如何理解精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略

編者按： 要實(shí)現(xiàn)“十三五”規(guī)劃提出的到2020年中國進(jìn)入全面小康社會的目標(biāo)，關(guān)鍵在于全國7000萬貧困人口的脫貧致富，為此中國政府提出精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略。本刊記者采訪中國社會科學(xué)院社會政策研究中心唐鈞研究員，就貧困定義、中國貧困現(xiàn)狀、精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)容、貧困標(biāo)準(zhǔn)的劃定等問題進(jìn)行采訪，以期給讀者啟發(fā)。

一、如何正確認(rèn)識和理解貧困？

記者：如果到2020年中國要實(shí)現(xiàn)同步小康，精準(zhǔn)扶貧是關(guān)鍵。您認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧首先要解決什么問題？

唐鈞：扶貧首先要確定精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)，而目標(biāo)確定精準(zhǔn)與否，要先正確認(rèn)識和理解貧困。要認(rèn)識和理解貧困，就必然要面對世界上數(shù)以百計(jì)的貧困定義。在對形形色色的“貧困”定義做過一番研究后，發(fā)現(xiàn)其中的差異主要在于觀察和考量貧困的角度和層面的不同。

就觀察和考量貧困的角度而言，不同的貧困定義大致上可分為四大類：第一類，關(guān)鍵詞是“匱乏”，從單純的物質(zhì)匱乏，一直到將社會的、情感的和精神文化的等等各方面的匱乏都包含在內(nèi)；第二類的關(guān)鍵詞是“能力”，其視角是貧困相關(guān)的個(gè)人或群體缺乏能力；第三類的關(guān)鍵詞是“地位”，其視角是貧困相關(guān)的個(gè)人或群體的階層地位排序處于社會底層；第四類的關(guān)鍵詞是“排斥”或“剝奪”，其視角是貧困的個(gè)人或群體遭受社會排斥或社會剝奪。

就觀察和考量貧困的層面而言，大致有三層理解：第一個(gè)層面是將貧困視為一種社會事實(shí)，理解為一種現(xiàn)實(shí)的客觀存在；第二個(gè)層面是將貧困視為一種公眾的社會評價(jià)，加入了主觀的價(jià)值判斷因素；第三個(gè)層面是將貧困視為一種社會分配的結(jié)果，加入了現(xiàn)行的社會制度的因素。

從以上的理論分析看，作為一個(gè)現(xiàn)實(shí)生活中難以避免的社會事實(shí)，貧困并不像通常認(rèn)為的那么簡單。究其本質(zhì)而言，貧困是一個(gè)集經(jīng)濟(jì)、社會、政治、文化、環(huán)境等各種因素于一身的復(fù)雜事物。因此，就反貧困的戰(zhàn)略而言，應(yīng)對這樣一個(gè)復(fù)雜的事物，最忌諱的就是一因一果的線性思維。但是，在實(shí)際工作中，這種簡而化之的思維定式，卻常常被奉為政策制定的路徑依賴。

聯(lián)合國最近發(fā)布的《千年發(fā)展目標(biāo)2015年報(bào)告》中提到：生活在極端貧困中的人數(shù)從1990年以來已經(jīng)減少了10億多，但是，目前全球仍有約8億人生活在極端貧困中。因此，國際社會應(yīng)該向最弱勢人群以及在過去15年里生活未得到改善的人伸出援手，在已取得成功勢頭的基礎(chǔ)上，努力完成千年發(fā)展目標(biāo)所開啟的工作。如果對聯(lián)合國的“千年發(fā)展目標(biāo)”有所關(guān)注的話，我們可以發(fā)現(xiàn)，聯(lián)合國經(jīng)常使用的一個(gè)核心概念是“減貧”，即減少貧困現(xiàn)象和減輕貧困程度，而非國內(nèi)常用的“消滅貧困”。從當(dāng)今世界的現(xiàn)實(shí)狀況看，哪怕是發(fā)達(dá)國家，實(shí)際上都沒能消滅貧困。因此要慎言消滅貧困。

二、中國反貧困戰(zhàn)略的精準(zhǔn)目標(biāo)是什么？

記者：在一個(gè)社會里，為什么要反貧困？中國反貧困的戰(zhàn)略目標(biāo)是什么？

唐鈞：反貧困有兩個(gè)目的：第一是社會公正，第二是社會穩(wěn)定。同時(shí)，這兩個(gè)目的的排列順序很重要，社會公正是一個(gè)國家或一個(gè)社會的終極目標(biāo)，而社會穩(wěn)定則是一個(gè)功利性或曰工具性的目標(biāo)，后者要對前者起到維護(hù)和保障作用。如果把順序顛倒了，為了穩(wěn)定而去損害社會公正，其結(jié)果必然會適得其反。

在宏觀層面上，反貧困戰(zhàn)略會受到經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、環(huán)境等各種因素的影響。國際上有研究表明：在一個(gè)國家或一個(gè)社會里，貧困的存在及其嚴(yán)重的程度取決于兩個(gè)因素：其一，這個(gè)社會能夠生產(chǎn)多少物質(zhì)財(cái)富？其二，這些財(cái)富將被怎樣分配？因此，在中觀層面上，對反貧困戰(zhàn)略具有更直接影響的因素是經(jīng)濟(jì)增長、勞動(dòng)分配和社會保障—經(jīng)濟(jì)增長決定這個(gè)社會能夠生產(chǎn)多少物質(zhì)財(cái)富，這些物質(zhì)財(cái)富將怎樣分配則決定于初次分配—?jiǎng)趧?dòng)分配和再分配—社會保障。（見左圖：與反貧困戰(zhàn)略相關(guān)的影響因素）

必須注意的是，反貧困戰(zhàn)略中觀層面的3個(gè)相關(guān)因素在操作層面上也有既定的排列次序：首先是經(jīng)濟(jì)增長，其次是勞動(dòng)分配，最后是社會保障。經(jīng)濟(jì)增長被放在第一位，是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)不景氣，物質(zhì)財(cái)富十分匱乏，光想在社會分配上做文章，結(jié)果必然是“巧婦難為無米之炊”。只有經(jīng)濟(jì)增長了，物質(zhì)財(cái)富豐富了，社會分配才有討論的余地。勞動(dòng)分配被放在第二位，是因?yàn)槿绻麆趧?dòng)者失業(yè)或了無生計(jì)，實(shí)際上就意味著失去了參加初次分配的權(quán)利。同時(shí)，當(dāng)今世界上常見的“工作貧困”，即雖然有工作、有收入，但仍不足以養(yǎng)家糊口，也應(yīng)該引起特別關(guān)注?？傊?，我們應(yīng)該認(rèn)識到，經(jīng)濟(jì)增加勢頭再好，如果沒有與之相適應(yīng)的社會分配，反貧困的目標(biāo)也不能實(shí)現(xiàn)。另外，我們還應(yīng)該注意，初次分配貧富差距拉得太大，光靠再分配來彌補(bǔ)是難以奏效的。社會保障被放在末位，是將其看成是一張為彌補(bǔ)初次分配不足的托底性的安全網(wǎng)，其目的是不讓每一公民或社會成員跌落貧困陷阱中。

當(dāng)然，我們也要特別注意，如果物質(zhì)財(cái)富豐富了，但國家和社會卻沒有公平分配的愿望，社會公正被破壞。那么，哪怕是用盡其他各種手段維持“穩(wěn)定”，這樣造成的“穩(wěn)定”中一定蘊(yùn)含著不穩(wěn)定的因素，而且其影響將在經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、環(huán)境等各領(lǐng)域全面滲透，結(jié)果是難以預(yù)料的。常說的“中等收入陷阱”，其實(shí)主要就是因此而造成的。

對“貧困”有個(gè)全面的、深刻的理解，才能理解習(xí)近平主席的相關(guān)講話精神，才能理解“一個(gè)不能少”的“全面小康”對中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極意義。也只有這樣，才能確定真正“精準(zhǔn)”的反貧困目標(biāo)，圍繞這個(gè)目標(biāo)，才能制定真正“精準(zhǔn)”的反貧困戰(zhàn)略。

三、中國反貧困戰(zhàn)略中“精準(zhǔn)”手段有哪些？

記者：對于反貧困的手段，我們是不是也要講求“精準(zhǔn)”？

唐鈞：對。在上面談及的與反貧困直接相關(guān)的3個(gè)因素中，若將經(jīng)濟(jì)增長、勞動(dòng)分配和社會保障再進(jìn)一步落實(shí)到實(shí)踐中的可操作層面，在經(jīng)濟(jì)增長方面的具體手段是開發(fā)性扶貧；勞動(dòng)分配方面的具體手段是可持續(xù)生計(jì)；社會保障方面的具體手段則是社會救助。

要強(qiáng)調(diào)的是，以上三種手段在反貧困戰(zhàn)略中的運(yùn)用，也是有順序的，而且手段的排序，與以上討論的相關(guān)因素的排序還不一致。在操作層面上，排在首位的應(yīng)該是社會救助，位居次席的是開發(fā)性扶貧，排在末尾的是可持續(xù)生計(jì)。當(dāng)然，這樣的排序是學(xué)理性的，亦即可能是理想化的。（見左圖：反貧困戰(zhàn)略各種手段的功能耦合）

記者：在反貧困戰(zhàn)略中，為什么將社會救助放在首位？

唐鈞：因?yàn)樯鐣戎贫仍O(shè)計(jì)的初衷是針對現(xiàn)實(shí)存在的貧困現(xiàn)象的。在國家實(shí)行干預(yù)時(shí)，可以根據(jù)最起碼的生活水平制定貧困標(biāo)準(zhǔn)，可以不問情由先把所有收入水平在標(biāo)準(zhǔn)以下并且有需要的貧困家庭和個(gè)人都納入這項(xiàng)制度的庇護(hù)之下。然后再根據(jù)實(shí)際情況，幫助這些貧困家庭和個(gè)人通過有效的方式尋找可持續(xù)生計(jì)，逐漸擺脫貧困的困擾。但要注意，在貧困人群中，可能有一部分人是難以“脫貧”的，那么在生活中就需要長期依靠社會救助制度給予穩(wěn)定可靠的保護(hù)。

記者：在反貧困戰(zhàn)略中，開發(fā)性扶貧有什么樣的作用？

唐鈞：我們將開發(fā)性扶貧放在次席，因?yàn)榭蚨ㄘ毨后w之后，在一些貧困家庭和個(gè)人相對集中的地區(qū)，可以通過國家和社會的支持，包括政策支持、資金援助、能力培養(yǎng)以及文化建設(shè)，以地區(qū)性的經(jīng)濟(jì)開發(fā)謀求群體性的可持續(xù)生計(jì)，最終使這個(gè)地區(qū)的大部分有能力的貧困家庭和個(gè)人能夠逐漸擺脫貧困的困擾。但是，要強(qiáng)調(diào)的是，開放性扶貧并非萬能。不是所有貧困家庭和個(gè)人都可以通過這種方式脫貧。有一部分缺乏勞動(dòng)能力的個(gè)人及其家庭和缺乏人類生存基本條件的地區(qū)，實(shí)際上是難以通過這種方式脫貧的。這些貧困家庭和個(gè)人以及生存條件惡劣的地區(qū)，仍然要依靠社會救助來維持最起碼的生活水平?？偠灾?，概括起來一句話：能夠通過開發(fā)性扶貧脫貧的貧困人口則給予扶貧，不能通過開發(fā)性扶貧脫貧的貧困人口則給予救助。

中國自上個(gè)世紀(jì)80年代以來開發(fā)性扶貧的實(shí)踐為我們提供了這方面的經(jīng)驗(yàn)。70年代末，以人均年收入200元為標(biāo)準(zhǔn)，中國農(nóng)村貧困人口有2.5億人，通過推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，到1985年，貧困人口減少到1.25億人。80年代中，中國政府確定實(shí)行開發(fā)式扶貧，到80年代末，農(nóng)村貧困人口減少到了3000萬人。1994年，開始實(shí)施“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”，以人均年收入400元為標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村貧困人口增加到8000萬人。經(jīng)過7年的努力，2000年的貧困人口再次下降到3000萬人。2000年，貧困標(biāo)準(zhǔn)被調(diào)整到856元，貧困人口達(dá)9422萬人。經(jīng)過10年的努力，2010年貧困人口又減少到2688萬人。2010年，扶貧標(biāo)準(zhǔn)增加到2300元，經(jīng)過努力，到2014年，貧困人口下降到7017萬人。

以上的數(shù)據(jù)告訴我們兩條經(jīng)驗(yàn)：一是中國農(nóng)村扶貧的標(biāo)準(zhǔn)是逐步提升的，30多年來，從人均年收入200元到400元再到856元再到2300元，大致分4個(gè)階段，每一階段都制定一個(gè)“跳一跳夠得著”的目標(biāo)，然后通過努力使之變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。這樣逐步地連續(xù)不斷地調(diào)高標(biāo)準(zhǔn)，逐步地達(dá)到國際水平。目前的標(biāo)準(zhǔn)，按人民幣兌換美元的匯率6.1428計(jì)算，達(dá)到了每天1.04美元，按購買力平價(jià)美元計(jì)算，則為2.06美元。

二是開發(fā)性扶貧和社會救助應(yīng)該做到功能耦合、相輔相成。實(shí)際上，不管怎么加大扶貧力度，可以看到，每個(gè)階段最后總是還有3000萬左右的貧困人口不能脫貧。因此，我們應(yīng)該認(rèn)識到，開發(fā)性扶貧并非萬能。在反貧困戰(zhàn)略中，必須整合開發(fā)性扶貧和社會救助這兩種制度：可以通過開發(fā)性扶貧脫貧的，給予扶貧；不能通過開發(fā)性扶貧脫貧的，則給予救助。

記者：那么如何保證個(gè)人的可持續(xù)生計(jì)？

唐鈞：之所以將可持續(xù)生計(jì)放在末席，并不是因?yàn)槠洳恢匾?，而是因?yàn)檫@種手段是將開發(fā)性扶貧以及其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果落實(shí)到家庭和個(gè)人的最后手段。開發(fā)性扶貧是地區(qū)性的經(jīng)濟(jì)開發(fā)，一般來說，在這一方土地中，有能力的人先得益，率先脫貧致富。所以，要將包括經(jīng)濟(jì)開發(fā)性扶貧在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果落實(shí)到貧困家庭和個(gè)人，則需要一家一戶地幫助他們建立起與經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境相配套的個(gè)性化的可持續(xù)生計(jì)?？沙掷m(xù)生計(jì)的概念是聯(lián)合國提出的，與一般理解的就業(yè)不同。就業(yè)常與工業(yè)化發(fā)展相關(guān)的正規(guī)路徑聯(lián)系在一起，可持續(xù)生計(jì)的范圍要寬泛得多，可以包括正規(guī)就業(yè)，但更多地是偏向于強(qiáng)調(diào)非正規(guī)的途徑，即只要通過勞動(dòng)或經(jīng)營能夠收獲足以養(yǎng)家糊口的相應(yīng)報(bào)酬，而且這種勞動(dòng)或經(jīng)營必須是合法的并且可持續(xù)。其主要目的是盡可能地開發(fā)每一個(gè)貧困家庭和個(gè)人的潛能力，就可能讓他們通過自己的努力來擺脫貧困的困擾。

中國30多年來的反貧困經(jīng)驗(yàn)證明，幫助有能力的貧困家庭和個(gè)人脫貧，光靠正規(guī)就業(yè)的渠道是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。農(nóng)村的開發(fā)性扶貧自不待說，因?yàn)閺木蜆I(yè)的角度來說，農(nóng)村的種養(yǎng)殖業(yè)以及其他的副業(yè)基本上都是“非正規(guī)”的。這樣的業(yè)態(tài)以可持續(xù)生計(jì)來概括，可能更準(zhǔn)確。現(xiàn)在的問題是城市貧困家庭和個(gè)人，其實(shí)扶貧和可持續(xù)生計(jì)的概念對他們來說也同樣適用。自古以來，城市居民討生活的基本手段之一就是擺攤設(shè)點(diǎn)做小買賣，因?yàn)檫@樣的可持續(xù)生計(jì)成本是最低的。但是，很多地方政府有“城市潔癖”，對這些本來可賴以維生的手段一律封殺，于是城管和小販貓捉老鼠綿綿無期的戰(zhàn)斗就成為一個(gè)時(shí)代的特征。當(dāng)然，也有的地方政府比較明智，于是在背街小巷就多出了很多可持續(xù)生計(jì)。當(dāng)然，近年來，阿里巴巴和淘寶的網(wǎng)店，也為貧困家庭和個(gè)人提供了類似的生計(jì)，使小商販生涯通過“互聯(lián)網(wǎng)+”變得“高大上”起來，馬云也因此獲得了成功。

上個(gè)世紀(jì)80年代，美國邁克爾·謝若登教授提出了“資產(chǎn)建設(shè)”的概念，他認(rèn)為，要幫助窮人脫貧，不能像以前那樣將福利政策集中在收入和消費(fèi)，而是要更多地關(guān)注儲蓄、投資和資產(chǎn)積累，他將這個(gè)想法稱之為“以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的福利政策”。“資產(chǎn)建設(shè)”的思想在世界上得到了廣泛傳播，具體的方法是為窮人設(shè)立“個(gè)人發(fā)展賬戶”，幫助他們建立起自己的資產(chǎn)，再將資產(chǎn)變?yōu)橘Y本。

根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，我們可以作這樣的政策設(shè)計(jì)：對有勞動(dòng)能力的“低?！睂ο笤O(shè)立“個(gè)人發(fā)展賬戶”并鼓勵(lì)他們積極工作，在雙方約定的期限內(nèi)，譬如3至5年，不管收入多少，都不減他們的低保金。只是要求他們每月往個(gè)人發(fā)展賬戶中存錢若干，個(gè)人發(fā)展賬戶中的積蓄在約定期限內(nèi)不能隨意支配。到約定期滿時(shí)，賬戶中就會有一筆比較可觀的資金。譬如每月存500元，3年就有18000元，5年就有30000元。此時(shí)，低保對象從賬戶中將錢取出，政府再給予同樣或加倍的金額補(bǔ)貼，就可以幫助他們做小買賣或開網(wǎng)店，于是就有了可持續(xù)生計(jì)。政府再采取2至3年中逐漸減少低保金金額的辦法，扶上馬再送一程，這樣可以確保低保對象真正脫貧。

順便說一句，要在“可持續(xù)生計(jì)”上下功夫，充分發(fā)揮社會組織和社會工作的作用是很重要的。行政手段功利性太強(qiáng)，總希望以最小的機(jī)會成本獲得最耀眼的政績，所以花活多、水分多?！翱沙掷m(xù)扶貧”是慢功細(xì)活，須得讓社會工作者以個(gè)案、小組和社區(qū)工作的方法去助人自助。只有在社會心理上使得受助者擺脫既成的心理狀態(tài)和生活方式，只有耐心地?cái)v扶他們走上脫貧之路，才能收獲真正的反貧困成果。