國有資產管理體制的變革：從管理到監(jiān)管

張曉文++李紅娟

摘 要：加快推進國有資產交易流轉監(jiān)管體制改革是深化國企改革的重要內容。通過分析和研究當前國有資產監(jiān)管體制現狀和特點，判斷國有企業(yè)監(jiān)管目標體制的改革方向和模式，并對國有資產交易體制變革實現從管理到監(jiān)管的突破路徑進行了設計和規(guī)劃，提出要推進從資產監(jiān)管向資本監(jiān)管轉變、從重在國有制監(jiān)管向多種所有制監(jiān)管轉變、由重在國內流轉監(jiān)管向國內與國外結合監(jiān)管轉變、由重在保值增值向保值增值與功能實現結合監(jiān)管轉變、由重在程序型監(jiān)管向程序與此同時戰(zhàn)略結合監(jiān)管轉變的“五轉變”建議。

關鍵詞：國有資產；國有資產管理；國有資產監(jiān)管

中圖分類號：F123.7 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2016）05-0044-07

一、國有資產監(jiān)管體制的演變

（一）國有資產監(jiān)管體制改革概述

國有資產監(jiān)管是指，在市場經濟社會，政府為了彌補市場失靈和政府失靈，對國有資產領域所采取的有別于傳統(tǒng)政府干預行為的相對獨立的主動干預和控制活動[1]。國有資產監(jiān)管是國家對國有資產的形成、使用和資產產權轉移處置的整個過程所進行的監(jiān)管，包括監(jiān)管模式的確定、監(jiān)管機構的設置、職能權限的劃分及制定的制度、法規(guī)、條例的總和等。我國的國有資產監(jiān)管體制形成于集中直接管控的經濟管理體制，并隨著國有企業(yè)的改革和制度創(chuàng)新的演變而不斷的調整，其中經歷了以“放權讓利”為標志的改革階段（1979—1984年）、“兩權分離、政企分開”實行承包經營責任制的階段（1984—1987年）、國有資產監(jiān)管體制初建形成階段（1988—1997年）、國有資產監(jiān)管權分散行使的階段（1998—2002年），直到2003年國資委的建立，標志著國有資產監(jiān)管體制進入了以構建國有資產出資人代表為主的創(chuàng)新階段。

從國有資產監(jiān)管體制形成和發(fā)展的路徑來看，在2003年以前，我國的國有資產管理體制主要有以下幾個特征：一是沒有明確的國有企業(yè)出資人，無論管理和監(jiān)督的權利歸屬于政府主管部門，或者是屬于專職的國有資產管理局等部門，都沒在具體的體制予以確認。二是對國有企業(yè)的監(jiān)管體制并未真正的建立，國有企業(yè)的監(jiān)管也僅停留在國有企業(yè)的經營層面。三是監(jiān)管效果體現在政企合一，以行政手段為主，多個行政部門共同管理，注重資產實物化管理，國有企業(yè)產權單一，且固化難以流動?？偟恼f來，我國國有資產監(jiān)管體制的演變是伴隨著中國經濟體制的變革不斷進行完善和發(fā)展。從計劃經濟時期的直接管理到中國特色社會主義市場經濟改革時期的間接管理，監(jiān)管體制經歷了從多頭管理到趨于集中管理、從行政化管理到趨于市場化管理、從干預日常經營管理到重在發(fā)揮出資人職能管理、從習慣人治管理到趨向依法管理的轉變，這種演進路徑大致脈絡可以歸納為“從管理到監(jiān)管”的體制演變。

（二）以管企業(yè)為主的國有資產管理體制

黨的十六大明確提出：“建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制”。2003年3月，國務院正式成立國有資產監(jiān)督管理委員會，2005年5月國務院頒布《企業(yè)國有資產監(jiān)督管理暫時條例》規(guī)定國資委代表國務院履行出資人資格，對國有企業(yè)資產具有監(jiān)管職責，不承擔社會公共管理職能。這些標志著國有資產監(jiān)督管理的體系得以確立，國有產權轉讓監(jiān)管有了明確的監(jiān)管主體，并且以法律的形式明確了該主體的監(jiān)管職能，明確了這一國有資產監(jiān)管體制以管企業(yè)國有資產為主的國有資產管理體制。該體制體現的關鍵核心內容是“管”，是一種“管資產、管人、管事”相結合的國有資產管理體制。

以“管企業(yè)為主”的國有資產管理體制，明確了政府以出資方式管理國有企業(yè)，在解決政企不分、國有企業(yè)多頭管理、“九龍治水”等方面邁出了一大步，為國有企業(yè)成為獨立市場主體奠定了體制基礎[2]。解決了國有資產所有者主體長期缺位的問題，國有資產所有權主體的明確保證了國家對企業(yè)人、事、資管理的統(tǒng)一，對國有資產強調保值增值的管理，提高了管理的效率。但是，這種著重全面統(tǒng)一管理，側重 “管理”的監(jiān)管體制模式不同程度上對國有企業(yè)的活力形成了一定的制約，國資監(jiān)管機構在實施監(jiān)管過程中既當“婆婆”（監(jiān)管人）又當“老板”（股東），對企業(yè)的人、事、資產等事項事無巨細，無所不管。因對企業(yè)日常經營干預過多，作為國有企業(yè)的經營管理層對企業(yè)日常經營事項的決策受到限制，企業(yè)獨立經營自主權難以真正保障，一定程度上影響了企業(yè)本身的創(chuàng)新活力和管理人員的積極性。國有企業(yè)首先是企業(yè)，是獨立的市場經營主體，須具有完全的民事責任能力從事市場的經濟活動。目前國資監(jiān)管機構，集婆婆”和“老板”于一身的角色，以多具行政化的管理方式，直接管理企業(yè)，為干預企業(yè)日常經營活動提供了體制通道，使政府監(jiān)管者、出資人代表、企業(yè)的邊界難以劃清。這使得政府監(jiān)管效率下降，出資人代表政企關系搖擺，企業(yè)自主經營能力和市場競爭力受到制約?？梢?，此時的 “監(jiān)管體制”非彼時的“監(jiān)管體制”，進一步深化國有資產管理體制改革，推進政府監(jiān)管職能與國有資產出資人職能分離；推進具有行政化管理體制模式向適應市場化的管理體制轉變；廓清政府、國有出資人代表、國有企業(yè)的邊界，是實現從“管理體制”到“監(jiān)管體制”轉變的根本所在。

（三）當前國有資產交易管理體制特點

1. 縱向分級監(jiān)管。目前國有企業(yè)的交易流轉實行企業(yè)國有產權歸屬國家統(tǒng)一所有，中央和地方各負其責的分工監(jiān)管形式，中央和地方分別設立國有資產監(jiān)督管理機構，行使所有者權利，履行出資人職責。在地方，具有國有企業(yè)監(jiān)管權的職能機構并非完全和中央層級的機構垂直對接，甚至在有些地方的國有資產監(jiān)管范圍更廣于中央。目前，對國有企業(yè)的監(jiān)管，中央和地方的分工是國務院授權國資委監(jiān)管負責112家中央企業(yè)及下屬企業(yè)，地方省、市級國資委負責監(jiān)管所屬地方企業(yè)。盡管現行的法律規(guī)定上并未承認地方政府是國有企業(yè)資產的最終所有權人，但地方政府實際上掌握著國有企業(yè)的運營權、人事權、財產處置權以及受益等財產所有人享有的權能。

2. 橫向分割監(jiān)管。我國企業(yè)國有產權歸全民所有，由國務院代表國家行使所有權，國務院國資監(jiān)管部門（國資委、財政部等）、省級國資監(jiān)管部門（國資委、財政廳等）、市級國資監(jiān)管部門（國資委、財政局等）分級履行出資人職責，因此，國務院國資監(jiān)管部門、省級國資監(jiān)管部門、市級國資監(jiān)管部門是企業(yè)國有資產交易的監(jiān)管主體[3]。目前國資委負責監(jiān)管112家中央企業(yè)國有資產交易流轉，財政部負責監(jiān)管79個中央行政事業(yè)單位及下屬的7 000余家國有企業(yè)的國有資產交易流轉①，中央金融類國有資產主要是由財政部委托匯金金融控股公司作為出資人代表對國有控股或參股的金融企業(yè)持股，國土資源部負責監(jiān)管礦產、土地、河流等自然資源類的國有資產交易流轉，還有一些文化類經營性國有資產由文化部門負責監(jiān)管，但是這些監(jiān)管的范圍又不是絕對的涇渭分明的。例如，隨著混合所有制改革的推進，因企業(yè)間相互參股而引起的企業(yè)產權結構調整、投資主體多元化等企業(yè)制度改革創(chuàng)新，很多原有的工業(yè)企業(yè)的經營和投資領域也將更多的進行融合和涉足金融領域。另外，司法、審計、工商行政、統(tǒng)計、勞動保障、環(huán)保等部門從不同側面對包括國有資產交易流轉在內的全社會經濟活動進行管理、監(jiān)督。

3. 監(jiān)管主體與交易主體“政企合一”。國資委作為國務院直屬特設機構，既可以成為民事主體，又可以作為行政主體行使國家公權力，在監(jiān)管主體和交易主體資格上存在交又和重疊的現象?，F實中，國資委作為政府特設機構，具有政府監(jiān)管者的職能，對國有資產交易流轉規(guī)范性及產權市場的運作合規(guī)性進行監(jiān)管，同時，它又是國有產權交易主體，對國有資產交易事項具有審批權、決策權。這就形成了國有資產交易流轉的監(jiān)管主體與決策主體合二為一的現象，即政府既充當交易的監(jiān)管者，又是交易的決策者，“交易監(jiān)管與交易決策不分”，既是“婆婆”，又是 “老板”。政府在行使國有企業(yè)管理職能的同時，也行使國有資產的產權交易流轉的監(jiān)管職能，很多政府部門習慣于雙重管理職能的特殊權利，不分權責界限的對企業(yè)的產權進行處置和決策權進行干預。各部門對國有資產交易流轉的監(jiān)督實施分割管理，權力責任不清。對于企業(yè)產權的轉讓和處置，政府不同程度的介入或全程介入，而在承擔企業(yè)的產權交易流轉監(jiān)督責任方面則互相推諉，嚴重影響了企業(yè)經營效率和國有企業(yè)交易流轉的監(jiān)管效果。

（四）以管資本為主的國有資產監(jiān)管體制

以管資本為主加強國有資產監(jiān)管，是十八屆三中全會對國有資產監(jiān)管提出的要求，為加強和完善國有資產監(jiān)管體制和機制指明了方向。建立科學有效的國有資產監(jiān)管體制，是深化國有企業(yè)改革的重要環(huán)節(jié)。目前國有企業(yè)已經進入了資產資本化、股權多元化的混合所有制改革和創(chuàng)新階段。全國國有企業(yè)改制面達78%，中央企業(yè)及其所屬子企業(yè)改制面從2003年的30%提高到2014年的85%以上。截至2014年末，國有控股上市公司達1 075家，其中，中央企業(yè)控股的上市公司376家，占中央企業(yè)資產總額的54.9%、凈資產的49.5%、營業(yè)收入的59.8%、利潤總額的65.7%[4]。國有資產監(jiān)管機構要準確把握依法履行出資人職責的定位，科學界定國有資產出資人監(jiān)管的邊界，建立監(jiān)管權力清單和責任清單，實現以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉變[5]。如何從“管人、管事、管資產”實現“管資本”的監(jiān)管職能的轉變，是賦予國有資本投資、運營公司這樣的專業(yè)平臺的職責和目標。該平臺的建立，意味著在國企的管理結構中，增加了一個層級，其相應的監(jiān)管理模式也發(fā)生了轉變，即從原來的“國資委-國企”變?yōu)椤皣Y委-國有資本投資（運營）公司-國企”。與先前國資委既當出資人又履行監(jiān)管職責的模式相比，國有資本投資（運營）公司對于企業(yè)的經營和管理的行為更加適應市場化運作要求，治理結構更加符合現代企業(yè)產權制度基本規(guī)范、更能避免行政化干預企業(yè)的傾向，這對于以前國資委進行國有企業(yè)監(jiān)管過程中“管的過多、管的寬泛、管的不到位”現象都是一個很好的改進。

“管資本”的另一思路體現于“以市場公允價格處置企業(yè)資產，實現國有資本形態(tài)轉換，變現的國有資本用于更需要的領域和行業(yè)”[2]。這意味著未來更多的國有資產可以轉讓、出售，政府以所得資金償還債務或者填補社會保障體系欠賬。這就需要更加強化國有企業(yè)資產交易環(huán)節(jié)的監(jiān)管職能，通過政府職能轉變和國有企業(yè)監(jiān)管體制的改革提高監(jiān)管的效率和效果。在這種情形下，國有企業(yè)資產管理體制將真正的實現從“管理”到“監(jiān)管”的模式轉變。

二、當前國有資產交易流轉監(jiān)管存在的問題

（一）監(jiān)管制度問題

1. 缺乏統(tǒng)一的國有資產交易流轉監(jiān)管制度。從我國國有資產監(jiān)管的基本情況看，目前仍是一級政府一級財政，一級財政一級投資，一級投資一級監(jiān)管，即實行的是“國家所有，分級管理”的國有資產監(jiān)管體制。我國現代意義上的國有資產監(jiān)管制度體系尚未形成，主要表現在：一是在概念界定和認識上，理論界和實業(yè)界通常將監(jiān)督與監(jiān)管混為一談，想當然的認為國有資產監(jiān)管就是國資委的出資人監(jiān)督，或將國資委的出資人監(jiān)督職能視為社會公共管理職能的監(jiān)督；二是財政部門或其他政府主管部門對于國有資產的職能如何設置、如何履行監(jiān)管責任沒有明確統(tǒng)一的規(guī)定；三是國有產權交易的監(jiān)管實行多頭監(jiān)管，部門之間監(jiān)管權能的邊界以及橫向協調機制等缺乏制度安排，容易產生監(jiān)管執(zhí)行上的沖突和協調上的不便，往往導致監(jiān)管責任的缺失，甚至造成國有資產流失。

2. 國有資產交易流轉監(jiān)管法律制度不健全。盡管《企業(yè)國有資產法》和《企業(yè)國有產權轉讓管理暫行辦法》中都設置了國有資產交易監(jiān)管相關法律規(guī)定，然而，關于針對國有資產交易流轉的監(jiān)管，迄今為止還沒有國家一級的法律法規(guī)加以明確規(guī)定。目前，我國有資產交易流轉所面臨的一個突出問題就是立法體系滯后，現有法律效力層級低，適應新體制要求的法律法規(guī)短缺，沒有完整的國有資產監(jiān)管法規(guī)體系來調整國有資產交易流轉關系、規(guī)范國有資產產權轉讓，使國有資產的交易流轉監(jiān)管缺少必要的依據。例如，《企業(yè)國有產權轉讓管理暫行辦法》只是由國務院國有資產監(jiān)督管理委員會制定的行政規(guī)章，不是嚴格意義上的法律，甚至是行政法規(guī)也談不上，效力層次較低，自然權威性差。

3. 國有資產交易評估制度存在疏漏。按照法定程序規(guī)定，國有資產進行交易流轉時，需要對擬交易的國有資產委托評估，并辦理相關核準或備案手續(xù)。根據我國現行有關法律規(guī)定，企業(yè)國有產權轉讓價格應當以具有相關資質的資產評估機構作出的評估報告為參考依據。但在實踐中，往往因為國有資產交易評估機制不完善，使得擬交易的國有資產價格被低評或者相關資產漏評現象常有發(fā)生。另外，因為國有資產評估機構所提供的評估服務為有償行為，在接受委托評估任務過程中，與擬轉讓的國有資產為載體的相關利益人的形成了權利義務關系。這些利益相關者主要包括委托人、被評估單位甚至是潛在的資產購買人，因為有償服務就意味著利益，因為利益的驅使，會客觀上對于評估機構的獨立、公正和客觀開展評估工作產生一定的影響。實踐中，因執(zhí)業(yè)注冊資產評估師職業(yè)道德缺乏或專業(yè)勝任能力較差，導致評估不規(guī)范、不客觀、不科學，使得被評估的資產大幅“縮水”，給受讓人低價取得國有產權，獲取暴利提供了可乘之機，造成了國有資產在交易流轉環(huán)節(jié)的流失。

（二）監(jiān)管程序問題

監(jiān)管程序是指政府實行監(jiān)管所必經的步驟、實行標準、法律法規(guī)適用，包括批準、決定、審核、備案的步驟等程序性要求。我國國有資產交易流轉監(jiān)管程序方面存在的主要問題有：

1. 監(jiān)管程序設計不當。監(jiān)管程序不當是政府在設計監(jiān)管制度時沒有按照目標的要求設計適當的步驟和標準，即監(jiān)管程序設計不符合監(jiān)管目的，表現為步驟不細致和方法不周全。例如，《企業(yè)國有產權轉讓管理暫行辦法》列明轉讓資產要有轉讓批準的文件，一般是上級政府的批準和決定轉讓決議，或者有轉讓企業(yè)的轉讓申請書，但在《辦法》中沒有說明決定和批準要經過什么程序、依據什么方法，法律也沒有規(guī)定批準需要嚴格論證合法合理性。

2. 審批權限劃分不夠清晰。國有資產交易流轉的審批權限問題，總體原則是由政府審批，分中央政府、省級和地市級三級政府，中央企業(yè)集團公司審批三級以下企業(yè)產權的流轉，集團及集團以下二級企業(yè)控制權發(fā)生變動的，則由集團企業(yè)本級政府審批決定。現行的法律制度對于國資部門直接監(jiān)管企業(yè)的層級問題、審批權限劃分等沒有進行明確界定[6]。國有資產監(jiān)管審批程序層級問題會影響國有資產交易流轉的監(jiān)管責任的落實及監(jiān)管效果。

3. 轉讓程序不夠規(guī)范。在實踐中，因為國有資產轉讓的監(jiān)管主體權利義務不匹配，出資人、經營人和監(jiān)管人的定位不清晰，轉讓的程序不規(guī)范的情況時有發(fā)生，例如有些國有資產交易并未按規(guī)定進場，有的雖然形式上進場，但卻私下通過指定交易對象、訂立陰陽合同（如備忘錄、補充協議）等方式規(guī)避國家規(guī)定，導致國有資產大量流失。

4. 轉讓過程不夠透明。以公開透明、公平公正的方式進行國有資產交易流轉是實現國有資產轉讓有效監(jiān)管的重要條件。在國有企業(yè)合并分立、開展重大投資、轉讓重大資產等重大事項中不公開透明，這導致了在國有產權交易流轉過程中出現資產評估不實、虛構虛增成本、違規(guī)審批、隱匿轉移、侵占私吞國有資產的違法違紀行為，造成了國有資產的流失[6]。

（三）基礎管理問題

1. 基礎管理缺乏法律規(guī)范。對國有產權的界定、登記和糾紛的處理等均屬于國有資產產權基礎管理工作。我國現行的法律體系中，沒有明確的立法條文對產權基礎管理工作進行界定和規(guī)范，也未通過法律明確授權相關部門進行法律解釋或制定相關實施細則。

2. 國有產權界定模糊。國有產權的界定是進行產權交易流轉的基礎，不僅是國企改制重組還是國有資產兼并收購都須以明確的產權歸屬和權能界定為前提條件。國有資產流失中很多問題也跟產權界定不清有很大關系。我國現行的產權交易流轉制度中，對于產權的概念沒有形成統(tǒng)一和權威的界定，導致實踐中因產權關系不明產生各種爭議層出不窮，甚至產生了嚴重的刑事案件。

3. 監(jiān)管責任意識有待提高。國有資產監(jiān)管部門的監(jiān)管人員責任意識淡薄，對于國有企業(yè)交易流轉監(jiān)管不到位或者監(jiān)管流于表面，沒有意識到監(jiān)管責任的重要性，導致國有資產流失。其主要表現在：一是國資監(jiān)管部門和產權交易機構的工作人員自身條件不過硬，綜合素質水平較低，對于國有資產交易監(jiān)管疏于把關，缺少監(jiān)督意識和責任心，使得交易環(huán)節(jié)監(jiān)督有形無實；二是國有資產監(jiān)管部門領導和國有企業(yè)管理人員對于企業(yè)產權交易決策遲滯或為了工作績效搶進度；三是有些地方政府為了完成工作計劃或為了追求某種形式上的效果，不顧實際情況，生搬硬套的要求企業(yè)限定的時間內完成企改制、重組、資產轉讓處置等產權交易行為，將國有企業(yè)的改革視為一項政治任務去落實。這樣做的結果，往往會留下一系列的后遺癥，甚至造成不可彌補的國有資產流失。

三、國有資產交易監(jiān)管體制改革創(chuàng)新的目標

1. 建立“大國資監(jiān)管體制”。按照“政企分開、政資分開”原則，加快推進國有資產管理體制改革，明確國資監(jiān)管機構功能定位，建立“大國資交易流轉監(jiān)管體制”?！按髧Y交易流轉監(jiān)管體制”指的是將國有經營性資產的交易流轉納入集中統(tǒng)一的國有資產監(jiān)管體制。將國有資產監(jiān)管的權能交由不同的部門承擔，形成有效的分權與制衡機制。國資委負責制訂國有資產監(jiān)管規(guī)則，通過規(guī)劃布局和國有資本經營預算戰(zhàn)略性地配置國有資本。國有資本經營公司對國有資產進行具體的運營和管理，實現國有資產的保值增值。通過“大國資”監(jiān)管體制的建立，覆蓋經營性國有資產，在加強國資委系統(tǒng)建設上形成合力，建立有效的國有資產交易流轉監(jiān)管機制，在推進國有資產優(yōu)化配置上打造有效的對接平臺，促使國有經濟飛躍性的發(fā)展。

2. 建立“監(jiān)管”與“運營”分離的國資交易監(jiān)管體制。按照“決策、執(zhí)行與監(jiān)督”分離的原則，適應國有資產管理體制改革的新要求，明確國有資產交易流轉監(jiān)管主體的性質、監(jiān)管內容及主要職責，建立覆蓋經營性資產在內的，統(tǒng)一高效的國有資產交易流轉監(jiān)管體制。建立高效統(tǒng)一的監(jiān)管體制，國有資產監(jiān)管機構所履行的職責是代表政府行使監(jiān)管職能，這種職能范圍中所擔當的是一個專業(yè)的監(jiān)管角色。如果國有資產監(jiān)管機構履職監(jiān)管責任的同時，又擔當政府對企業(yè)的決策和執(zhí)行等角色，這種職能上的沖突與職能主體的重疊不僅會影響監(jiān)管的力度，同時對監(jiān)管機構會造成職能沖突與角色錯位。從監(jiān)管成效來看，如果國有資產監(jiān)管機構同時履行對國有企業(yè)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能的話，由于這些職能的內在要求必然會產生內部的沖突，國有資產監(jiān)管機構很難在其中尋找到一個恰當的平衡點，進而造成國有資產監(jiān)管效果的實際根本無法達到目標需求，實現理想的監(jiān)管效果

3. 從適應資產管理向適應資本監(jiān)管體制轉變。隨著國有資產管理體制改革的推進，國有資產管理方式和管理重點都將發(fā)生深刻調整，由原來的管國有資產為主向管國有資本為主轉變。從原來注重資產實物形態(tài)向注重資產的價值形態(tài)轉變。監(jiān)管客體形態(tài)的變化，必然要求交易流轉監(jiān)管方式、監(jiān)管手段和監(jiān)管制度的相應調整變化。以管資本為主加強國有資產監(jiān)管，形成具有不同功能的國有資本投資運營主體。推進國有資本在一般競爭性領域的合理流動與有序進退，提高國有資本配置效率。將國資轉讓的監(jiān)管要求體現在公司章程中，使公司章程真正成為在法律法規(guī)規(guī)范下，行使出資人權利的重要手段和基本依據。

4. 從適應國有制監(jiān)管向多種所有制監(jiān)管轉變。伴隨著國有資產國企改革的加快，國有資產結構布局戰(zhàn)略調整加大，國有資本內部的調整優(yōu)化及交易流轉、國有資本與民營資本的交易流轉、國有資本與國外資本的交易流轉，以及股權激勵制度的創(chuàng)新必將快速發(fā)展，這為國有資產的交易流轉監(jiān)管實踐提出了新的要求。對尚未實行混合所有制改革的國有企業(yè)（包括國有獨資企業(yè)和集團公司），應盡快建立符合現代企業(yè)產權制度和法人治理結構的規(guī)范的公司化改造，完善法人治理結構是建立現代企業(yè)制度的核心。通過完善混合所有制企業(yè)法人治理結構，形成企業(yè)的內部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結合的監(jiān)督管理機制，以適應產權交易國有制間流轉監(jiān)管向多種所有制間流轉監(jiān)管轉變。

5. 從重在國內監(jiān)管向內外結合監(jiān)管轉變?！笆鍟r期”伴隨我國“一帶一路”國際化戰(zhàn)略實施，我國外向型經濟將迎來快速發(fā)展的良好機遇。國有資本“走出去”步伐加快，在規(guī)模擴張、兼并重組、海外市場拓展、國際合作等涉及國有資本融合、交易事項必然增多；另一方面，隨著“引進來”戰(zhàn)略的深度發(fā)展，我國引入外資、利用外資水平的質量和水平在不斷提升，國有資本與國外資本之間并購轉讓、合資合作等商業(yè)往來會日趨頻繁，國有資本與國際資本跨境交易流轉、國有資本與國外資本在國內交易流轉必將成為一種新常態(tài)，國有資本交易流轉監(jiān)管能力必然要適應國際化趨勢的要求。在國際同業(yè)監(jiān)管慣例的了解、人才培訓培養(yǎng)、法律法規(guī)建立完善等方面都要打好基礎、做好準備。

6. 由重在保值增值監(jiān)管向保值增值與功能實現結合監(jiān)管轉變。推進國有資本向關系國家經濟安全、國民經濟命脈和國計民生重點領域流轉集中，發(fā)揮國有經濟引領作用、帶動作用，增強國有經濟活力和市場競爭力，是國有資本存在和自身功能所決定的。國有資本交易流轉實現保值增值是基本要求，而在一定條件下，達成功能的實現更加重要。在現實的操作用，需要建立一套科學客觀的衡量機制和評價標準，使國有資本交易流轉在保值增值和功能實現之間取得平衡或最優(yōu)的選擇。

7. 由重在程序型監(jiān)管向程序與戰(zhàn)略結合監(jiān)管轉變。國有資本交易流轉涉及兩大方面問題，一是誰來決策交易流轉，決策程序是否規(guī)范，交易過程是否符合制度要求；二是標的國有資本能否轉讓，對轉讓對象的要求是否明確并符合規(guī)定的條件。前者屬于程序性監(jiān)管職責，后者注重戰(zhàn)略型監(jiān)管或戰(zhàn)略型審查。伴隨國有資產結構和布局戰(zhàn)略性調整，以國有資本經營為主的經營體制正在形成，國有資本調整整合力度、并購重組力度、交易流轉力度加大，這對交易流轉中的程序監(jiān)管和戰(zhàn)略監(jiān)管都提出了更高的要求。

四、從“管理”到“監(jiān)管”的突破路徑設計

構建一個監(jiān)管統(tǒng)一、程序規(guī)范、運作高效的國有資產交易流轉監(jiān)管體制，客觀上需要政府、股東（或出資人代表）、交易市場、中介機構、社會媒體各方分工明確、各司其職、協調順暢、規(guī)范運作，形成合力監(jiān)管的體制格局。從國有資產交易流轉監(jiān)管體制現有模式到目標模式，實現“三突破”。

（一）實現監(jiān)管體制突破

1. 按照“政企分開、政資分開、所有權與經營權相分離”原則，推進國有資產的管理、運營和監(jiān)督三大部分相互分離，構建三大獨立的責任主體。國有資產交易監(jiān)管行為有別于政府對國有資產管理運營的干預行為，只有在行政系統(tǒng)內進行權力制衡和政資分開才能有效保持監(jiān)管機構的相對獨立性，才能更好的能發(fā)揮監(jiān)管的成效。在政企分離、所有權與經營權分離情況下，國有資產的管理主體、運營主體和監(jiān)督主體將分別依據權能劃分行使相應的權利，進行權力的分工與制衡，更有效的發(fā)揮各自的職能和履行應有的責任。

2. 明確國有資產交易流轉監(jiān)管主體職責?？茖W、合理、合規(guī)的界定縱向和橫向國有資產監(jiān)管機構的權責邊界。首先須明確中央和地方國有資產管轄范圍和邊界，根據中央和地方國有資產監(jiān)管機構各自所擁有的對國有資產監(jiān)管的權能進行責任劃分，在此基礎上，切實履行監(jiān)管職責，做到責權利對等和統(tǒng)一。

3. 推進中央與地方分治監(jiān)管向上下一體化監(jiān)管轉變，建立縱向“大國資監(jiān)管體制”，構造一個專業(yè)化的政府監(jiān)管主體。未來的國有資產監(jiān)管體制必須實現從管國企到管國資的跨越。組建“大國資監(jiān)管體制”，需要打破縱向分級監(jiān)管的體制模式，構建隸屬明確、上下一體的國資監(jiān)管體制。

（二）實現監(jiān)管范圍突破

1. 推進由重點、局部經營性資產交易監(jiān)管向全覆蓋經營性資產交易流轉監(jiān)管轉變，實現由多元監(jiān)管主體向單一監(jiān)管主體轉變，構建一個全覆蓋經營性資產交易流轉的監(jiān)管主體。盡快將地方金融企業(yè)國有資產、事業(yè)單位投資形成的經營性國有資產、非經營性轉為經營性的國有資產納入監(jiān)管范圍，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一國資預算編制、統(tǒng)一產權管理與監(jiān)督，實現經營性國有資產監(jiān)管的全覆蓋，確保國有資產出資人職能的完整。

2. 國有資產交易監(jiān)管責任的落實，需要從法律上明確主要監(jiān)管部門的監(jiān)管職責、權屬邊界，避免多頭監(jiān)管帶來的責任落空現象。監(jiān)管主體權責統(tǒng)一，職能明確，并設立監(jiān)管追責制度，強化監(jiān)管主體的監(jiān)管力度和監(jiān)管執(zhí)行效果。

3. 增強國有資產交易流轉監(jiān)管的透明度，促使廣泛的社會監(jiān)督成為交易流轉監(jiān)管的重要組成部分。國有資產交易流轉的情況及時向社會通報，設置有效的公開程序和增加公開的透明度，在不泄露國有資產產權商業(yè)機密的情況下，公布交易流轉的重要決策事項及流轉執(zhí)行情況等，便于國有企業(yè)職工、股東、債權人、財稅部門等利益相關人和社會媒體等，對于國有資產的交易和流轉情況進行查詢和監(jiān)督，實現國有資產交易流轉監(jiān)督的全社會范圍覆蓋。

（三）實現監(jiān)管制度突破

適應國企改革的新形勢、新要求，加快推進《國有資產交易法》立法進程，提升國有資產交易流轉監(jiān)管專項法律層級，逐步形成一套較完善的法律法規(guī)制度體系。為此，加快推進國有資產交易流轉體制改革，重點應在以下幾方面取得實質性突破：

1. 改革“縱橫分治”的體制格局，建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效的國有資產交易流轉監(jiān)管體制。國資委通過組建國有資本投資運營公司，形成“統(tǒng)一監(jiān)管、分散出資”的國資委體系。在新的國資體系中，國資委的身份從既是出資人又是監(jiān)管者的“雙重”轉向“統(tǒng)一監(jiān)管”的角色狀態(tài)，國有資本投資運營公司承當營利性國企的直接出資人。

2. 加強國有產權監(jiān)管制度建設。監(jiān)管主體和交易主體分別進行權責分配與設置，按照各主體不同的功能進行定位，避免監(jiān)管主體和交易主體重疊和交叉，實行監(jiān)管主體和交易主體分離，運行獨立，資產交易和資產監(jiān)管分別在兩個不同的層面展開。加強產權保護法律制度建設，依法保護各所有制權益。

3. 明確產權交易市場的法律地位及在資本市場體系。適時推進產權交易法制定，提升監(jiān)管的約束力和執(zhí)行力。要建立科學的國有資產交易監(jiān)管執(zhí)行規(guī)則和監(jiān)管程序，堵住由于法律、法規(guī)缺位造成的國有資產流轉環(huán)節(jié)監(jiān)督缺位而產生的國有資產流失的渠道。完善立法，推進保護國有資產流轉環(huán)節(jié)監(jiān)管的相關法規(guī)與制度的出臺，為國有資產交易流轉的監(jiān)管提供依據和執(zhí)行規(guī)范。

五、結論和建議

國有資產管理體制完成從“管理”到“監(jiān)管”變革，是一個漸進的過程，需要體制機制的不斷改革創(chuàng)新。通過前述的分析，得出結論和建議如下。

1. 從“管理”到“監(jiān)管”的體制轉變，意味著從原國有資產管體制向國有資本監(jiān)管體制的轉變；意味著集“婆婆”與“老板”為一身的監(jiān)管主體向專業(yè)監(jiān)管主體的轉變；意味著原注重資產實物形態(tài)管理向追求資本價值形態(tài)監(jiān)管的轉變；意味著從注重資產經營、保值增值管理向強化資本運作、功能發(fā)揮的監(jiān)管轉變；意味著從原行政化管理向市場化運作監(jiān)管的轉變。

2. 對國有資產交易流轉的監(jiān)管，有體制層面的問題，也有程序層面的問題，體制作用是主要的，監(jiān)管體制的定位、職能的劃定是決定性因素。我國尚未建立起完整統(tǒng)一的國有資產交易流轉監(jiān)管制度，國有資產交易流轉監(jiān)管體制還存在諸多問題，有制度方面的問題，如國有資產交易流轉監(jiān)管法律制度不健全、轉讓價格評估制度存在疏漏等；也有程序方面的問題，如監(jiān)管程序不當、程序不公開透明、國有資產交易轉讓程序不規(guī)范等；還有基礎管理方面的問題，如管理行為失范，國有產權界定不清、監(jiān)管主體模糊等。

3. 從“管理”到“監(jiān)管”的體制變革，需要監(jiān)管體制、監(jiān)管范圍、監(jiān)管制度的“三突破”；需要推進從資產監(jiān)管向資本監(jiān)管轉變、從重在國有制間監(jiān)管向多種所有制間監(jiān)管轉變、由重在國內流轉監(jiān)管向國內與國外結合監(jiān)管轉變、由重在保值增值監(jiān)管向保值增值與功能實現結合監(jiān)管轉變、由重在程序型監(jiān)管向程序與戰(zhàn)略結合監(jiān)管轉變。

注釋：

①財政部監(jiān)管的企業(yè)主要分為三類：第一類是部屬企業(yè)，即中央行政事業(yè)單位所屬企業(yè)，共有79個部門7000多家企業(yè)。第二類是金融類企業(yè)。從中央所屬的國有金融企業(yè)國資管理上看，主要由財政部代表國家對國有控股或參股的金融企業(yè)履行出資人權利和行使涉及資產評估、產權登記、轉讓審批等監(jiān)管權力。第三類是財務關系在財政部單列的國有企業(yè)。

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責任編輯：高鐘庭