充滿韌性的安全之城

王煜

“城市越來越大，我沒有越來越小?！边@是近期上海推出的城市旅游形象宣傳片主題曲《我們的上海》中的一句歌詞。在上海這樣的巨型城市中，每個人想要獲得尊重，不想變得越來越渺小。

安全，是人最基本的需要，在上海2040總規(guī)劃中，也著重強調(diào)了要建設(shè)具有韌性的安全之城。

建設(shè)綠色“海綿城市”

在上海2040總規(guī)劃編制的重要專家、同濟大學(xué)可持續(xù)發(fā)展與管理研究所所長諸大建看來，相比規(guī)劃三導(dǎo)則之一的“彈性”，“韌性”（resiliency）這個概念稍微有點抽象，但這是國際規(guī)劃語言和城市發(fā)展中非常紅火的一個概念。韌性，是指出現(xiàn)自然災(zāi)害、人為災(zāi)害的時候，城市的兩個能力：一個是馬上恢復(fù)的能力，比如發(fā)生水災(zāi)、暴雨，多少時間內(nèi)能把積水清除;第二個就是盡可能避免這樣災(zāi)害發(fā)生的能力。

上海瑞金醫(yī)院用于空中急救的停機坪。

諸大建說，以上兩個能力也可以看成是城市的兩個性質(zhì)，即適應(yīng)性和易感性。當(dāng)下中國的城市經(jīng)常是低適應(yīng)性、高易感性，而一個綠色安全的韌性城市，要從低適應(yīng)性、高易感性轉(zhuǎn)變到高適應(yīng)性、低易感性。在這個方面，上海面臨的挑戰(zhàn)很大。

如果把上海未來城市面臨的風(fēng)險，按發(fā)生的頻率和造成危害強度的高低來劃分四個象限，可以看到落在“高頻率高強度”這個最需要關(guān)注的坐標(biāo)附近的，包括雨洪、火災(zāi)、空氣污染、風(fēng)暴潮、地面沉降等，這些都在上海2040總規(guī)劃中給出了相應(yīng)的對策。

以在上海發(fā)生非常頻繁的“水”的問題為例來看：上海處于低洼地帶，潮汛、臺風(fēng)、海水倒灌碰在一起?！白罱鼛啄晡覀兘?jīng)常說一句笑話，叫作‘到同濟看?！保T大建表示，“同濟是搞規(guī)劃的，怎么自己的水的問題沒有處理好？遇到暴雨時，師生還要蹚著水到教室上課，為什么？看看地勢圖就知道，同濟大學(xué)是虹口、楊浦最低洼的地方，積水的時候，唯一的手段就是排水;但是水排到河道里，河道滿了抽不走，也排不出去，所以會積水?！?/p>

人工的排水系統(tǒng)當(dāng)然是很重要的工作，這叫灰色基礎(chǔ)設(shè)施;但就像同濟的例子說明的，光有排水也不夠，還要有更加先進(jìn)的概念，比如下凹綠地、濕地、屋頂綠化等綠色基礎(chǔ)設(shè)施，對雨水起到吸納、蓄滲和緩釋作用。在保護(hù)河流、湖泊這些天然“海綿體”的基礎(chǔ)上，增加人工的“海綿體”，這就是所謂的“海綿城市”的建設(shè)?；疑A(chǔ)設(shè)施和綠色基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)合在一起，一旦降雨，地面的各種設(shè)施變成一個吸水的系統(tǒng)，有一定的蓄積功能;能夠緩沖地面的積水，對進(jìn)入市政排水系統(tǒng)的水量有所控制。這樣的“分道揚鑣”讓城市有應(yīng)對更強的暴雨的能力，可以加強應(yīng)急管理和減少負(fù)面影響，實現(xiàn)“增滲減排”和源頭徑流量控制。

2040總規(guī)劃中的指標(biāo)是，年徑流量總量控制率和年徑流量總量污染控制率都要達(dá)到75%-80%。諸大建提出：上海目前汛期積水最多的地區(qū)里，很大部分就是建成區(qū)、中心城區(qū)，排水排不出去，這跟當(dāng)前我們的基礎(chǔ)設(shè)施以灰色為主有關(guān)。將來，隨著主城區(qū)綠色基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋面積的增加，這些積水的比例面積，應(yīng)該盡可能減少。

鞏固城市的生命線

水、電、油、氣等管道，這些被稱為城市的“生命廊道”，沒有它們，城市將無法正常運轉(zhuǎn)。因此，上海2040總規(guī)劃中提出，要提升生命線廊道的綜合抗災(zāi)能力，優(yōu)化這些重要設(shè)施的布局和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，加強周邊規(guī)劃控制。城市生命廊道要建立地下管線信息系統(tǒng)，推動管理的智能化，提升管網(wǎng)利用效率和資源利用水平。在全面普查的基礎(chǔ)上，開展生命線系統(tǒng)安全評估，實施老舊管線改造。梳理系統(tǒng)密集、災(zāi)害風(fēng)險較高、空間資源緊缺的市政廊道區(qū)域，逐步推進(jìn)綜合管廊建設(shè)。

諸大建表示，綜合管廊建設(shè)在上海的張江地區(qū)已經(jīng)有所嘗試，它就像一個地下的“大房間”，水、電、油、氣等各種管道都在這個空間里穿行，最明顯的好處就是減少管道維護(hù)保養(yǎng)的成本，提高城市生命線系統(tǒng)的綜合防災(zāi)減災(zāi)能力。不然，各類管道在地下各行其道，水管壞了要挖開一個地方，油管壞了又要挖開另一個地方，路面就像安了一個“大拉鏈”，永遠(yuǎn)是開了又合、合了又開。

為應(yīng)對極端氣候和大規(guī)模突發(fā)事件，要保障救援和疏散的通道。具體而言，2040總規(guī)劃提出，要建立以救援主通道、疏散主通道、疏散次通道和一般疏散通道為主體的分級疏散救援通道體系。避難場所方面的核心指標(biāo)是，到2040年，中心城人均避難場所面積達(dá)到2-3平方米，中心城以外達(dá)到3-4.5平方米。

我國是世界上發(fā)生災(zāi)害較多的國家，據(jù)統(tǒng)計，近年來平均每年國內(nèi)因各種災(zāi)害、事故造成的非正常死亡超過20萬人，傷殘超過200萬人。而上海這樣的巨型城市由于人口密集，面臨的災(zāi)害急救形勢更為嚴(yán)峻。

因此，必須完善防災(zāi)減災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)不同的防災(zāi)片區(qū)，確定差異化的防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)。2040規(guī)劃中，具體的標(biāo)準(zhǔn)包括消防、防震、醫(yī)療急救等，其中要求消防站布局以接警5分鐘內(nèi)到達(dá)責(zé)任區(qū)最遠(yuǎn)點為一般原則;全市防空警報實際覆蓋率達(dá)到100%;學(xué)校、醫(yī)院、大型建筑設(shè)施、生命線工程等100%達(dá)到抗震設(shè)防要求;主城區(qū)與新城區(qū)的醫(yī)療急救中心3公里范圍內(nèi)可達(dá)，郊區(qū)醫(yī)療急救中心10公里范圍內(nèi)可達(dá)。

和2040總規(guī)劃精神一致的是，在2015年的上海“兩會”上，上海市人大浦東兩個代表組48名人大代表聯(lián)合提出書面建議，在上海市范圍內(nèi)設(shè)立若干“備災(zāi)醫(yī)院”，接軌國際特大型城市緊急醫(yī)療體系及標(biāo)準(zhǔn)，作為應(yīng)對突發(fā)公共事件的后方指定緊急醫(yī)療救援機構(gòu)。

“備災(zāi)醫(yī)院”的理念，在隨后由上海市災(zāi)難醫(yī)學(xué)?？品謺鬓k的“特大型城市安全與災(zāi)難醫(yī)學(xué)救援”學(xué)術(shù)會議上被再次強調(diào)。上述人大代表之一、中華醫(yī)學(xué)會災(zāi)難醫(yī)學(xué)分會主任委員、上海東方醫(yī)院院長劉中民當(dāng)時告訴《新民周刊》記者：在北京、上海等國內(nèi)大型城市的許多醫(yī)院，床位幾乎隨時處于滿員狀態(tài)，這時，如果發(fā)生一起重大災(zāi)害事故，有50-100名傷員產(chǎn)生，幾乎沒有任何一家醫(yī)院有能力應(yīng)對。而備災(zāi)醫(yī)院常規(guī)設(shè)置100-200張應(yīng)急床位，并配套先進(jìn)的搶救及生命支持設(shè)施、藥品及高水平的醫(yī)護(hù)人員，可在10分鐘內(nèi)做好接受各級各類創(chuàng)傷患者的緊急醫(yī)療準(zhǔn)備。

他解釋說，設(shè)立備災(zāi)醫(yī)院不是從零開始建一個新醫(yī)院，而是設(shè)在符合條件的綜合性醫(yī)院內(nèi)。應(yīng)急床位平時不接收一般的病人，只作為突發(fā)事件時應(yīng)急使用。在沒有急救任務(wù)的空置期間，可作為衛(wèi)生應(yīng)急演練和緊急醫(yī)療培訓(xùn)基地。

“最大的問題就是空置的成本。目前大城市醫(yī)院的床位非常緊張，要讓一個醫(yī)院平時留出這么多床位來，消耗的高額成本應(yīng)該由財政來補貼?！彼J(rèn)為，應(yīng)急救援是城市管理水平和政府聲譽的重要體現(xiàn)，政府的支持和投入，是理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹?/p>

上海市人大代表、律師吳堅提出，在備災(zāi)醫(yī)院的服務(wù)半徑內(nèi)，還應(yīng)盡早部署志愿者網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。他建議讓備災(zāi)醫(yī)院通過緊急醫(yī)療培訓(xùn)基地、公益活動、醫(yī)院網(wǎng)站及微信平臺，招募社會團(tuán)體和個人，對其進(jìn)行資格審核和相關(guān)急救培訓(xùn)，統(tǒng)一頒發(fā)急救證書，使他們成為應(yīng)對突發(fā)公共事件的輔助力量。

目前，以色列、俄羅斯、美國等國家都建有備災(zāi)醫(yī)院體系，而我國是剛剛開始嘗試，還沒有完備的、標(biāo)準(zhǔn)化的備災(zāi)醫(yī)院。上海2040總規(guī)劃如能明確將這一點寫入，也是對城市安全的一大推動。

信息安全必須重視

隨著信息化的飛速發(fā)展，信息安全在城市安全中的地位越來越重要。十八大以后，中央成立網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組，習(xí)近平同志親自擔(dān)任組長，做出了“沒有網(wǎng)絡(luò)安全就沒有國家安全”的重要論斷。2016年6月，中央網(wǎng)信辦、國家發(fā)改委等6部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)安全學(xué)科建設(shè)和人才培養(yǎng)的意見》，其中，明確提出了“加強全民網(wǎng)絡(luò)安全意識與技能培養(yǎng)”。

同時，盡管中國擁有全球數(shù)量最大的網(wǎng)民，但網(wǎng)民的安全意識仍然不高，這成為建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國的一個短板。國家互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)急中心在《2015 年我國互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)安全態(tài)勢綜述》中指出，2015年，個人信息泄露、網(wǎng)絡(luò)釣魚等方面的安全事件數(shù)量呈上升趨勢。今年以來，信息安全問題頻繁爆出，。

上海2040總規(guī)劃中，對于信息安全有專門的一部分論述。規(guī)劃中提到，要以強化基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)安全、重要網(wǎng)站和信息系統(tǒng)安全、重點行業(yè)系統(tǒng)安全、互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容安全等為重點，提升應(yīng)急基礎(chǔ)平臺、災(zāi)難備份平臺、測評認(rèn)證平臺、網(wǎng)絡(luò)信任平臺等信息安全基礎(chǔ)設(shè)施支撐能力，積極應(yīng)對信息物理系統(tǒng)（CPS）安全需求。

上海市信息安全行業(yè)協(xié)會副秘書長張凱告訴《新民周刊》記者，上述“四個平臺”的信息安全基礎(chǔ)設(shè)施能力中，前三個平臺向來提的比較多，而第四個平臺即“網(wǎng)絡(luò)信任平臺”安全的提出，尤為值得關(guān)注。因為網(wǎng)絡(luò)信任平臺要通過測評，對網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)數(shù)據(jù)保護(hù)能力進(jìn)行認(rèn)證，為其他用戶提供可信任的“白名單”，其本身的安全性就尤為關(guān)鍵了。

所謂CPS，對應(yīng)的是“萬物互聯(lián)”的“物聯(lián)網(wǎng)”的概念。傳統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)設(shè)備是電腦或者手機等移動設(shè)備，而當(dāng)物聯(lián)網(wǎng)的概念和技術(shù)出現(xiàn)后，任何可以連接到互聯(lián)網(wǎng)的東西，例如家電、汽車，都可以成為網(wǎng)絡(luò)設(shè)備，它們共同構(gòu)成CPS。CPS的顯著特點是覆蓋面更廣;其設(shè)備本身的安全防御性能較低，要進(jìn)行適應(yīng)信息安全要求的改造，技術(shù)層面的挑戰(zhàn)比較大;同時，它的用戶的安全意識也相對比較薄弱。

張凱舉例說，用戶買一個電視盒子，會更關(guān)注它能實現(xiàn)的功能，很少會想到隨之而來的網(wǎng)絡(luò)安全問題。再比如，開通寬帶或者有線電視，人們會向運營商詢問帶寬夠不夠快，頻道夠不夠豐富，價格是否劃得來，而幾乎沒人會問“你的網(wǎng)絡(luò)是否安全”。

為此，上海2040總規(guī)劃進(jìn)一步提出：要加強電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)的安全監(jiān)管與保障，確保安全防護(hù)設(shè)施同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步運行。張凱表示，這“三同步”就是要求安全的考慮要前移，在網(wǎng)絡(luò)的設(shè)計之初就要有安全保障部門的介入。以“中國信息安全技能競賽”（ISG）的成績?yōu)橐罁?jù)可以看出，目前在金融企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)巨頭、電信運營商等某些行業(yè)，這方面做得比較好;但在某些行業(yè)、企業(yè)，相關(guān)的意識和技術(shù)還有差距。

“如果開發(fā)一個App的成本是10萬元，在保障它的安全上的花費可能要花掉幾萬元，會有企業(yè)決策者覺得不值?！睆垊P說。從世界角度而言，企業(yè)安全意識的內(nèi)需是不足的，它們的一些作為也是由于政策法規(guī)的外部刺激。例如，美國有《塞班斯法案》，要求公司嚴(yán)格加強內(nèi)控，就包括信息安全建設(shè)。

2040總規(guī)劃中還特別強調(diào)，要加強政務(wù)、金融、稅務(wù)電力、鐵路、海關(guān)、機場等重點領(lǐng)域以及城市交通、醫(yī)療衛(wèi)生等重點行業(yè)的重要網(wǎng)站、信息系統(tǒng)和云計算、大數(shù)據(jù)平臺的安全保障，加強石化、鋼鐵、軌道交通等重點行業(yè)以及水、電、油、氣等城市運行生命線的工控系統(tǒng)安全防護(hù)，建立健全工控系統(tǒng)安全保障標(biāo)準(zhǔn)體系。

“這一點也特別關(guān)鍵，因為工控系統(tǒng)的重要性非常高?！睆垊P說。如同規(guī)劃中所提到的，工控（工業(yè)控制）系統(tǒng)涉及的都是關(guān)系國計民生的“生命線”，如果出現(xiàn)安全問題，其損失是難以承受的。在以前，人們認(rèn)為工控系統(tǒng)是與外部互聯(lián)網(wǎng)物理隔離的，因此相對比較安全。但是，烏克蘭電廠遭黑客入侵停電，伊朗核電站內(nèi)網(wǎng)被美國和以色列的黑客攻破，國外某廢水處理公司的系統(tǒng)被黑導(dǎo)致處理水中化學(xué)物的含量參數(shù)被更改……這些案例都說明工控系統(tǒng)依然會遭受網(wǎng)絡(luò)攻擊。另外，在這些企業(yè)內(nèi)部，辦公網(wǎng)絡(luò)與工控系統(tǒng)之間的結(jié)合越來越緊密，例如辦公ERP系統(tǒng)很可能要與車間的工控系統(tǒng)之間交換數(shù)據(jù)，這也帶來了安全隱患。

上海黃浦江防汛墻。

張凱表示：工控系統(tǒng)的安全保障還是一個比較新興的事物，盡管國家工信部曾于2011年下發(fā)《關(guān)于加強工業(yè)控制系統(tǒng)信息安全管理的通知》，即“451號文”，提出了一些導(dǎo)向性的原則，但目前還缺乏完善的標(biāo)準(zhǔn)體系。在他看來，2040總規(guī)劃中的表述，表明上海將在這個領(lǐng)域先行先試，為提升工控系統(tǒng)的安全摸索出一套解決方案。