中國地下經(jīng)濟(jì)治理的應(yīng)用政策分析

王永興++景維民

摘 要：地下經(jīng)濟(jì)是一個新興的研究領(lǐng)域，從應(yīng)用層面上看，這一研究最終要實現(xiàn)的目標(biāo)是形成一個科學(xué)合理的政策空間集合來幫助政策制定者有效應(yīng)對地下經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)。文章系統(tǒng)地討論了中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型條件下地下經(jīng)濟(jì)治理的多種路徑，并對其可能達(dá)到的效果以及約束條件進(jìn)行了比較全面的分析。

關(guān)鍵詞：地下經(jīng)濟(jì)；治理；稅收體制

中圖分類號：F202 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-3890（2016）05-0051-04

地下經(jīng)濟(jì)是逃避官方偵測的經(jīng)濟(jì)活動的總稱，其主要表現(xiàn)形式包括逃稅、走私等。研究表明，地下經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)對我國的經(jīng)濟(jì)、政治、社會與國家安全等諸多方面帶來了不利影響，因此盡快研究制定出科學(xué)合理的政策以有效應(yīng)對地下經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)成為一個重要課題（王永興，2010）[1]。地下經(jīng)濟(jì)如同正規(guī)經(jīng)濟(jì)的影子，在任何國家它的存在都具有其內(nèi)生性，不可能徹底消滅。但承認(rèn)其存在的客觀性并不意味著我們應(yīng)該放任地下經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，本文從應(yīng)用政策的角度探討如何削弱或制約地下經(jīng)濟(jì)帶來的不利影響。

一、稅收體制與地下經(jīng)濟(jì)治理

（一）降低微觀經(jīng)濟(jì)主體的實際稅負(fù)

從國內(nèi)外現(xiàn)有文獻(xiàn)的討論情況來看，多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為高稅負(fù)是地下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的最主要原因?；谶@一認(rèn)識，從降低微觀經(jīng)濟(jì)主體的實際稅負(fù)入手來治理地下經(jīng)濟(jì)問題是邏輯上的自然選擇。2013年數(shù)據(jù)顯示，我國公共財政收入達(dá)到12.9萬億元，人均宏觀稅負(fù)現(xiàn)在已經(jīng)邁入“人均萬元稅負(fù)階段”，而“公共財政收入”實際上僅是衡量“宏觀稅負(fù)”各指標(biāo)中口徑最小的一個，從這一角度來看我國目前的宏觀稅負(fù)已經(jīng)在世界處于前列，這說明我國當(dāng)前存在通過減稅抑制地下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的操作空間，其中既包括直接稅，也包括間接稅[2]。

減稅盡管理論上能夠起到抑制地下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，但如果忽略稅負(fù)的分布問題則仍可能無法產(chǎn)生應(yīng)有的效果。譬如從理論上看，累進(jìn)的個人所得稅率能夠起到調(diào)節(jié)收入分配差距的作用，但在實踐中由于制度設(shè)計漏洞的影響有可能會使收入分配產(chǎn)生“逆向調(diào)節(jié)”的效果。中國目前個人所得稅多數(shù)來自普通工薪階層，這與發(fā)達(dá)國家的情況完全相反，并未很好地體現(xiàn)稅收公平的原則，而造成這種現(xiàn)象的原因之一就是我國目前個人所得稅仍未實現(xiàn)以家庭為單位進(jìn)行征收。如果減稅政策沒有考慮到同等收入個體各自所在家庭的實際負(fù)擔(dān)，則可能無法提供足夠有效的減稅激勵以使人們遠(yuǎn)離地下經(jīng)濟(jì)活動。再如，提高起征點在我國被視為一種重要的減稅措施，但如果考慮到大量存在的收入原本就低于原有起征點的群體，這種減稅政策的效果就會大打折扣，因此同樣無法有效降低人們參與地下經(jīng)濟(jì)活動的動力。

（二）調(diào)整優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)

從世界各國的稅制實踐上看，多數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家實行以個人所得稅為主體稅種的稅制結(jié)構(gòu)，這種稅制結(jié)構(gòu)計算比較復(fù)雜，對征管雙方素質(zhì)要求較高。而多數(shù)發(fā)展中國家則實行以商品稅或間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，我國目前的稅制結(jié)構(gòu)仍然屬于后者。我們所強調(diào)的調(diào)整和優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)并非簡單的指從流轉(zhuǎn)稅為主向所得稅為主進(jìn)行轉(zhuǎn)化，而是應(yīng)該根據(jù)我國稅收管理水平的變化動態(tài)地調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)。一般而言，所得稅的征收難度較高，納稅人逃稅動機(jī)較強，而流轉(zhuǎn)稅計算簡單，征管相對容易，因此所得稅比重的提高本身對地下經(jīng)濟(jì)的治理就是一個挑戰(zhàn)。從現(xiàn)實發(fā)展來看，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的逐漸提高，所得稅必將逐漸成為我國的主要稅種。如圖1所示，盡管我國的所得稅相對GDP的總體規(guī)模來看仍然較小，但總體呈現(xiàn)明顯上升趨勢。

可以預(yù)期，這種變化趨勢將給我國地下經(jīng)濟(jì)的治理帶來深遠(yuǎn)的影響。對此我們應(yīng)該從兩個方面入手來應(yīng)對這一挑戰(zhàn)：

第一，使稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整與征管能力相協(xié)調(diào)。正如胡怡建和許文（2007）所強調(diào)的那樣，超越實際稅收征管水平的稅制結(jié)構(gòu)必然會因為監(jiān)管力量的欠缺而導(dǎo)致大量的稅收逃逸，通過廢止或改變一些難以或不可能執(zhí)行的稅種（如我國尚未征收的遺產(chǎn)稅）可以減少稅收逃逸[3]。就我國目前的情況而言，還不宜過于急切地在形式上追求與發(fā)達(dá)國家稅制結(jié)構(gòu)實現(xiàn)趨同。

第二，簡化稅制，降低遵從成本。目前我國稅收種類繁多，征收程序和形式非常復(fù)雜且經(jīng)常變動，納稅人需要花費較多的時間和精力進(jìn)行處理，這一方面不利于納稅人深入理解稅收政策，另一方面也是對（本應(yīng)用于生產(chǎn)的）社會資源的一種浪費。世界各國的實踐表明，一般稅制越復(fù)雜的國家，偷逃稅的空間越大。簡化稅制可以通過降低遵從成本降低納稅人的逃稅激勵，從而能夠抑制地下經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。比較典型的案例是俄羅斯和東歐的一些轉(zhuǎn)型國家，它們普遍實行了所謂的“單一稅制”，這種稅制極大地簡化了申報程序并降低了稅負(fù)，減少偷稅漏稅活動。

（三）提高稅收征管水平

合理的稅率、完善的法律法規(guī)只是解決問題的一個必要條件，就中國目前的情況來看，提高稅收的征管水平可能更為關(guān)鍵，一些重大逃稅漏稅案件的發(fā)生都與稅收征管上的漏洞有密切聯(lián)系。我們認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個方面入手來提高稅收征管的效率和水平：

第一，建立全國統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的稅收信息系統(tǒng)。當(dāng)前我國稅收系統(tǒng)的一個重要缺陷是還沒有建立起一個全國統(tǒng)一的稅收信息處理平臺，各個地方的稅收系統(tǒng)各自為政，對一些在全國多個地方都有收入來源的納稅主體缺乏有效的監(jiān)管，實際上形成了較大規(guī)模的逃稅空間。同時，這種漏洞還對稅收的公平性造成了嚴(yán)重影響，是使低收入群體成為我國個人所得稅的納稅主體的一個重要原因。

第二，要加強稅收部門與工商、司法、銀行等機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)。我國的稅務(wù)部門沒有單獨執(zhí)法權(quán)力，稅收征管問題牽涉各方利益，一些涉稅問題往往需要多個相關(guān)部門共同配合才能順利調(diào)查清楚，因此加強稅收征管相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)尤為重要。就我國目前的情況來看，往往在督辦一些大案要案的時候各部門在壓力下比較容易進(jìn)行協(xié)調(diào)，最終能夠形成合力快速解決問題，但這種協(xié)調(diào)具有一定的短期性特征，亟待引入能夠長期穩(wěn)定發(fā)揮作用的機(jī)制。

第三，有必要建立常規(guī)化的稅收征管稽核機(jī)構(gòu)。為克服當(dāng)前各部門的協(xié)調(diào)缺乏穩(wěn)定性的缺陷，必須著力建立一個長效機(jī)制來進(jìn)行有效應(yīng)對，對此我們應(yīng)著重從兩個方面入手進(jìn)行建設(shè)。首先，應(yīng)該進(jìn)一步強化稅務(wù)部門的權(quán)威，特別是執(zhí)行能力。參照其他國家的經(jīng)驗，擁有搜查權(quán)、刑事拘留權(quán)的稅務(wù)警察能夠較好地實現(xiàn)這一目的。目前我國只有海關(guān)緝私局具有一定的“稅警”性質(zhì)，而地位相對更重要的國稅和地稅部門均沒有此類設(shè)置，因此從長期來看我國有必要建立起一支正規(guī)的稅務(wù)警察隊伍；其次，還必須加強對不規(guī)范征管行為的監(jiān)督。即使各部門能夠?qū)崿F(xiàn)有效協(xié)調(diào)，但部分稅收征管機(jī)構(gòu)自身也可能會出于各種原因“不作為”，或者是因為邊際征收成本過高，或者是因為已經(jīng)尋得租金，或者是處于地方特殊利益而采取放任態(tài)度。

二、法制建設(shè)與地下經(jīng)濟(jì)治理

橫向和縱向的制度縫隙為地下經(jīng)濟(jì)提供了生存土壤，而在這些制度縫隙中，法律制度的作用尤為重要，它直接影響了地下經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間。一個現(xiàn)代國家的法律制度是立法制度和司法制度的總稱（也可稱為“法制”），它們對遏制所有非法類型的地下經(jīng)濟(jì)發(fā)展都具有重要意義。

立法是法律制度建設(shè)的基礎(chǔ)，是司法和執(zhí)法的前提。為有效應(yīng)對各種地下經(jīng)濟(jì)問題，我們首先在法律制度建設(shè)方面要做的就是要根據(jù)實踐的變化努力彌補各種法律漏洞，填補法律空白，形成健全完善的法律體系。我國是世界立法增長速度最快的國家之一，但很多方面帶有過渡性質(zhì)，漏洞較多。如我國在1994年就把對地下經(jīng)濟(jì)治理非常重要的《財產(chǎn)收入申報法》提上日程，但時至今日20年后仍未推出。此后2005年出臺的《公務(wù)員法》也未加入官員財產(chǎn)申報的相關(guān)內(nèi)容。我國現(xiàn)行的《中華人民共和國稅收征收管理法》（以下簡稱征管法）也包含很多不完善之處。譬如《征管法》中的一些概念界定與《刑法》不一致進(jìn)而導(dǎo)致在實踐中無法有效執(zhí)行的問題，工商登記與稅務(wù)登記無法有效銜接乃至產(chǎn)生漏征漏管的問題，未對銀行等專業(yè)金融機(jī)構(gòu)、出入境管理機(jī)構(gòu)的協(xié)助義務(wù)進(jìn)行明確強制約束的問題，未對電子商務(wù)稅收征管進(jìn)行明確界定問題等等，這些問題都需要通過大量的立法工作才能逐漸解決。除此以外，我國在政府采購、打擊走私等諸多方面都需要推進(jìn)立法工作，以縮小尋租空間。

司法是根據(jù)法律進(jìn)行裁決的權(quán)利，我國的司法機(jī)關(guān)主要包括行使審判權(quán)的法院和行使法律監(jiān)督權(quán)的檢察院。地下經(jīng)濟(jì)的治理與司法體系的建設(shè)關(guān)系密切。加強司法體系建設(shè)最基本的要求是貫徹法律面前人人平等的精神，保證程序上的公平和獨立性，不僅有“法制”而且還要做到“法治”。我們只有建立公開公正透明、高效廉潔的司法體系才能對各種違法類型地下經(jīng)濟(jì)進(jìn)行有效的制約，各種走私、販毒、賣淫、腐敗等地下經(jīng)濟(jì)活動通過對應(yīng)的司法程序進(jìn)行判定和處理是保證正規(guī)經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展的必要條件。另外也有學(xué)者指出，對地下經(jīng)濟(jì)活動的懲罰強度也存在最優(yōu)邊界問題，過高的懲罰力度也可能帶來反面效果，譬如假設(shè)逃稅1元判刑1年，那么這樣的懲罰程度就明顯是不適當(dāng)?shù)?，對已?jīng)有逃稅經(jīng)歷的個人或企業(yè)而言其“邊際威懾能力”就是顯著遞減的從而起不到應(yīng)有的效果[4]。結(jié)合這一認(rèn)識，我們在法制建設(shè)方面不僅應(yīng)該考慮其嚴(yán)密程度，還應(yīng)進(jìn)一步關(guān)注它的可行性問題。

三、“豁免”機(jī)制與地下經(jīng)濟(jì)治理

“豁免”機(jī)制是地下經(jīng)濟(jì)治理“歧視性”原則的體現(xiàn)之一，從地下經(jīng)濟(jì)治理的角度來看，絕對意義上的豁免是指對某個指定的時間點以前發(fā)生的種種地下經(jīng)濟(jì)活動既往不咎（往往也無從查證或無力查證），同時要求從事地下經(jīng)濟(jì)的主體主動申報并轉(zhuǎn)入正規(guī)途徑，國家強烈申明對截止時點以后發(fā)生的地下經(jīng)濟(jì)活動采取加重處罰措施。

當(dāng)然，必須承認(rèn)的一點是引入“豁免”機(jī)制是一個非常有爭議的問題，哪怕僅僅是部分地應(yīng)用也是如此。這里我們也僅對“豁免”機(jī)制與地下經(jīng)濟(jì)治理之間的關(guān)系進(jìn)行初步的探討，總的來看我們的觀點是偏向“中性”的?！盎砻狻睓C(jī)制實際并不是一個新的事物，我國古代漢代以后即經(jīng)常出現(xiàn)的“大赦天下”就是這種機(jī)制的一種體現(xiàn)，即使這種豁免也不是絕對的，例如對“十惡不赦”這種情況就無法赦免。盡管這是一個有爭議的話題，但不可否認(rèn)的是“豁免”機(jī)制也廣泛存在于現(xiàn)代各國社會，如各國在交往中設(shè)置的“外交豁免權(quán)”、司法體系中的污點證人豁免制度（我國大陸尚未引入）、反壟斷法中的豁免制度等。我國近年不斷有學(xué)者乃至官員倡導(dǎo)引入腐敗豁免機(jī)制來降低反腐阻力，也曾有人大代表在全國人代會上提案要設(shè)置“三年豁免期”讓申報對象主動上繳違法所得。從實踐上看，我國香港地區(qū)曾經(jīng)施行這一制度并取得了較大成功，但是否適合在全國推廣仍值得商榷。單純從學(xué)術(shù)的視角來看，如果施行有條件的豁免能夠降低對腐敗問題的執(zhí)法成本，同時能夠幫助查處更多相關(guān)問題（即提高執(zhí)法收益），那么就是經(jīng)濟(jì)上可行的。需要注意的是，“豁免”必須在法律允許的框架內(nèi)進(jìn)行，要嚴(yán)格限制豁免機(jī)制的適用范圍，只有達(dá)到法律明示的相關(guān)條件才能進(jìn)行豁免，全面地對“原罪”進(jìn)行豁免是違背法律面前人人平等的公平正義原則的。通過適當(dāng)?shù)匾搿盎砻狻睓C(jī)制在一定程度上有助于地下經(jīng)濟(jì)問題的治理，也能使一些地下經(jīng)濟(jì)存量部分重新納入官方統(tǒng)計、檢查部門的視野。

四、貨幣“電子化”與地下經(jīng)濟(jì)治理

地下經(jīng)濟(jì)的基本特征之一就是逃避官方監(jiān)管，這就決定了其必須盡量采取隱蔽、安全的交易手段從事地下經(jīng)濟(jì)活動，從地下經(jīng)濟(jì)的估算方法可知，利用現(xiàn)金交易來逃避監(jiān)管是一種常見的方法，可以認(rèn)為在上個世紀(jì)90年代以前地下經(jīng)濟(jì)活動主要都是通過現(xiàn)金交易完成的。盡管隨著技術(shù)的發(fā)展，現(xiàn)金在總體貨幣體系中的比重已經(jīng)在不斷降低，但由于其仍具有難以追查的特點，至今仍然是地下經(jīng)濟(jì)交易的重要手段。例如很多走私、販毒交易仍通過現(xiàn)金方式完成、一些腐敗官員也往往偏愛儲存現(xiàn)金，避免其在銀行體系中流通。

實際上，早在上個世紀(jì)中后期，國外有關(guān)地下經(jīng)濟(jì)的學(xué)術(shù)研究中就引入了現(xiàn)金變量，其中一種方法就是考察大面額現(xiàn)金（如100面值美金）的發(fā)行量變化來推算地下經(jīng)濟(jì)規(guī)模的變化，因為地下經(jīng)濟(jì)使用的現(xiàn)金主要是大額本外幣現(xiàn)鈔（很難想象會使用分、角面額的現(xiàn)金進(jìn)行地下經(jīng)濟(jì)交易）。基于這一認(rèn)識，我們可以從兩個方面入手來提高地下經(jīng)濟(jì)交易的成本或不便性。首先就是加速推動貨幣交易的電子化，電子化的交易必須通過銀行系統(tǒng)完成，有助于形成比較完整的資金流向鏈條，對資金的異動也容易借助現(xiàn)代化的手段發(fā)現(xiàn)，從而有利于對地下經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行查處；第二，盡量避免發(fā)行大面額現(xiàn)鈔。除非正規(guī)經(jīng)濟(jì)確有大量需求，否則應(yīng)盡量避免發(fā)行大面額的現(xiàn)鈔。大面額現(xiàn)鈔的發(fā)行一方面必然將增加地下經(jīng)濟(jì)交易的隱蔽性、便利性，而另一方面在銀行卡交易、網(wǎng)上交易不斷增長的時代，卻不會給正規(guī)經(jīng)濟(jì)帶來明顯的增益，因此從短期看并無必要。

五、國際合作與地下經(jīng)濟(jì)治理

地下經(jīng)濟(jì)廣泛分布于所有現(xiàn)代國家，只是在規(guī)模上有所差別。隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，某些地下經(jīng)濟(jì)的作用范圍、形式均發(fā)生了一定程度的變化，跨國發(fā)展的特征日益凸顯，這在我國部分地體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，跨國逃稅現(xiàn)象。隨著對外交流的增多，微觀經(jīng)濟(jì)主體逃稅的渠道也相應(yīng)增加。所謂跨國逃稅就是利用不同國家或地區(qū)之間在稅收政策、監(jiān)管程度等方面的差異來逃避本應(yīng)承擔(dān)的稅收義務(wù)。例如一些國內(nèi)資本為繞過國內(nèi)的嚴(yán)格監(jiān)管，通過離岸金融中心曲線洗錢和侵吞國有資產(chǎn)，這些離岸金融中心也被稱為“避稅天堂”，股東除享受稅收優(yōu)惠外，其公司的信息還享有保密權(quán)，為地下經(jīng)濟(jì)活動提供了便利[5]。

第二，走私現(xiàn)象。走私本身就是跨國或跨地區(qū)的一種活動，改革開放后，受到國內(nèi)外商品巨大價差的吸引，我國的走私活動一度猖獗，很多走私活動的主體已經(jīng)發(fā)展成跨國犯罪集團(tuán)，單純依靠國內(nèi)的監(jiān)管很難有效解決問題，要有效打擊此類地下經(jīng)濟(jì)活動必須依靠涉案國家的協(xié)同配合。

據(jù)倫敦財富咨詢機(jī)構(gòu)WealthInsight估計，截至2012年中國富人擁有約4萬億元人民幣的離岸資產(chǎn)（注意為存量），其中的部分資產(chǎn)來自地下經(jīng)濟(jì)活動，針對這一新的變化，我們必須站在全球化的視野高度考慮地下經(jīng)濟(jì)的治理問題，考慮到目前對部分地下經(jīng)濟(jì)活動的治理已經(jīng)超越了單獨某個國家的處理能力范圍，我們必須引入國際合作機(jī)制才能有效地解決問題。在這一問題上世界各國已經(jīng)取得了越來越多的共識，歐共體、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合作組織（OECD）早在上個世紀(jì)70年代就已經(jīng)開始倡導(dǎo)各國在逃稅問題上進(jìn)行國際合作。在1989年，西方七國（G-7）共同倡導(dǎo)成立了“金融行動特別工作組”（簡稱FATF）。該組織是在反洗錢、反恐等相關(guān)領(lǐng)域最有影響力的國際組織。截至2013年底共有36個正式成員（含中國香港地區(qū)），我國在2007年也正式成為FATF成員。在處理走私問題上，中國海關(guān)也已經(jīng)與世界上60多個國家和地區(qū)建立了合作關(guān)系，一些涉及走私的大案要案也取得了一定的進(jìn)展。

目前我國在打擊地下經(jīng)濟(jì)問題上的國際合作仍處于起步階段，特別是一些國家以政治、意識形態(tài)為借口為中國處理官員外逃、走私等問題設(shè)置阻礙，從而降低了對一些地下經(jīng)濟(jì)活動的威懾力。對此我國應(yīng)該積極在國際社會發(fā)出聲音，主動要求參與各類相關(guān)國際組織的活動，盡快開展雙邊或多邊談判以簽訂引渡協(xié)議，必要的情況下可以引入稅收信息共享機(jī)制，合作治理協(xié)議雙方或多方的跨國逃稅問題等?？傊叵陆?jīng)濟(jì)的治理是一個世界性的難題，我們對地下經(jīng)濟(jì)的了解尚處于起步階段，對地下經(jīng)濟(jì)理論和實踐問題的深入探索乃至最后形成有效的治理是一個長期目標(biāo)，本文對這一問題的探討僅是為實現(xiàn)這一目標(biāo)而走出的一小步。

參考文獻(xiàn)：

[1]王永興.地下經(jīng)濟(jì)觸發(fā)的國家安全問題[J].改革.2014（5）：148-154.

[2]高培勇.中國財政政策報告2013/2014——將全面深化財稅體制改革落到實處[M].北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2014.

[3]胡怡建，許文.稅收逃逸的形成與治理[M].上海：上海人民出版社，2007.

[4]王永興.中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程中地下經(jīng)濟(jì)的演進(jìn)與治理[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2010.

[5]王永興.中國地下經(jīng)濟(jì)問題研究評述[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較.2010（4）：183-188.

責(zé)任編輯：高鐘庭