中國第三批PPP示范項目出爐記

張璐晶

20部委聯(lián)動、516個PPP示范項目、投資總額逾1.17萬億

17 位評審專家接受本刊專訪還原評審現(xiàn)場

“手機上交、優(yōu)盤不許帶出，整整‘失聯(lián)了5天，每天從早到晚目不轉(zhuǎn)睛地盯著電腦看項目，有時候小組里各專家意見不統(tǒng)一爭論起來連飯都忘了吃，可以說這是我參加過的最嚴格的一次PPP示范項目評審?！币晃辉u審專家這樣告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者。

2016年8月30日至9月3日，財政部組織各行業(yè)專家對第三批PPP示范項目進行了集中評審，對1174個備選項目按行業(yè)領(lǐng)域分為8個評審組進行了嚴格評審。

2016年10月11日，財政部發(fā)布《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設(shè)的通知》（下稱《通知》）?！锻ㄖ凤@示，經(jīng)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市和部委推薦及專家評審，現(xiàn)確定北京市首都地區(qū)環(huán)線高速公路（通州—大興段）等516個項目作為第三批PPP示范項目，計劃總投資金額11708億元。

財政部政府和社會資本合作中心（下稱“財政部PPP中心”）主任焦小平告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，PPP改革三年多來取得了很大的成績，PPP在中國是一次體制機制變革，從宏觀層面看，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化;從中觀層面看，需要行政體制、財政體制和投融資體制的配套改革;從微觀層面看，追求少花錢、多辦事、辦好事的物有所值目標。

“目前改革正在走向縱深，首先，第三批示范項目評審具有廣泛性的特點，多個行業(yè)部門介入，增加了改革的精準性。其次，評審過程公開、公正、透明。第三，示范項目涵蓋的類型越來越多。”焦小平說，“遺憾的是，PPP項目地域分布還不均衡，宣傳推廣工作需要進一步加強?！?/p>

為了更深入地解讀此次示范項目評選，《中國經(jīng)濟周刊》記者聯(lián)合財政部PPP中心對參與第三批示范項目評選的17位專家進行了專訪，為讀者還原評審現(xiàn)場的故事。

第三批示范項目特點：集中于四大行業(yè);中西部地區(qū)對PPP熱情更高

“我國推廣PPP有三大特點，即起點高、重創(chuàng)新、強基礎(chǔ)?！?0月7日，財政部副部長、財政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長史耀斌在財政部PPP中心與世界銀行聯(lián)合舉辦的“PPP改革在中國”國際研討會上如是說。

據(jù)悉，此次在華盛頓召開的PPP研討會，是中國政府部門首次在世界銀行年會期間就中國的PPP改革做專題研討，受到國際社會和國內(nèi)PPP從業(yè)者的廣泛關(guān)注。

“PPP改革在中國是一次體制機制變革，帶動行政體制、財政體制、投融資體制等改革的協(xié)調(diào)推進。PPP改革是中國當前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一項重要內(nèi)容，是全面深化改革的一部分?！笔芬蟊硎?。

截至2016年8月底，財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫已收錄10313個已實施或待開發(fā)的PPP項目，覆蓋19個行業(yè)，總投資預(yù)計12.3萬億人民幣，其中已簽約項目投資額超過1.4萬億人民幣。

史耀斌表示，在中國PPP市場蓬勃發(fā)展的同時，也面臨市場發(fā)展規(guī)范性等挑戰(zhàn)。在PPP市場發(fā)展速度與質(zhì)量選擇中，必須把規(guī)范和質(zhì)量放在第一位。

在此背景下，8月底9月初，財政部聯(lián)合各部委集中對第三批示范項目進行了嚴格評選，選出最有代表性的創(chuàng)新型示范項目規(guī)范和引領(lǐng)PPP市場發(fā)展。

財政部PPP中心提供給《中國經(jīng)濟周刊》的資料顯示，第三批示范項目申報，省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團和中央部委共提交了1174個項目，涉及總投資近2.3萬億元，申報項目數(shù)和總投資額均超過前兩批示范項目申報之和。

值得說明的是，此次申報明確要求各省份申報項目數(shù)上限為50個，共有13個省份滿額申報，一定程度上表明，前兩批項目的示范效果初顯，PPP模式已經(jīng)得到越來越廣泛的關(guān)注與運用。

經(jīng)過評審，共有516個示范項目脫穎而出，占全部申報項目的44%，投資總額逾1.17萬億元。相較于第二批示范項目，項目數(shù)量翻番，投資額增加逾八成。

第三批示范項目覆蓋了能源、交通運輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育、社會保障和其他等18個一級行業(yè)。其中，市政工程、交通運輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)四類行業(yè)項目數(shù)最多;交通運輸、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護的投資額最大，合計占比達87%。不難看出，無論是項目數(shù)還是投資規(guī)模，這四類一級行業(yè)占比均超過2/3，說明第三批示范項目的行業(yè)集中度較高。

從各行業(yè)的投資金額上看，交通運輸類項目總投資規(guī)模超過5000億元，其次為市政工程類項目，總投資額超過3000億元，兩者占比超過70%。與第二批相比，第三批示范項目中交通運輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護類項目的投資金額大幅提升，新增投資額分別為4164億元、794億元、540億元;市政工程、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和其他類項目投資金額有所減少。

第三批示范項目涉及全國22個省、4個自治區(qū)、3個直轄市、4個計劃單列市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團共34個地區(qū)，相比第二批示范項目，新增4個地區(qū)，分布區(qū)域進一步擴大。

從項目數(shù)量上看，山東、云南、安徽、河北居前四位，湖北、湖南及內(nèi)蒙古并列第五位，分別為42個、40個、32個、31個、27個，合計占項目總數(shù)的43.8%，地區(qū)分布集中度相對較高。

中西部省份項目數(shù)量遠多于東部省份，一定程度上表明，中西部省份由于財力較為薄弱，相對東部地區(qū)，更傾向于采用PPP模式幫助緩解財政壓力，“以時間換空間”，更好地提供公共服務(wù)。與第二批示范項目相比，大部分地區(qū)項目數(shù)量都有大幅增長;同時河南、廣西、遼寧、寧波4個地區(qū)項目數(shù)量有不同幅度的下降。

從地區(qū)的投資規(guī)模上看，河北、云南、安徽、貴州、山東居前五位，分別為1704億元、1702億元、774億元、529億元、495億元，合計占項目總投資額的44.4%。中西部省份投資金額遠高于東部省份，這與項目數(shù)量分布情況一致。與第二批示范項目相比，大部分地區(qū)的項目投資規(guī)模都有大幅增長，但北京、內(nèi)蒙古、河南、廣西和遼寧5個地區(qū)的項目規(guī)模則有不同幅度下降。

綜合分析各地區(qū)項目平均投資額，排名前五位的是大連、寧波、北京、河北、青島，平均投資額分別為150億元、95億元、75億元、55億元、46億元。

評審有何突破？20部委聯(lián)動，最嚴保密機制，財政部PPP綜合信息平臺護航

8月底，為保證2016年第三批PPP示范項目名單順利出爐，在遠離鬧市的北京門頭溝區(qū)，參加評審的56位評審專家和來自交通部、住建部、水利部、工信部、文化部、國家衛(wèi)計委等多個部委的觀察員被結(jié)結(jié)實實地“關(guān)了”5天。

評審專家君澤君律師事務(wù)所合伙人靳林明用“腦袋全部被裝滿，身體好像被掏空”來形容這一場高強度的腦力工程。

與前兩次財政部組織的示范項目評審不同，此次評審有幾個突破。

首先是20部委聯(lián)動，此次是財政部首次與相關(guān)部委聯(lián)合組織申報、評審和發(fā)布，鼓勵部委申報和推薦，鼓勵地方各級和相關(guān)行業(yè)對口的部門與財政部門聯(lián)合申報和初選，調(diào)動了各部門積極性。

評審專家環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境PPP中心主任逯元堂告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，農(nóng)林水利環(huán)保領(lǐng)域申報PPP示范項目152項，環(huán)保部、水利部等部委推薦的和來自相關(guān)機構(gòu)的共7位專家參加評審工作。本次申報的項目大多屬于當前環(huán)境保護的重點領(lǐng)域，區(qū)域綜合整治類項目較為普遍，對改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量具有重要作用。

靳林明告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，接近1174個參評項目按照不同的行業(yè)領(lǐng)域劃分為八組，進而根據(jù)評審專家的專業(yè)背景，結(jié)合每組的PPP項目的行業(yè)特點，對評審專家對應(yīng)分組。每組7名專家的專業(yè)背景基本上覆蓋了財務(wù)、法律等相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域，確保評審過程涉及的不同領(lǐng)域的問題都有專家能夠覆蓋，可謂360度無死角。

評審專家北京市中倫（上海）律師事務(wù)所合伙人周蘭萍表示，每個評審組中來自其他行業(yè)主管部委的觀察員陪審也是本次評審工作的亮點。

“行業(yè)主管部門的參與保障了評審結(jié)果更接行業(yè)地氣。觀察員跟著專家組一起早起晚睡，全程助力評審，在評審方法、行業(yè)政策等相關(guān)問題討論過程中，給予了專家組非常有力的支持和參考意見。”周蘭萍說。

其次，在保密機制上，嚴上加嚴是專家們的最直觀感受。據(jù)悉，為了落實評審工作保密要求，全體參評專家和來自行業(yè)主管部委的觀察員均簽署了評審協(xié)議，并嚴格執(zhí)行“統(tǒng)一發(fā)放U-Key”“統(tǒng)一保管手機”“統(tǒng)一作息時間”的集中封閉評審要求。評審過程中，評審專家通過專用U-Key登錄示范項目評審系統(tǒng)對本組全部參評項目信息在線瀏覽，無法進行下載、復(fù)制、截圖等操作，確保了信息安全性。

一位參與評審的專家給記者講述了這樣一個細節(jié)，在要求專家離開評審會議室時必須上交U-Key的前提下，有兩位專家在第一天晚上誤將U-Key帶走，結(jié)果第二天就因為被監(jiān)控到U-Key在異常的IP地址登錄而受到批評。

靳林明表示，本次評審也通過評審系統(tǒng)設(shè)置了精密的專家回避機制。如果專家所在的小組，遇到了自己所在機構(gòu)提供咨詢服務(wù)、自己作為評審專家參與過的項目等存在利益沖突的情況，專家要主動申請回避?；乇芎?，該項目的資料就從該專家的評審系統(tǒng)中消失，專家也不能對這個項目進行打分。

評審專家北京大岳咨詢有限責任公司總經(jīng)理金永祥表示，不同于前兩批評審，第三批評審是在財政部綜合信息平臺上進行的。

“專家無法帶走任何評審資料，有助于評審工作保密，任何人使用專家的口令進入信息平臺都會被發(fā)現(xiàn)，對專家形成了很強的約束。專家的工作過程和結(jié)果在系統(tǒng)中都有記錄，而且是永久的，這樣就增加了評審工作的透明度，使專家在評審過程中自覺地控制‘私心?！苯鹩老檎f。

評審專家濟邦咨詢董事長張燎表示，第三批示范項目評審過程中財政部PPP綜合信息平臺系統(tǒng)發(fā)揮了重要作用。財政部PPP綜合信息平臺自2016年1月啟用以來，逐步完成了現(xiàn)有PPP項目數(shù)據(jù)填報和新項目的及時錄入，并按月公布PPP項目庫統(tǒng)計數(shù)據(jù)和項目基本信息，已經(jīng)成為PPP業(yè)內(nèi)的風(fēng)向標。金融機構(gòu)已經(jīng)將PPP項目是否納入綜合信息平臺作為提供融資支持的評估前提條件。

“這次第三批示范項目評審工作，全部采用無紙化在線評審方式，既減少了文件拷貝，有利于提高工作效率，又很好地達成了評審工作保密的效果。相比前兩次示范項目的評審，從全紙質(zhì)資料評審，到電子化文件評審，再到本次的全部網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)在線，管理手段和方法每年一次提升?！睆埩钦f。

嚴格定性評審，拒絕“明股實債”“變相融資”“加長版BT”

據(jù)財政部PPP中心介紹，此次評選分為定性評審和定量評審兩個部分。定性評審標準采用了觸紅線否決機制，在定性評審中因為材料不完整、主體不合規(guī)、變相融資、采購程序不合規(guī)等原因未通過定性評審的項目有159個，有992個項目通過定性評審。

評審專家北京市金杜律師事務(wù)所合伙人方榕表示，以定性評審為例，BT類項目（指建設(shè)—移交類項目，是政府利用非政府資金來進行非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的一種融資模式）、明股實債類項目明確不得通過定性評審;定量評審標準則附有詳細的分項打分標準，確保所有項目在公平、均一的尺度下被評審，減少了打分的隨意性。

“明股實債”是評審專家們一定會剔除的項目。評審專家上海市建緯（北京）律所譚敬慧表示，“明股實債”實際上增加了政府的債務(wù)風(fēng)險，隱瞞了實際債務(wù)，違背了PPP項目實施的目的。為了防范“明股實債”風(fēng)險，應(yīng)當加強對項目識別的監(jiān)管，嚴格按照政府與社會投資人共擔風(fēng)險的原則，剔除采用固定回報、回購安排、明股實債等方式進行變相融資的項目。

譚敬慧表示，對“明股實債”的識別可按照以下標準進行判斷：社會投資人的投資回報是否與項目實際建設(shè)運營情況掛鉤，若無論項目建設(shè)經(jīng)營實際情況如何，均承諾給予社會投資人固定收益的，則應(yīng)禁止。

評審專家國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部巡視員孟春表示，定性方面，對參與主體進行了明確規(guī)定和嚴格限制，再次強調(diào)實施機構(gòu)只能是政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位，不能是國企或地方融資平臺，進一步規(guī)范和統(tǒng)一了PPP市場。

“除傳統(tǒng)的限制性因素外，有一大亮點是明確了并非所有領(lǐng)域均適用PPP，PPP僅適用于公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域。實際上這一點非常重要，目前市場上已經(jīng)出現(xiàn)大量非公益的商業(yè)性項目，包裝成PPP運作，同時還刻意低估收入水平，騙取財政補貼?！泵洗赫f。

評審專家中國水環(huán)境集團董秘、副總裁房勇表示，此次評選一方面通過示范項目，樹立標桿，倡導(dǎo)建立一個公開、公平、公正的市場環(huán)境;另一方面針對市場上大量出現(xiàn)的惡性競爭趨勢，建議通過行業(yè)主管部門加強跟蹤后評估機制，一旦抓住也要明確樹立反面典型，中標方要嚴格按照招標條件和承諾簽署PPP合同，防止項目實施過程中采取其他變通方式。

“建議財政部推動行業(yè)協(xié)會和相關(guān)部委積極倡議，在符合行業(yè)規(guī)范的基礎(chǔ)上，制定游戲規(guī)則，在實施方案前期要引導(dǎo)政府，推薦一個合理的回報范圍和明確的績效考核機制?！狈坑抡f，“建議深入到可用性服務(wù)費風(fēng)險分配中，績效考核可扣除其總額的20%～30%，防止用類BT的思路來做PPP?！?/p>

評審專家北京財指南咨詢有限公司總經(jīng)理徐向東表示，中國的PPP在宏觀層面已經(jīng)進入一個攻堅克難、“啃硬骨頭”的關(guān)鍵階段;微觀層面，比如10%的財政可承受力上限各地怎么把握？PPP的回報機制等還需規(guī)范完善。

什么項目可以打高分？落地可執(zhí)行、民營企業(yè)參與、有推廣示范價值

評審專家中央財經(jīng)大學(xué)曹富國教授表示，我國PPP工作推行以來，仍然處于探索階段。我們把西方機制引入中國，目前已經(jīng)超越了西方的內(nèi)容，我們需要把西方機制與中國機制有機結(jié)合，講好中國PPP成功的故事，而示范項目就是尋找中國最佳的PPP模式。

在通過定性評審之后，申報項目會進入定量評審。定量評審標準進一步對材料規(guī)范性、實施方案合理性、物有所值評價、財政承受能力論證、實施進度和推廣示范價值等6個指標，對通過定性評審的992個項目進行了背對背打分?？偡?00分，其中項目實施方案和項目示范推廣價值各為25分，項目實施進度、財政承受能力各15分，項目材料規(guī)范性和物有所值評價各為10分。申報項目最終分數(shù)取的是7個專家打分的平均數(shù)。那么具備什么條件的PPP項目可以被打高分？

周蘭萍表示，示范項目評審標準中對于參評項目的創(chuàng)新引領(lǐng)性給予了高度肯定。評審標準中，“項目推廣示范價值”分值為25分，占總分值的1/4，旨在鼓勵行業(yè)內(nèi)有代表性、符合行業(yè)或地區(qū)發(fā)展方向和重點的項目以及商業(yè)模式有所創(chuàng)新的項目申報示范。

周蘭萍舉例，評審過程中，針對實踐中出現(xiàn)的經(jīng)營難、融資難等實踐難題，出現(xiàn)了不少創(chuàng)新性做法。針對經(jīng)營難，有的地區(qū)將市政道路項目與土地開發(fā)權(quán)捆綁，并通過實施方案的合理設(shè)計兼顧了依法合規(guī)與實操可行。針對融資難，有的地區(qū)就財務(wù)類投資人與施工類投資人分別進行招選，并由中選財務(wù)類投資人與施工類投資人與政府方股東共同組建PPP項目公司。這些做法都在不同程度上得到了專家組的肯定。

金永祥表示，評審標準的政策引導(dǎo)性強。項目推廣示范價值在評審標準中的權(quán)重是最大的，對民營企業(yè)參加投資的PPP項目是作為模式創(chuàng)新對待的，同等條件下得分會高于沒有民營企業(yè)參加的項目，這與近期政府鼓勵民營企業(yè)參加PPP的政策是相一致的，引導(dǎo)性很強。

評審專家四川大學(xué)商學(xué)院教授陳傳也表示，此次令他印象最深的變化是新的定量打分細則對于民營企業(yè)參與的PPP項目有所傾斜，這對改變目前PPP市場為國企主導(dǎo)的現(xiàn)象有幫助。項目層面，PPP項目在政府和民營企業(yè)間進行能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險的更合理分配，能實現(xiàn)更大的物有所值;宏觀層面，這有助于進一步劃清政府與市場的邊界，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。

“但是不足的是，只有對已經(jīng)落地的項目我們才能判定社會資本方是否為民資，所以只有極少數(shù)申報項目受到了此項調(diào)整的影響。”陳傳說，“建議未來在實施方案的采購條件中對民營企業(yè)提供優(yōu)惠條件的PPP項目也可以在評分細則上進行傾斜，這可以更大程度上促進民營企業(yè)積極參與PPP項目?！?/p>

評審專家北京市金杜律師事務(wù)所合伙人方榕表示，本次評審對示范項目的落地執(zhí)行可行性有專門考量，并賦予較高分值，這一導(dǎo)向有利于盡快推出一批能真正落地操作的PPP項目在市場上發(fā)揮示范作用。除了項目落地進度方面的考量，評分標準還設(shè)有項目可融資性一項，交易結(jié)構(gòu)合理、項目財務(wù)模式扎實、融資安排合理的項目，能夠獲得較高的分值。這也將從另一個角度提高示范項目的落地執(zhí)行效率。

上海市財政局紀鑫華告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，財政部高度重視PPP項目落地，并作為項目實施進度的主要考評標準。根據(jù)要求，評審專家根據(jù)項目實施進度分步給分，項目前期手續(xù)完備、采購程序規(guī)范、開展得越深入得分越高。

“對于已經(jīng)落地或是采購?fù)瓿杉磳⒙涞氐捻椖?，得分一般較高，最高可達到15分;如社會資本為非公有資本，則還有一定的示范性加分。這些項目只要設(shè)計合理、合規(guī)性較好，則入選示范項目的可能性非常高?！?紀鑫華說。

交通運輸部規(guī)劃研究院戰(zhàn)略與政策研究所技術(shù)委員會主任池璐表示，此次交通領(lǐng)域申報項目的一個特點是“落地率較高”，本次申報的交通項目中有相當一批（約1/3強）已經(jīng)進入到采購或執(zhí)行階段，余下項目也基本處于準備階段。說明經(jīng)過近兩年來各級政府和有關(guān)部門的不懈努力，大批交通PPP項目已經(jīng)進入到落地實施層面，成為交通領(lǐng)域里的新常態(tài)。

評審專家國浩律師集團合伙人王衛(wèi)東表示，與前兩批申報的PPP示范項目中存量項目占比較大不同，第三批申報的項目大都是增量項目，預(yù)期會帶動較大的投資，對拉動經(jīng)濟增長具有重要意義。入選第三批PPP示范項目名單的項目，將獲得中央財政300萬到800萬獎勵資金。而且PPP項目入選財政部示范項目后，也將更容易獲得社會資本的認可并獲得金融機構(gòu)的融資支持。

評審專家中國國際經(jīng)濟咨詢有限公司總經(jīng)理孫輝表示，中國的PPP既是一個舊概念，更是一個新理念，我們在PPP項目操作過程中，深刻地體會到，中國PPP項目積淀與數(shù)據(jù)積累仍不夠，物有所值定量分析可參考的數(shù)據(jù)較少，準確進行項目評價的難度很大。財政部建立全國PPP綜合信息平臺是一個良好的契機，可以建立起全國PPP數(shù)據(jù)積累庫，將“互聯(lián)網(wǎng)+”和“大數(shù)據(jù)”應(yīng)用于PPP管理，實現(xiàn)中央部門—省市—區(qū)縣大貫通。