中國(guó)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的現(xiàn)狀及法規(guī)的思考

袁寧

摘要：自改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革發(fā)生重大政策突破，依法促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，全面深化農(nóng)村土地制度改革已經(jīng)是迫在眉睫。本文就完善農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律對(duì)策措施及完善農(nóng)民社會(huì)保障制度等方面進(jìn)行探析。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn) 經(jīng)營(yíng)權(quán)

一、承包農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)理論

（一）承包農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律屬性

十八屆三中全會(huì)《決定》精神，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律內(nèi)涵詮釋為：農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者通過(guò)合同約定享有的對(duì)承包地占有、使用和收益的權(quán)利。

（二）承包農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式

十八屆三中全會(huì)《決定》承包權(quán)抵押、擔(dān)保，是農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)方式的重大政策突破?，F(xiàn)行規(guī)定農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的方式有轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包、入股、互換、繼承等形式。

（三）農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的原則

（1）依法流轉(zhuǎn)原則。農(nóng)地承包流轉(zhuǎn)納入法治化軌道，堅(jiān)持依法流轉(zhuǎn)原則是全面推進(jìn)依法治國(guó)方略的必然要求，這就意味著：一是需要堅(jiān)持科學(xué)立法，對(duì)現(xiàn)有的關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律制度進(jìn)行審查，盡快實(shí)現(xiàn)“立、改、廢”，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)保駕護(hù)航；二是要確保法律的正確實(shí)施。

（2）“平等協(xié)商、有償、自愿”的原則。雙方按照《合同法》的自由原則，在平等的基礎(chǔ)上協(xié)商確定土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同是一個(gè)對(duì)價(jià)合同，受讓方須向轉(zhuǎn)讓方支付一定的費(fèi)用，其主要以轉(zhuǎn)讓費(fèi)、轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金等形式體現(xiàn)。

（3）不改變土地用途原則。由于我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，耕地是稀缺和不可再生資源，法律對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的用途進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。比如《物權(quán)法》第128條第2款規(guī)定：不得將耕地非農(nóng)化。

二、農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

（一）我國(guó)農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

為了積極貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)《決定》精神，全國(guó)許多地方把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)同土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展結(jié)合起來(lái)不斷加速向前推進(jìn)。

（1）流轉(zhuǎn)速度加快。近年來(lái)農(nóng)地承包流轉(zhuǎn)的規(guī)模擴(kuò)大，速度明顯加快。以河南省安陽(yáng)市為例：截至2013年底，安陽(yáng)市土地流轉(zhuǎn)總面積197.7萬(wàn)畝，比2012年底增加49.7萬(wàn)畝，占家庭承包耕地的28%。

（2）流轉(zhuǎn)多樣化。從過(guò)去的以本村農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)逐步轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)大戶等流轉(zhuǎn)主體。在實(shí)地考察和交流中發(fā)現(xiàn)，以河南省的某縣某蔬菜合作社為例，它以每畝560元的承包費(fèi)和130個(gè)農(nóng)戶簽訂了承包3年800畝土地流轉(zhuǎn)，建設(shè)了191個(gè)日光蔬菜溫室；方式轉(zhuǎn)向入股、租賃、抵押為主。從流轉(zhuǎn)土地的類型來(lái)看，主要以耕地為主，其他如林地、荒山荒坡等也不同程度地存在。

（3）規(guī)模經(jīng)營(yíng)勢(shì)頭凸顯。湖北省龍崗村曾于2013年將全村6700多畝土地整體流轉(zhuǎn)給了當(dāng)?shù)匾患夜ど唐髽I(yè)，做農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。

（4）土地流轉(zhuǎn)新常態(tài)。全國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積占承包耕地總面積比重在2012年超過(guò)20%，2013年超過(guò)25%，2014年6月底達(dá)到了28.8%，農(nóng)業(yè)將告別過(guò)去幾千年小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代特征，步入規(guī)?；?、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“新常態(tài)”。

（二）當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面臨情況

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新階段，理論和實(shí)踐中仍然存在諸多問(wèn)題，阻礙農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范有序進(jìn)行。

（1）流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范導(dǎo)致的糾紛多。擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途來(lái)獲得巨大的收益。據(jù)筆者調(diào)查，河南省安陽(yáng)市法院受理的涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的合同糾紛案件，62.4%屬于沒(méi)有簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，既無(wú)書面協(xié)議又無(wú)口頭約定的占11.6%，簽有書面協(xié)議的只占26%。由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利、義務(wù)關(guān)系不明確，一旦出現(xiàn)違約行為容易導(dǎo)致大量的農(nóng)民上訪問(wèn)題，既損害了農(nóng)戶的合法權(quán)益也破壞了農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)秩序的穩(wěn)定。

（2）土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中行政干預(yù)及侵權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重。主要表現(xiàn)為有的地方基層干部對(duì)尊重農(nóng)民“平等協(xié)商、自愿、有償”原則的重要性認(rèn)識(shí)不足，片面強(qiáng)調(diào)和追求農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。更有甚者，一些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、區(qū)）基層政府或村集體經(jīng)濟(jì)組織在政績(jī)的沖動(dòng)下，定指標(biāo)、定任務(wù)強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，有的村干部搞以租代征，進(jìn)行非農(nóng)經(jīng)營(yíng)?；螂S意改變土地承包關(guān)系、終止承包合同、無(wú)償收回或非法轉(zhuǎn)讓、出租、征用農(nóng)民承包地等侵犯權(quán)益的情況比比皆是，成為新時(shí)期農(nóng)村干群矛盾“焦點(diǎn)”，由此引發(fā)農(nóng)民上訪、毆打甚至致死事件，影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

（3）土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不斷上漲，土地流轉(zhuǎn)期較短，很難形成農(nóng)業(yè)化的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。農(nóng)業(yè)的比較收益高就導(dǎo)致兩種現(xiàn)象的發(fā)生，農(nóng)民棄田務(wù)工的現(xiàn)象有所減少，出現(xiàn)“惜田、惜地”現(xiàn)象。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前農(nóng)村大部分土地承包合同的時(shí)間為1-2年或3-5年，且口頭承諾較多不具有穩(wěn)定性，由于承包期短、承包價(jià)格高承包戶沒(méi)有信心進(jìn)行長(zhǎng)期的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，更不愿意進(jìn)行長(zhǎng)期投資購(gòu)買大型農(nóng)業(yè)機(jī)械化工具進(jìn)行技術(shù)改造和基礎(chǔ)設(shè)施的整修，這就嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的可持續(xù)發(fā)展。

（4）流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不完善。存在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信息不對(duì)稱、價(jià)格不合理等情況。一些鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、區(qū)沒(méi)有專門的土地流轉(zhuǎn)登記機(jī)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)平臺(tái)，使得土地承包工作不能合法有序進(jìn)行。土地發(fā)包工作顯失公平，土地流轉(zhuǎn)無(wú)人監(jiān)管，土地糾紛案件無(wú)人受理，甚至存在個(gè)別地方官員以權(quán)謀私，與民爭(zhēng)利現(xiàn)象，嚴(yán)重傷害了農(nóng)民的情感和對(duì)政府的信心。

三、我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法制約束

（一）中國(guó)農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的立法

從嚴(yán)格限制到逐步解禁再到立法保護(hù)成熟階段，隨著土地改革逐步展開(kāi)，并最終以法律規(guī)定流轉(zhuǎn)方式和要件。立法進(jìn)程大致可以分為以下四個(gè)階段：法律嚴(yán)格禁止階段（1978-1983年）；法律禁止，而政策初步放開(kāi)階段（1984-1987年）；立法解禁階段（1988-2002年）；法治化逐步成熟定型階段（2003年至今），十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》進(jìn)行深水區(qū)的改革。2014年10月召開(kāi)的十八屆四中全會(huì)把全面推進(jìn)依法治國(guó)作為黨治國(guó)理政的方略，并且強(qiáng)調(diào)法律的生命力在于實(shí)施，意味著我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)入了法治化逐步成熟定型階段。

（二）中國(guó)農(nóng)地承包流轉(zhuǎn)的限制

（1）農(nóng)地承包的屬性模糊。目前關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，民法學(xué)界有物權(quán)說(shuō)、物權(quán)兼?zhèn)鶛?quán)說(shuō)、債權(quán)說(shuō)、債權(quán)兼物權(quán)說(shuō)。農(nóng)地屬性貫徹得并不徹底。

（2）農(nóng)地流轉(zhuǎn)缺乏配套制度保障。《農(nóng)村土地承包法》對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記采用自愿原則，而且并沒(méi)有規(guī)定登記部門。然而，在具體實(shí)踐過(guò)程中，在經(jīng)濟(jì)水平較高的地區(qū)，農(nóng)村集體有條件進(jìn)行權(quán)屬登記的地方，登記制度就實(shí)施的比較到位。但是在經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)落后的地區(qū)，確權(quán)登記制度實(shí)施的較差，這就導(dǎo)致了在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)過(guò)程中由于權(quán)屬不明而引起糾紛，大大降低了流轉(zhuǎn)效率。再者，農(nóng)村土地承包法中又對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍進(jìn)行了限制，僅限在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部之間進(jìn)行，這就嚴(yán)重限制了流轉(zhuǎn)范圍和規(guī)模。

（3）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的法律限制較多。從當(dāng)前實(shí)際情況看，還缺乏專業(yè)機(jī)構(gòu)提供土地承包權(quán)評(píng)估作價(jià)中介服務(wù)。

（4）農(nóng)地承包流轉(zhuǎn)登記不完善。根據(jù)《土地承包法》，《物權(quán)法》都要對(duì)流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行確權(quán)時(shí)的不合理部分予以糾正，這些不合理地規(guī)定都增加了流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人登記成本，不利于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同登記法律行為的履行。

四、完善我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)制

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)需要立法引領(lǐng)和規(guī)范，應(yīng)抓緊進(jìn)行促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的“立、改、廢”工作，具體環(huán)節(jié)包括以下幾個(gè)方面。

（一）通過(guò)完善立法使農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)徹底物權(quán)化，使農(nóng)地承包可持續(xù)流轉(zhuǎn)

盡快編撰《民法典》和修改《土地承包法》以明確規(guī)定農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬于集體經(jīng)濟(jì)組織，且不具有轉(zhuǎn)讓性；土地承包權(quán)為農(nóng)戶具有社會(huì)保障性質(zhì)的特有成員權(quán)利；經(jīng)營(yíng)權(quán)是承包戶享有一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，可以自由轉(zhuǎn)租、抵押、入股，但是這種權(quán)利只是一種債權(quán)。實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分離”，重新確定流轉(zhuǎn)原則和流轉(zhuǎn)方式。順應(yīng)推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、現(xiàn)代化發(fā)展的時(shí)代要求，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的基礎(chǔ)上把農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包和經(jīng)營(yíng)兩權(quán)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，穩(wěn)住承包權(quán)是改革之后的又一重大創(chuàng)新。

（二）修改和完善相關(guān)法律法規(guī)，消除對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的不合理限制

我國(guó)立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡快對(duì)現(xiàn)有障礙農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)進(jìn)行清理，進(jìn)行科學(xué)立法，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)創(chuàng)造一個(gè)良好的法律環(huán)境，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。

（1）取消對(duì)土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)主體限制，放寬主體范圍。把土地承包權(quán)的受讓主體范圍擴(kuò)大，使土地承包使用權(quán)充分流轉(zhuǎn)，才能發(fā)揮最大效益。

（2）完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)備案制度。我國(guó)法律并沒(méi)有作強(qiáng)制性流轉(zhuǎn)登記規(guī)定。本文認(rèn)為，我國(guó)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、區(qū)一級(jí)政府應(yīng)該建立土地流轉(zhuǎn)工作服務(wù)站，無(wú)償為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)，其費(fèi)用由國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼。

（3）完善承包土地入股制度，規(guī)制股份流轉(zhuǎn)。第一，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自愿入股；第二，股份轉(zhuǎn)讓過(guò)程中，在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先受讓權(quán)；第三，由相應(yīng)的土地評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)土地承包權(quán)評(píng)估作價(jià)，依法辦理經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移手續(xù)；第四、修改《公司法》關(guān)于公司破產(chǎn)清算制度的法律限制，規(guī)定，公司清算破產(chǎn)時(shí)，必須保留農(nóng)民的土地承包權(quán)，用于清償公司債務(wù)的只是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等。

（4）對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度進(jìn)行法律規(guī)制。應(yīng)該修改并完善《擔(dān)保法》法律規(guī)定，如：《擔(dān)保法》可以賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的部分抵押權(quán)（如三分之一），成都市目前試點(diǎn)規(guī)定抵押的承包地不超過(guò)農(nóng)戶承包地面積的三分之二。其次，政府可以通過(guò)設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押保證基金等形式來(lái)防范風(fēng)險(xiǎn)。

（三）建立健全農(nóng)地承包流轉(zhuǎn)運(yùn)行機(jī)制

建立有效快捷農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，為農(nóng)戶提供準(zhǔn)確及時(shí)有效的價(jià)格及經(jīng)營(yíng)信息等。同時(shí)縣、鄉(xiāng)政府土地主管行政部門要主動(dòng)和市場(chǎng)中介組織聯(lián)合，獲悉流轉(zhuǎn)信息和最新資訊，保障各利害關(guān)系人利益。

（四）完善農(nóng)民社保制度

完善農(nóng)村社會(huì)保障制度是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行的必要前提，確保農(nóng)民“老有所依、病有所醫(yī)”，才能消除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之后的后顧之憂。本文認(rèn)為，目前要針對(duì)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展差異性，建立有區(qū)別地分層次的以滿足農(nóng)民基本生活需要的最低養(yǎng)老保障制度：第一層次，確保農(nóng)民最低生活保障，設(shè)立農(nóng)民個(gè)人的社保基金賬戶；第二層次，基本的醫(yī)療保障。推進(jìn)農(nóng)民基本醫(yī)療問(wèn)題；第三層次，農(nóng)民的養(yǎng)老保障。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)為中心設(shè)置農(nóng)民養(yǎng)老基金，進(jìn)行適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼，確保農(nóng)民“老有所養(yǎng)”。

（五）明確農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的“度”，防止農(nóng)地撂荒和“非農(nóng)化”

土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的政策落到基層，在一些地方走偏了，農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖園區(qū)，那么基層干部好像就沒(méi)有農(nóng)業(yè)成績(jī)單。在一定程度上催生了部分農(nóng)村的“圈地運(yùn)動(dòng)”。本文認(rèn)為，我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)、農(nóng)民大國(guó)，我國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式仍然應(yīng)該以家庭經(jīng)營(yíng)為主，截至目前，我國(guó)2.6億個(gè)農(nóng)戶家庭應(yīng)該是中國(guó)糧食安全依靠。必須防止城市工商資本下鄉(xiāng)過(guò)度壟斷土地，應(yīng)該設(shè)置高壓線。一是執(zhí)行2014年11月20日“兩辦”規(guī)定的現(xiàn)階段土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模相當(dāng)于當(dāng)?shù)貞艟邪孛娣e10至15倍的標(biāo)準(zhǔn)；二是建立有效的農(nóng)地流轉(zhuǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制；三是建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障基金，建立生存保障；四是嚴(yán)禁借土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)建設(shè)，變相建設(shè)旅游度假村、私人會(huì)所等。

（作者單位：安陽(yáng)高新區(qū)國(guó)庫(kù)支付中心）