水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”監(jiān)控管理研究

胡繼連　仇相瑋

(山東農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，山東 泰安　271001)

?

水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”監(jiān)控管理研究

胡繼連仇相瑋

(山東農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，山東 泰安271001)

農(nóng)業(yè)用水總量的下降與水資源的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”有關(guān)，原來(lái)配置給農(nóng)業(yè)的用水指標(biāo)，以各種方式轉(zhuǎn)換成非農(nóng)業(yè)用水，進(jìn)入了工業(yè)或城市生活領(lǐng)域。數(shù)據(jù)分析表明，我國(guó)的水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”缺乏監(jiān)管、秩序混亂，有影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。建議從界定農(nóng)業(yè)用水初始水權(quán)入手，對(duì)水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的數(shù)量、程序以及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)确矫婕訌?qiáng)監(jiān)管：對(duì)農(nóng)業(yè)用水初始水權(quán)進(jìn)行清晰界定；開(kāi)展水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”數(shù)量測(cè)算與統(tǒng)計(jì)；對(duì)水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的規(guī)模和速度進(jìn)行管控；對(duì)水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”運(yùn)作程序進(jìn)行監(jiān)管；對(duì)水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”；要素替代；節(jié)約用水；監(jiān)控管理

一、問(wèn)題的提出與研究假說(shuō)

新中國(guó)成立以來(lái)，全國(guó)大興農(nóng)田水利，發(fā)展灌溉農(nóng)業(yè)。1949-1997年，全國(guó)農(nóng)田有效灌溉面積從1593.33萬(wàn)公頃增加到了52268.76萬(wàn)公頃，農(nóng)業(yè)用水總量從1001億立方米增加到了4199億立方米。農(nóng)業(yè)用水的不斷供給，有力地支持了農(nóng)業(yè)發(fā)展。1949-1997年，全國(guó)糧食產(chǎn)量從11318萬(wàn)噸增加到了49417萬(wàn)噸。*見(jiàn)《中國(guó)農(nóng)業(yè)年鑒》(1980-1998)。然而，從1998年開(kāi)始，全國(guó)農(nóng)業(yè)用水總量出現(xiàn)下降，并且連續(xù)十?dāng)?shù)年，幾乎年年遞減。到2014年，農(nóng)業(yè)用水總量已經(jīng)下降到了3870.3億立方米。*見(jiàn)《2014年全國(guó)水利發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。農(nóng)業(yè)用水總量的下降與水資源的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”有關(guān)，原來(lái)配置給農(nóng)業(yè)的用水指標(biāo)，以各種方式轉(zhuǎn)換成非農(nóng)業(yè)用水，進(jìn)入了工業(yè)或城市生活領(lǐng)域。據(jù)有關(guān)專(zhuān)家預(yù)測(cè)，水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的過(guò)程還將繼續(xù)下去，到2050年，全國(guó)將有3427億立方米水資源要從農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)化為工業(yè)生產(chǎn)、城市生活及生態(tài)用途。*姜文來(lái)：《中國(guó)21世紀(jì)水資源安全對(duì)策研究》，《中國(guó)水利報(bào)》2000年7月15日，第3版。

水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”滿足了非農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市居民生活改善的需要，提高了水資源利用的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。*姜東暉、胡繼連：《對(duì)水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”現(xiàn)象的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃》2008年第3期。但是，越來(lái)越多的水資源不斷地由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)用途，對(duì)農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)是否具有影響、是否威脅糧食安全，卻需要認(rèn)真地評(píng)估和謹(jǐn)慎對(duì)待。從表面上看，農(nóng)業(yè)用水總量從1997年的4199億立方米(占比75.5%)下降到2008年的3620億立方米(占比62.1%)，而同期的糧食總產(chǎn)量從49417萬(wàn)噸增加到了52850萬(wàn)噸，*見(jiàn)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》(2008)。兩者之間并不存在正相關(guān)關(guān)系，相反，卻是負(fù)相關(guān)關(guān)系，即“農(nóng)業(yè)用水量減少，糧食總產(chǎn)量提高”。的確，在此之前就有研究指出，水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”沒(méi)有明顯地減少糧食生產(chǎn)。但我們要看到，這主要是其他非水資源特別是農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)、優(yōu)質(zhì)種子和肥料技術(shù)不斷進(jìn)步和追加投入的結(jié)果，這些因素所增加的糧食產(chǎn)量掩蓋和抵補(bǔ)了水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”所減少的糧食產(chǎn)量。*姜文來(lái)：《中國(guó)21世紀(jì)水資源安全對(duì)策研究》，《中國(guó)水利報(bào)》2000年7月15日，第3版。

1994年，美國(guó)人萊斯特·布朗在《誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活中國(guó)》的研究報(bào)告中，曾以水資源稀缺且不斷“農(nóng)轉(zhuǎn)非”作為主要依據(jù)之一，質(zhì)疑我國(guó)的糧食生產(chǎn)能力，并因此而引發(fā)了“中國(guó)威脅論”的泛起。布朗在其研究報(bào)告中指出，“(在耕地減少的)同時(shí)，農(nóng)業(yè)灌溉用水也正在大幅度地向非農(nóng)使用轉(zhuǎn)移。在一個(gè)耕地需要灌溉的國(guó)家，這是一個(gè)尖銳的問(wèn)題，……正在降低糧食產(chǎn)量的增長(zhǎng)?！?萊斯特·布朗：《誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活中國(guó)》(中譯稿)，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2004年第9期。1998年，布朗又一次更加明確地指出，“(中國(guó))飛速發(fā)展的城市化和工業(yè)化正在耗用越來(lái)越多的水資源，……而在農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)之間激烈的用水爭(zhēng)奪戰(zhàn)中，農(nóng)業(yè)必然是輸?shù)囊环健！袊?guó)農(nóng)業(yè)灌溉水供給的急劇減少，向世界糧食市場(chǎng)的安全提出了日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)?！袊?guó)的水資源短缺將影響世界糧食安全?！?萊斯特·布朗：《中國(guó)的水資源短缺將影響世界糧食安全》(中譯稿)，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》1998年第7期。時(shí)至今日，布朗的質(zhì)疑已經(jīng)被我國(guó)糧食產(chǎn)量不斷增長(zhǎng)的事實(shí)所否定。但是，如果水資源稀缺且不斷“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的格局長(zhǎng)此下去，更進(jìn)一步說(shuō)，如果水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的進(jìn)程還會(huì)不斷加快，則“布朗預(yù)言”是否會(huì)變成現(xiàn)實(shí)？我們確實(shí)應(yīng)該有所警惕。中國(guó)工程院院士、中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)中國(guó)農(nóng)業(yè)水問(wèn)題研究中心主任康紹忠認(rèn)為，緩解水資源短缺迫切需要降低農(nóng)業(yè)灌溉用水量，然而盲目減少灌溉用水量將導(dǎo)致地區(qū)糧食生產(chǎn)能力下降，甚至威脅國(guó)家糧食安全。*秦志偉：《水資源告急，農(nóng)業(yè)命脈傷不起》，《中國(guó)科學(xué)報(bào)》2015年3月18日。

水土資源是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最為重要的兩種資源要素。早在上世紀(jì)80年代，我國(guó)也曾出現(xiàn)了土地資源急劇“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的現(xiàn)象，對(duì)此，國(guó)家果斷采取了嚴(yán)格的監(jiān)控管理措施，劃定了“耕地紅線”，有效地保護(hù)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。對(duì)于水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的監(jiān)控管理是否也可以從中受到啟發(fā)？

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的過(guò)程實(shí)際上是一個(gè)要素替代過(guò)程：一系列的非水要素(主要是節(jié)水要素)不斷增加投入，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中替代出一定量的水資源(表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)節(jié)水)。這一過(guò)程可以用生產(chǎn)可能性曲線做一個(gè)形象表達(dá)(見(jiàn)圖1)。

圖1　水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的要素替代關(guān)系

在圖1中，L線為等產(chǎn)量線，W為水資源投入量，T代表各類(lèi)非水資源投入的集合。當(dāng)水資源投入量沿著等產(chǎn)量曲線減少的時(shí)候，為了保障既定的產(chǎn)量水平，非水資源T的投入量就需要不斷增加。換句話說(shuō)，增加T1-T2=ΔT的非水資源投入，就能替代和節(jié)約出W1-W2=ΔW的水資源量。ΔW與ΔT之比為兩種資源的邊際替代率，該邊際替代率具有邊際遞減趨勢(shì)。

根據(jù)圖1的資源要素替代原理，我們對(duì)水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的監(jiān)控管理提出如下假說(shuō)：(1)水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”應(yīng)該以非水資源的追加投入為前提，否則應(yīng)予控制。水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”不能侵占正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水，只能轉(zhuǎn)換非水資源追加投入而替代出來(lái)的水，即農(nóng)業(yè)“節(jié)余水”。沒(méi)有追加非水資源投入和采取農(nóng)業(yè)節(jié)水措施就貿(mào)然轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水，必然會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成不良影響。(2)水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的數(shù)量和速度不能超過(guò)農(nóng)業(yè)節(jié)水的數(shù)量和速度，否則應(yīng)予控制。(3)水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”存在底線，當(dāng)非水資源對(duì)水資源的邊際替代率達(dá)到零的時(shí)候，水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”應(yīng)該禁止。對(duì)于最后一點(diǎn)，已有學(xué)者提出過(guò)水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”紅線制度：“水作為生產(chǎn)糧食的命脈，有必要像嚴(yán)格保護(hù)耕地那樣保護(hù)農(nóng)業(yè)用水，劃定農(nóng)業(yè)用水紅線是現(xiàn)實(shí)和未來(lái)的需求；所謂農(nóng)業(yè)用水紅線是指為了保障國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品安全所需要的最低農(nóng)業(yè)用水的數(shù)量，劃定農(nóng)業(yè)用水紅線具有迫切性。”*姜文來(lái)：《建立農(nóng)業(yè)用水紅線制度，確保國(guó)家糧食安全》，《人民網(wǎng)》2012-03-22。

二、水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的歷史評(píng)價(jià)

(一)我國(guó)水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的歷史規(guī)模

近年來(lái)，我國(guó)水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的數(shù)量到底是多少，各種統(tǒng)計(jì)年鑒并沒(méi)有詳細(xì)的記載，我們只能進(jìn)行估算。估算辦法是：以農(nóng)業(yè)用水量的歷史峰值作為農(nóng)業(yè)基本需水量(之前因?yàn)檗r(nóng)業(yè)用水量逐年增加，應(yīng)該認(rèn)為不存在水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”現(xiàn)象，之后的農(nóng)業(yè)用水量逐年減少，明顯地是把一部分農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移走了)，其他年份與之相比，減少的部分就可以視為轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)部門(mén)的水資源數(shù)量。根據(jù)歷史統(tǒng)計(jì)，1997年是我國(guó)農(nóng)業(yè)用水的峰值年，該年度的農(nóng)業(yè)用水量為4199億立方米，以后逐年與之對(duì)比，水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的估算結(jié)果(見(jiàn)表1)。

表1　我國(guó)水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的歷史規(guī)模

資料來(lái)源：農(nóng)業(yè)用水量數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)水資源公報(bào)》(2000-2014)。

(二)我國(guó)農(nóng)業(yè)節(jié)水的歷史規(guī)模

我國(guó)長(zhǎng)期重視發(fā)展節(jié)水灌溉，通過(guò)輸水渠系整修、采用節(jié)水灌溉技術(shù)、調(diào)整農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)、改進(jìn)灌溉管理等，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)節(jié)水。但是，受多方面因素的綜合影響，全國(guó)缺乏農(nóng)業(yè)節(jié)水?dāng)?shù)量的測(cè)算統(tǒng)計(jì)，本文只好自己測(cè)算。

測(cè)算全國(guó)的農(nóng)業(yè)節(jié)水?dāng)?shù)量并非一件容易的事情，也缺乏清晰的依據(jù)數(shù)據(jù)。經(jīng)多方查詢，我們從水利部門(mén)的相關(guān)文獻(xiàn)中找到了幾個(gè)典型年度“農(nóng)用水資源有效利用系數(shù)”的數(shù)字(2000年為0.43、2005年為.045、2010年為0.50)，并試圖以此來(lái)測(cè)算近年來(lái)全國(guó)農(nóng)業(yè)節(jié)水的數(shù)量。測(cè)算方法是：用兩個(gè)時(shí)期農(nóng)用水資源有效利用系數(shù)的差乘以基期的農(nóng)業(yè)用水總量，得出當(dāng)期的農(nóng)用水節(jié)約量。初步測(cè)算結(jié)果(A)(見(jiàn)表2)。

表2　我國(guó)農(nóng)業(yè)節(jié)水的歷史規(guī)模(A)

資料來(lái)源：農(nóng)業(yè)用水量數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)水資源公報(bào)》(2000-2014)。

要想測(cè)算其他年份和時(shí)期的農(nóng)業(yè)節(jié)水量，就必須測(cè)算出其他年份和時(shí)期的農(nóng)用水資源有效利用系數(shù)。對(duì)此，我們參照歷年節(jié)水灌溉面積變動(dòng)趨勢(shì)進(jìn)行測(cè)算，因?yàn)檗r(nóng)用水資源有效利用系數(shù)，實(shí)際上是節(jié)水灌溉發(fā)展情況的又一反映。也就是說(shuō)，農(nóng)用水資源有效利用系數(shù)與節(jié)水灌溉面積之間，應(yīng)該具有一種非常緊密的正相關(guān)關(guān)系。通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉面積統(tǒng)計(jì)數(shù)字的軌跡描繪，我們發(fā)現(xiàn)，2000-2012年全國(guó)節(jié)水灌溉面積基本上是線性遞增的(見(jiàn)圖2)，2013年有所下降，2014年又有回升。為此，我們判定全國(guó)農(nóng)用水資源有效利用系數(shù)的變動(dòng)在2000-2012年也是線性遞增的，2013年接近并略低于2010年，2014年接近并略低于2011年，具體推算結(jié)果(見(jiàn)表3)。

圖2　全國(guó)節(jié)水灌溉面積變動(dòng)趨勢(shì)(2000-2014)

年份節(jié)水灌溉面積(103ha)已知年份的農(nóng)用水有效利用系數(shù)推算年份的農(nóng)用水有效利用系數(shù)200016388．860．430-200117446．380．434200218627．050．438200319442．800．442200420346．230．446200521338．150．450-200622425．960．460200723489．460．470200824435．520．480200925755．110．490201027313．870．500-201129179．470．510201231216．700．520201327108．600．500201429019．000．510

數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)水利統(tǒng)計(jì)年鑒》(2012-2014)。

借助表3中農(nóng)用水資源有效利用系數(shù)和歷年的農(nóng)業(yè)用水量數(shù)據(jù)，可以測(cè)算出我國(guó)歷年的農(nóng)業(yè)節(jié)水量(B)(見(jiàn)表4)。

表4　我國(guó)農(nóng)業(yè)節(jié)水的歷史規(guī)模(B)

資料來(lái)源：農(nóng)業(yè)用水量數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)水資源公報(bào)》(2000-2014)。

(三)水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”歷史進(jìn)程評(píng)價(jià)結(jié)果

對(duì)水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”歷史進(jìn)程的評(píng)價(jià)，主要是判斷其轉(zhuǎn)移數(shù)量是否適度。按照前文闡釋的資源要素替代原理(見(jiàn)圖1)，如果水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的數(shù)量大幅度超過(guò)了當(dāng)年農(nóng)業(yè)節(jié)水的數(shù)量，就是轉(zhuǎn)移了“過(guò)頭水”，會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成不利影響；如果水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于當(dāng)年農(nóng)業(yè)節(jié)水的數(shù)量，說(shuō)明在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域有“閑置水”，既沒(méi)有被農(nóng)業(yè)利用也沒(méi)有被非農(nóng)部門(mén)利用。最佳的狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是，水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的數(shù)量與當(dāng)年的農(nóng)業(yè)節(jié)水量相近或相等。我們通過(guò)2000年以來(lái)水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”與農(nóng)業(yè)節(jié)水量的對(duì)比關(guān)系觀察(見(jiàn)表5)。

表5　我國(guó)水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”與農(nóng)業(yè)節(jié)水量的歷史對(duì)比

資料來(lái)源：農(nóng)業(yè)用水量數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)水資源公報(bào)》(2000-2014)。

根據(jù)表5的數(shù)據(jù)分析，在2000年以來(lái)的15年中，只有2010年的水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”是相對(duì)適度的，其他年份都存在巨大偏差，特別是2000年和2003年，水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的數(shù)量超過(guò)當(dāng)年農(nóng)業(yè)節(jié)水?dāng)?shù)量的20多倍(按照表5數(shù)據(jù)推算，2000年的農(nóng)業(yè)節(jié)水量大約在15億立方米左右)。總之，在2000年以來(lái)的15年里，我國(guó)水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”是一個(gè)比較隨意和雜亂無(wú)章的過(guò)程(見(jiàn)圖3)。多數(shù)年份里沒(méi)有很好地遵循資源要素替代原理，實(shí)際上造成了資源誤置和水資源的巨大浪費(fèi)，水資源在全社會(huì)的配置效率不高。

圖3　水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”與農(nóng)業(yè)節(jié)水量的對(duì)比關(guān)系

三、加強(qiáng)水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”監(jiān)管的建議

造成我國(guó)水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”亂象橫生的原因是什么？數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)的節(jié)水灌溉在穩(wěn)步發(fā)展，農(nóng)業(yè)水資源有效利用系數(shù)在穩(wěn)步提高，水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”與農(nóng)業(yè)節(jié)水量之間的不協(xié)調(diào)，只能來(lái)自于“農(nóng)轉(zhuǎn)非”一方。仔細(xì)分析下來(lái)，我們認(rèn)為對(duì)水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”缺乏監(jiān)管應(yīng)該是主要原因。為此，本文建議從界定農(nóng)業(yè)用水初始水權(quán)入手，對(duì)水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的數(shù)量、程序以及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)确矫孢M(jìn)一步加大監(jiān)管力度。

(一)對(duì)農(nóng)業(yè)用水初始水權(quán)進(jìn)行清晰界定

我國(guó)《水法》規(guī)定，一切水資源歸國(guó)家所有。也就是說(shuō)，水資源所有者只有一個(gè)，即國(guó)家。從這個(gè)角度說(shuō)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)各用水部門(mén)和單位從國(guó)家這口“大鍋”里取水用水，不存在所有權(quán)的分歧和沖突問(wèn)題。但是，水資源使用權(quán)是一種分屬不同部門(mén)或單位的用益物權(quán)，誰(shuí)使用誰(shuí)受益，這就在不同的用水部門(mén)和單位之間產(chǎn)生了利益分歧，A部門(mén)或A單位占用了B部門(mén)或B單位的用水指標(biāo)，就等于侵犯了B部門(mén)或B單位的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”監(jiān)管的基礎(chǔ)性工作，應(yīng)當(dāng)是對(duì)農(nóng)業(yè)用水初始水權(quán)進(jìn)行界定，即通過(guò)科學(xué)測(cè)算，明確農(nóng)業(yè)用水的初始數(shù)量。農(nóng)業(yè)用水初始水權(quán)的界定要綜合參考當(dāng)年應(yīng)灌溉面積、所采用的灌溉技術(shù)及該類(lèi)灌溉技術(shù)下的灌水定額等因素進(jìn)行確認(rèn)，有時(shí)候甚至要綜合考慮歷史用水?dāng)?shù)量加以補(bǔ)充修正。

(二)開(kāi)展水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”數(shù)量測(cè)算與統(tǒng)計(jì)

本著先有農(nóng)業(yè)節(jié)水、再有水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”和水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”不能侵占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)正常用水的原則，由國(guó)家有關(guān)部門(mén)根據(jù)農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉的實(shí)際，測(cè)算各年度的農(nóng)業(yè)節(jié)水量和可用于“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的水資源數(shù)量，并與當(dāng)年的水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”數(shù)量進(jìn)行對(duì)比，以此確定當(dāng)年的水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”在數(shù)量上是否適度。考慮到國(guó)家層面的測(cè)算可能會(huì)流于粗放，建議采取水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”逐級(jí)測(cè)算并匯總上報(bào)的統(tǒng)計(jì)制度，先由縣級(jí)機(jī)構(gòu)測(cè)算匯總本縣域的農(nóng)業(yè)節(jié)水和水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”情況，再逐級(jí)匯總至國(guó)家層面，形成全國(guó)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。大型水利項(xiàng)目(例如灌區(qū)、水庫(kù)等)的水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”還可以單獨(dú)進(jìn)行測(cè)算、統(tǒng)計(jì)、報(bào)告。

(三)對(duì)水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的規(guī)模和速度進(jìn)行管控

根據(jù)水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”年度檢測(cè)結(jié)果，如果(某一地區(qū)、項(xiàng)目甚至是全國(guó)，下同)水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的規(guī)模和速度與農(nóng)業(yè)節(jié)水的數(shù)量和速度總體相適應(yīng)，則允許水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”沿著當(dāng)前的規(guī)模和速度繼續(xù)進(jìn)行下去；如果水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的規(guī)模和速度已經(jīng)超過(guò)了農(nóng)業(yè)節(jié)水的規(guī)模和速度，就要對(duì)水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的規(guī)模和速度提出預(yù)警；如果水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的規(guī)模和速度嚴(yán)重超過(guò)了農(nóng)業(yè)節(jié)水的規(guī)模和速度，就要對(duì)水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”進(jìn)行強(qiáng)制性約束和管制。

(四)對(duì)水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”運(yùn)作程序進(jìn)行監(jiān)管

水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”是水資源用途的重大轉(zhuǎn)變，理應(yīng)有一個(gè)規(guī)范的流轉(zhuǎn)程序，防止水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的隨意性和盲目性。參考和推廣水利部黃河水利委員會(huì)2004年6月頒布的《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換管理實(shí)施辦法(試行)》中的有關(guān)規(guī)定，科學(xué)的水權(quán)轉(zhuǎn)換即水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”流轉(zhuǎn)程序至少應(yīng)該包括論證、申請(qǐng)、審核、實(shí)施等環(huán)節(jié)。任何大型的水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”事項(xiàng)都應(yīng)該進(jìn)行可行性論證、向上級(jí)政府申請(qǐng)，由上級(jí)政府水利主管部門(mén)審核并報(bào)再上一級(jí)政府備案，所有程序齊備之后才可以進(jìn)行實(shí)施。

(五)對(duì)水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償

如前所述，水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”是水資源使用和收益權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)寝r(nóng)用水部門(mén)或單位應(yīng)該對(duì)農(nóng)業(yè)或農(nóng)民給予必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以期調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)兩個(gè)部門(mén)節(jié)約用水的積極性。實(shí)踐中，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)陌咐灿?，例如寧夏和?nèi)蒙古的黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換案例。非農(nóng)用水單位對(duì)農(nóng)業(yè)節(jié)水部門(mén)給予一定的節(jié)水投資補(bǔ)償或水價(jià)補(bǔ)償，但更多的水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”還是政府平調(diào)，特別是一些原來(lái)以灌溉為主的大中型水庫(kù)，僅憑政府的一紙公文，就能將水庫(kù)的灌溉功能取消，而將水庫(kù)整體轉(zhuǎn)換為城市生活和工業(yè)水源。水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償應(yīng)該堅(jiān)持“用水者補(bǔ)償節(jié)水者”的基本原則，即誰(shuí)用水誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)節(jié)水誰(shuí)受償。水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該堅(jiān)持抵償農(nóng)業(yè)節(jié)水投資或收回農(nóng)業(yè)節(jié)水成本的原則。

(責(zé)任編輯：欒曉平)

2016-03-21

胡繼連，男，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。

本文系山東省自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào)：ZR2012GM014)的部分研究成果。

F322

A

1003-4145[2016]10-0107-06

仇相瑋，男，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士研究生。