中國的貧困人口實(shí)際上是很多很多的,不僅僅是殘疾人、五保戶等特殊人群和家庭。那就面臨一個(gè)問題,如果按照原來的救濟(jì)方式,國家是沒有這個(gè)財(cái)力的,所以才提出來“開發(fā)式扶貧”,是通過發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì),帶動(dòng)一部分人脫貧,以促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展來帶動(dòng)有勞動(dòng)能力、特別是有就業(yè)機(jī)會的人群,增加他們的勞動(dòng)收入。

    “開發(fā)式扶貧”進(jìn)行了近二十年的時(shí)間,應(yīng)該說效果是非常顯著的,從20世紀(jì)80年代到90年代中期,也就是“八七扶貧計(jì)劃”出臺之前,這十年時(shí)間是中國貧困人口減少幅度最大的時(shí)期。經(jīng)濟(jì)增長、農(nóng)民收入增長,起到了非常大的脫貧效果。

    但是當(dāng)貧困人口減少的時(shí)候,剩余的貧困人口的結(jié)構(gòu)就發(fā)生了很大變化,沒有勞動(dòng)能力的、殘疾人、因病致貧的家庭、孤寡老年人,這些人占的比重慢慢高起來了。另外,有一些地區(qū)的貧困問題變得越來越嚴(yán)重。

    因此,過去以縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主的脫貧模式就要進(jìn)行調(diào)整,從而提出了“整村推進(jìn)”扶貧方式,也就是說從瞄準(zhǔn)縣,進(jìn)一步瞄準(zhǔn)村,從貧困縣里找特困村作為重點(diǎn)的扶持對象。這個(gè)模式還是沒有瞄準(zhǔn)到貧困人群,現(xiàn)在的“精準(zhǔn)扶貧”則是一個(gè)針對貧困人群的扶貧,進(jìn)一步縮小了范圍。應(yīng)該說現(xiàn)在具備了精準(zhǔn)到人群和家庭的條件,貧困人口所剩的數(shù)量比過去要低得多,國家財(cái)力在不斷增加,另外,現(xiàn)在扶貧的技術(shù)手段包括貧困人口的識別,基本上能夠做到了,可以更加準(zhǔn)確地瞄準(zhǔn)貧困人口。

    貧困的原因不是單一的

    N:現(xiàn)在絕對貧困集中在中部、西南和西北地區(qū),貧困的根源除了這些地區(qū)的資源環(huán)境等自然因素,是否還有更多制度安排的原因?

    L:我們對貧困的認(rèn)識是在不斷深化的。過去都認(rèn)為貧困是沒有錢,收入低現(xiàn)在則認(rèn)為,貧困不僅是一個(gè)收入維度的問題,它是一個(gè)多維的概念。

    貧困的原因不是單一的,比如,收入的貧困有可能是因?yàn)槿鄙俳逃龣C(jī)會,是人力資本的貧困。缺少醫(yī)療保障,就很容易變成因病致貧。自然災(zāi)害、環(huán)境惡劣、土地貧瘠這是大家都認(rèn)同的貧困原因,但是除此之外,還有其他原因,比如我們的戶籍制度就是80年代致貧的一個(gè)制度約束。

    現(xiàn)在來說,貧困的原因第一是自然災(zāi)害所帶來的,第二是因病致貧,因病致貧人口占農(nóng)村人口的比重越來越高,國務(wù)院扶貧辦根據(jù)建檔立卡數(shù)據(jù)得出的是43%,有一些調(diào)查比這個(gè)數(shù)據(jù)還高。

    此外,貧困人口都沒有受過很好的教育,而且多子女的話,更容易陷入貧困。再有,很多地方確實(shí)很不適合人群居住,本來環(huán)境比較脆弱,后來的過度開發(fā)產(chǎn)生了更大的破壞。

    探究貧困的原因,有很多人強(qiáng)調(diào)文化導(dǎo)致貧困,這個(gè)我不是特別贊同,人們的文化習(xí)慣其實(shí)是對自然環(huán)境、條件作出的反應(yīng)。很多人說,越是貧困人口,就越是保守,不敢冒風(fēng)險(xiǎn)。這是一個(gè)很自然的現(xiàn)象,因?yàn)槭杖氲?,貧困人口沒有辦法承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),他想出去打工,又沒有錢,那么借錢就要考慮將來能不能償還,所以在尋找創(chuàng)收機(jī)會上,他們看上去比非貧困人口要保守、反應(yīng)遲鈍。所以,我們應(yīng)該設(shè)身處地為他們想一想。

    要重視執(zhí)行是否產(chǎn)生偏差

    N:現(xiàn)在看來識別貧困本身就存在很大的問題,目前地方上多采用民主評議的方式,而以前則更多是可視化原則,有時(shí)候直接觀察的結(jié)果與民主評議的結(jié)果相差很大。應(yīng)該怎么看待民主評議這種方式,怎么才能避免出現(xiàn)大量“假貧困”受益,以及像楊改蘭那樣被排除在低保之外的現(xiàn)象?

    L:一般來說,瞄準(zhǔn)貧困人口會有一定的誤差,一種本來應(yīng)該是貧困人口,但是沒有把他納入低保戶;還有一種,本來不是貧困人口,把他納入進(jìn)來了,有些人收入很高,但因?yàn)楹痛甯刹筷P(guān)系比較好,就把他納入到了低保戶。前一種情況產(chǎn)生的問題應(yīng)該說更為嚴(yán)重。

    誤差形成的原因首先是因?yàn)楹暧^政策的執(zhí)行存在問題,我們現(xiàn)在定的扶貧標(biāo)準(zhǔn)是年人均純收入低于2800元,但實(shí)際上,到底有多少人高于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn),有多少人低于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn),往往不是特別清楚。

    在不清楚的情況下,上級部門往往就會分指標(biāo),比如一個(gè)縣分到了3萬指標(biāo),但實(shí)際的貧困人口可能有5萬。在分指標(biāo)的過程中,即使不考慮腐敗等人為因素,也存在一些判斷上的誤差,最后變成有的地方不該得的都得了,有的地方該得的得不到。

    第二,指標(biāo)分下去之后,就是怎么識別人群的問題。實(shí)際上一個(gè)家庭的收入是很難算清楚的,算不出來的時(shí)候,就給一個(gè)指標(biāo)進(jìn)行篩選,比如一個(gè)村有十個(gè)指標(biāo),過去一般用民主評議、張榜公布的辦法,而一旦采取民主評議,就和收入沒有關(guān)系了,有可能會受到人際關(guān)系、家族利益的影響。

    民主評議剛開始執(zhí)行得不錯(cuò),村民自己申請低保,然后由村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行篩選,在村民大會上進(jìn)行評議、張榜公示,但后來隨著越來越多的村民外出打工,村里剩下的大都是老弱病殘,很難發(fā)揮什么監(jiān)督作用,村一級就開始自作主張了。所以,瞄準(zhǔn)是大問題,如果沒有一套好的監(jiān)督機(jī)制,往往就會走向偏差。

    N:扶貧執(zhí)行中也有很多問題,比如產(chǎn)業(yè)扶貧就面臨土地集約、農(nóng)產(chǎn)品沒有市場等難題,一些地方提供無息貸款鼓勵(lì)村民發(fā)展電商,但效果并不好,還有移民搬遷后如何就業(yè)等。怎么才能更有效地扶貧?

    L:現(xiàn)在的策略是“五個(gè)一批”:發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。發(fā)展生產(chǎn)這部分主要是農(nóng)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè),針對的是有土地、有勞動(dòng)力的家庭,提高他們的農(nóng)業(yè)收入。

    過去對農(nóng)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)扶貧強(qiáng)調(diào)比較多,而現(xiàn)在貧困人口當(dāng)中,有土地、有勞動(dòng)能力的家庭已經(jīng)越來越少了。

    金融扶貧始終是一個(gè)相對比較滯后的方面,所有的金融部門都不愿意從事扶貧,首先是沒有效率,其次風(fēng)險(xiǎn)非常大,窮人沒有抵押,而銀行還是傾向于有抵押、有一定收入預(yù)期和發(fā)展前景的,所以金融扶貧到目前為止做得不好。

    移民搬遷有成功的,但是不太多。移民搬遷都是以政府主導(dǎo),不太考慮農(nóng)民自己的利益訴求,農(nóng)民不一定認(rèn)為合適。搬遷以后面臨再就業(yè)的問題,再就業(yè)往往是很難的。搬遷過去之后又沒有了土地資源,仍然面臨很多實(shí)際困難。

    精準(zhǔn)扶貧作為一個(gè)理念,大方向是對的,也符合當(dāng)前中國的實(shí)際情況。但在執(zhí)行中,會面臨很多偏差,首先是精準(zhǔn)識別確實(shí)有困難。與此同時(shí),也應(yīng)該看到,地方政府在扶貧上的目標(biāo)和動(dòng)力并不是完全與大方向契合,為了更加省事地完成上級任務(wù),地方政府可能會找一些更加容易產(chǎn)生扶貧效果的,比如一兩年之內(nèi),收入就能達(dá)標(biāo)的家庭。因此,每一個(gè)環(huán)節(jié)建立監(jiān)督和評估機(jī)制是非常迫切的。

    不能只把他們看成弱勢人群

    N:政府雖然鼓勵(lì)社會組織參與扶貧,但目前仍是政府主導(dǎo)的模式,社會資源沒有被調(diào)動(dòng)起來,這是影響扶貧效果的原因嗎?

    L:這是一個(gè)大問題?,F(xiàn)在的社會扶貧也主要是由政府來組織和安排的,民間組織、慈善組織和公益組織的空間仍然不是特別大,有很多限制。很多公益組織都愿意參與扶貧,但政府還是有各種各樣的擔(dān)心。這方面應(yīng)該進(jìn)一步放開,讓社會組織積極投入到扶貧,光靠政府是不夠的。這的確是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。

    N:現(xiàn)在解決貧困問題的思路仍然只是針對收入性貧困本身,而不是針對收入分配和社會發(fā)展機(jī)制作出的改變,相比絕對貧困,貧富差距擴(kuò)大等問題是不是更值得重視?

    L:貧困是一個(gè)結(jié)果,而不是原因。如果說它是一個(gè)原因,只能是現(xiàn)在的貧困會帶來將來的貧困。從這個(gè)角度來說,除了收入之外,我們更應(yīng)該看到制度建設(shè)方面導(dǎo)致貧困狀態(tài)的問題。

    為什么農(nóng)村的貧困要比城市的貧困多得多,因?yàn)樵谶^去的制度安排上,由于城鄉(xiāng)分割的管理體制,農(nóng)民沒有分享到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。對貧困人群來說,需要的不僅僅是分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果,而且要有更加公平的權(quán)利和機(jī)會。除了更多自由之外,有更多享有公共服務(wù)、參與各種社會活動(dòng)的機(jī)會。

    所以,不僅要關(guān)注收入,還要關(guān)注他們的社會參與機(jī)會、受教育機(jī)會、就業(yè)機(jī)會等等。實(shí)際上,收入問題基本上都是短期問題,之所以會變成一個(gè)長期問題,是那些非收入因素在起作用。所以,我們不能只是把他們看成弱勢人群,給他們一點(diǎn)好處,更多要關(guān)心他們的發(fā)展機(jī)會和能力建設(shè)。

    新聞鏈接

    7000萬人脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)

    2015年11月27日,中央扶貧開發(fā)工作會議在北京召開,這是十八屆五中全會后召開的第一個(gè)中央工作會議。明確到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧,貧困縣全部摘帽,解決區(qū)域性整體貧困。這3大目標(biāo)具體對應(yīng)的是7000多萬人、592個(gè)貧困縣以及14個(gè)集中連片特困地區(qū)。

    自1986年“七五規(guī)劃”把扶貧開發(fā)工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的整體布局以來,扶貧就一直是三農(nóng)工作的重點(diǎn)。2014年,中央正式提出了“精準(zhǔn)扶貧”的概念,自上而下的動(dòng)員和層層傳導(dǎo)的高壓態(tài)勢可以說前所未有,貧困地區(qū)干部的工作重點(diǎn)大多已經(jīng)向確保2020年全面脫貧傾斜。

    與以往的扶貧相比,精準(zhǔn)扶貧更重要的是機(jī)制創(chuàng)新和打通“最后一公里”,從這個(gè)意義上說,它不僅托住社會底線的問題,更是深化改革的體現(xiàn)。

    精準(zhǔn)識別

    僅從字面來看,精準(zhǔn)扶貧當(dāng)然首先是精確找到貧困人口。在過去30年的扶貧工作中,無法做到精準(zhǔn)識別,一直是影響扶貧效果的基礎(chǔ)問題。

    無論是從80年代以貧困縣為單元,還是2001年開始的以村為單元,扶貧對象的瞄準(zhǔn)和有效分配的問題一直沒有得到很好的解決,直至2014年,《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》提出建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制。

    按照現(xiàn)行規(guī)定,年人均純收入2800元以下即屬于貧困人口,來自國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示,截至2014年底,全國農(nóng)村貧困人口還有7017萬人,其中河南、湖南、廣西、四川、貴州、云南6個(gè)省區(qū)的貧困人口都超過500萬人,6年時(shí)間減貧7000多萬,這意味著每年要減貧1170萬,平均每月減貧100萬。這一目標(biāo)對各級政府產(chǎn)生的壓力可以想見,而且這一壓力還在不斷強(qiáng)化。

    盡管自2014年開始,各地都在按照國務(wù)院的要求組織實(shí)施建檔立卡,但是在國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會委員、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授李小云看來,存在著大量貧困人口沒有被包括在建檔立卡范圍之內(nèi)。在一個(gè)貧困村,誰是貧困戶是很容易識別的。但是,一旦介入收入指標(biāo)以及其他附加條件,識別貧困的過程變成一個(gè)復(fù)雜的政治社會資源博弈過程。

    機(jī)制創(chuàng)新

    第二個(gè)問題則是如何受益的問題,也就是扶貧機(jī)制。過去幾年中,扶貧機(jī)制的創(chuàng)新多集中在以小額信貸為主的金融領(lǐng)域,而現(xiàn)在,這一“傳統(tǒng)項(xiàng)目”仍然是重要組成部分,在此基礎(chǔ)上,新的機(jī)制和措施也開始實(shí)踐,比如電商扶貧。

    在諸多創(chuàng)新舉措中,有一項(xiàng)更值得關(guān)注,那就是《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》所提出的“資產(chǎn)收益扶貧”。所謂的“資產(chǎn)收益扶貧”,即把財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金或部分支農(nóng)資金,以投資招標(biāo)的方式形成資產(chǎn);再將其股份化并授予貧困戶,以增加貧困人口的財(cái)產(chǎn)性收入。

    而精準(zhǔn)填補(bǔ)扶貧最后一公里的斷層問題,也是未來各個(gè)地方政府尤其要關(guān)注的問題。在扶貧開發(fā)的主要機(jī)制仍由政府主導(dǎo)的情況下,組織實(shí)施的主體縣級及縣以下政府需要更有效地分配資源。目前各省已制定貧困縣摘帽的具體“時(shí)間表”與“路線圖”,政治高壓當(dāng)然是促進(jìn)財(cái)政資金和行政資源有效分配的推動(dòng)力,但更重要的是要有效地挖掘公益組織資源,發(fā)揮社會力量的作用。

    瞄準(zhǔn)是大問題,如果沒有一套好的監(jiān)督機(jī)制,往往就會走向模糊。不僅要關(guān)注收入,還要關(guān)注他們的社會參與機(jī)會、受教育機(jī)會、就業(yè)機(jī)會等等。

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