進(jìn)一步完善上海住房供應(yīng)體系

文/封珊

進(jìn)一步完善上海住房供應(yīng)體系

文/封珊

住房是人類生存的必備物質(zhì)條件，是人類的基本需求之一。住房政策與住房供應(yīng)體系決定了住宅發(fā)展的方向，世界各國和地區(qū)政府在制定住房政策時(shí)，都會(huì)根據(jù)各自不同的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)情況采取與之相適應(yīng)的方案。上海作為國際化大都市，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口的增長，土地資源的稀缺性不斷突出，住房的需求和供應(yīng)的不協(xié)調(diào)性愈加嚴(yán)峻?；谏鲜鏊伎?，本文試圖通過對上海市住房供應(yīng)體系進(jìn)行分析，對其存在的問題進(jìn)行探討，進(jìn)而提出相應(yīng)的對策措施，為住房供應(yīng)體系的健全和完善提供參考。

一、健全住房供應(yīng)體系的必要性

我國住房制度改革和建立現(xiàn)代住房制度的基本思路，是建立一個(gè)政府支持（含政策支持和經(jīng)濟(jì)支持）與居民合理的住房消費(fèi)相結(jié)合的住房制度。近年來商品房價(jià)格持續(xù)上漲，房價(jià)的上漲水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，這對社會(huì)經(jīng)濟(jì)和人民生活產(chǎn)生了深刻的影響。中國人注重“安居樂業(yè)”，講究衣、食、住、行?？梢姟熬印?、“住”在中國人的日常生活和人生自我實(shí)現(xiàn)中的重要地位。就居民生活而言，高房價(jià)增加了其生活成本，降低了生活質(zhì)量。尤其是對于正處于起步階段的年輕人來說，買房成了生活的首要目標(biāo)，許多年邁的父母和年輕的子女不得不淪為房奴。住房問題是關(guān)乎國計(jì)民生的重要問題，其牽涉面廣，是一項(xiàng)復(fù)雜艱巨的系統(tǒng)工程。建立適合當(dāng)下中國國情的住房供應(yīng)體系對于促進(jìn)我國房地產(chǎn)業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展具有重要意義。

二、上海市住房供應(yīng)體系存在的問題

上海的住房制度改革與經(jīng)濟(jì)體制的改革同步進(jìn)行，自1991年上海正式啟動(dòng)住房制度改革以來，上海在土地政策、公房政策等方面都進(jìn)行了重大的調(diào)整。改革的目標(biāo)是調(diào)整住房消費(fèi)結(jié)構(gòu)、合理調(diào)配土地資源、建立市場與政府保障相結(jié)合的住房供應(yīng)體系。但是，這些政策的調(diào)整和實(shí)施仍然面臨著住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理、房地產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展缺失等諸多問題。

（一）住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理

近年來，隨著我國房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，房地產(chǎn)供應(yīng)量逐年大幅度增加，但房地產(chǎn)價(jià)格仍在一路高漲?？追参恼J(rèn)為，其原因之一就是存在住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理的問題。具體到上海來講，一方面是住房供應(yīng)類型結(jié)構(gòu)不合理，即市場上供應(yīng)的大部分是高檔或中高檔住房，而針對中低收入階層的住房供應(yīng)存在嚴(yán)重缺陷。由圖1可見，2005年上海市別墅、高檔公寓房屋竣工面積占住宅竣工面積的比重與2000年相比增加了10%，年均增幅2%，而同期上海常住人口增加量為200余萬。2010年該比重達(dá)到頂峰，為23.49%，該年份常住人口數(shù)為2302.66萬人，比2000年增加了約700萬（見表1），但這部分人大多是沒有高額的收入和住房消費(fèi)能力的外地來滬務(wù)工者，顯然無力來消費(fèi)這些高檔住房。對于地少人多、寸土寸金的上海來說，目前這種住房供應(yīng)類型結(jié)構(gòu)顯然是不合理的。2011年以來，上海市別墅、高檔公寓房屋竣工面積占住宅竣工面積的比重持續(xù)下降，2014年這一比重降為2011年的一半，為11.73%，但別墅、高檔公寓房屋竣工面積從總量上看仍然維持在180萬平方米以上。這說明在住房極其緊張的上海，住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)仍有調(diào)整空間。

圖1 2000-2014年上海市別墅、高檔公寓房屋竣工面積占住宅竣工面積的比重

表1 2000-2014年上海市常住人口數(shù)量（萬人）

另一方面，是上海市住房供應(yīng)戶型結(jié)構(gòu)不合理，即市場上供應(yīng)的大部分是大戶型住宅，中小戶型特別是小戶型住宅很少。大戶型住宅以及與之相襯的高房價(jià)超出普通群眾的購買力。雖然當(dāng)下上海市在廉租住房保障中采用租金配租與實(shí)物配租兩種方式來盡量滿足中低收入群眾的居住要求，但這部分勞動(dòng)力對城市住房不僅有短期需求，也會(huì)有長期需求。由表2可以看出，2016年5月上海市一手房住宅交易量中，面積在90m2以上的住宅成交面積占總面積的64.80%，其中210m2以上的住宅成交量占比達(dá)12.70%?？梢?，大戶型住宅仍在一手房住宅交易中占有很大比重。

表2 2016年5月上海市一手房住宅成交面積構(gòu)成

（二） 房地產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展缺失

一般來說，各國的住宅供給都有三個(gè)渠道：市場供給、政府供給和居者自建。市場供給的對象為社會(huì)中的中、高收入群體；政府供給主要保障社會(huì)低收入群體的住房需求；自建房雖然在各國住宅政策體系中地位不等，但需求群體一般都是城市郊區(qū)收入水平中等偏下的勞工階層或農(nóng)村居民。目前上海與我國其他城市一樣，住房供應(yīng)的模式比較單一?！吨腥A人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二條明確規(guī)定：所有國有土地上的建房和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都屬于房地產(chǎn)開發(fā)。如圖2所示，一般都是由政府壟斷土地出讓，而開發(fā)商由于具有雄厚的資金，可以壟斷住房開發(fā)和銷售。而由于資本的逐利性，開發(fā)商不會(huì)主動(dòng)放棄高利潤的高檔商品住宅項(xiàng)目，而去開發(fā)利潤率較低的經(jīng)適房和廉租房，所以保障性住房建設(shè)明顯滯后于商品房建設(shè)。上海市曾經(jīng)實(shí)施過安居房建設(shè)、平價(jià)房建設(shè)和經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)等針對中低收入階層的住房政策，盡管這些政策本身存在不完善之處，但作為住房供應(yīng)體系的一部分，這些政策有其存在的必要性，對其中不合理的部分可以在實(shí)踐中逐步加以改進(jìn)，而非簡單地將此政策予以取消。

圖2 我國城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系基本內(nèi)容

近年來，上海高度重視住房保障體系設(shè)計(jì)，力求通過制度安排，統(tǒng)籌安排、分類解決城市居民的住房困難。自2000年全市實(shí)行廉租住房制度起，即建立了以居住困難和收入困難為標(biāo)準(zhǔn)的“雙困”準(zhǔn)入機(jī)制，采取租金補(bǔ)貼為主、實(shí)物配租為輔的保障方式。2006年起將保障對象的收入線與民政低保線脫鉤，把保障范圍從住房困難的最低收入家庭擴(kuò)大到低收入家庭，擴(kuò)大了廉租住房受益面。2010年9月全市實(shí)施公共租賃住房制度，主要特點(diǎn)為：一是不限戶籍、不設(shè)收入線，以在全市有穩(wěn)定職業(yè)、居住困難作為申請條件，實(shí)現(xiàn)了住房保障全覆蓋；二是采取“政府支持、機(jī)構(gòu)運(yùn)作”的管理模式，政府通過投入部分資本金，給予土地、稅收、公用事業(yè)收費(fèi)優(yōu)惠等方式，支持發(fā)展一批公共租賃住房專業(yè)運(yùn)營機(jī)構(gòu)；三是只租不售，租賃總年限一般不超過6年；四是租賃價(jià)格略低于市場租金，既體現(xiàn)公益性，又保證可持續(xù)經(jīng)營；五是多渠道籌措房源。2011年底，已啟動(dòng)新江灣尚景園、華涇馨寧公寓兩個(gè)市籌公租房試點(diǎn)供應(yīng)項(xiàng)目的申請受理。2013年進(jìn)一步放寬了廉租住房的申請條件，家庭人均月可支配收入在2100元以下、人均財(cái)產(chǎn)在8萬元以下的可申請。雖然目前廉租住房政策不斷放寬，但對于上海如此龐大的常住人口來講，房源還是略顯不足。此外，廉租房只能滿足居民暫時(shí)性的住房需求，是過渡性的，居民如若想滿足長期的居住需求，還要回歸高價(jià)商品房道路。住房體系的不完善性仍然存在。

（三） 住房立法不完善

我國住房立法不完善，目前尚未有專門的法律來保障公民在基本居住等方面的權(quán)利，而日本、英國和新加坡等國家在這方面做得比較好。1951年日本制定了《公營住宅法》，1946年英國通過了《住宅法》，新加坡在上世紀(jì)60年代公布并實(shí)施了《新加坡建屋與發(fā)展令》，明確了政府發(fā)展住房的目標(biāo)、方針、政策，確立專門法定機(jī)構(gòu)行使政府組屋建設(shè)、分配和管理職能，同時(shí)政府還頒布了許多相關(guān)條例，如《建屋發(fā)展局法》、《特別物產(chǎn)法》等，通過立法確定解決居民住房問題的大政方針，為實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”目標(biāo)提供了法律保障。

這些國家在公共住房方面之所以有所作為，是因?yàn)橛袊曳蛇M(jìn)行明確的職責(zé)規(guī)定。雖然我國政府頻頻出臺(tái)調(diào)控政策，但它們大多都是應(yīng)急性的，針對一時(shí)一事的具體問題而制定，這些政策缺乏對政府失職的問責(zé)，缺乏法律的剛性規(guī)定和政策執(zhí)行的長期穩(wěn)定性。在解決住房問題方面，國家從來都不缺乏政策文件，從2003年8月國務(wù)院明確將房地產(chǎn)行業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)到2013年2月的“新國五條”，十年間與房地產(chǎn)相關(guān)的調(diào)控政策多達(dá)六十余條，涉及廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房等諸多方面，還有專門針對解決群眾住房困難的政策文件。每次新政策出臺(tái)，上海市都會(huì)根據(jù)中央規(guī)定做相應(yīng)的調(diào)整。但法律規(guī)定的不明確性和低持久性導(dǎo)致公民的居住權(quán)利難以得到保障。

三、完善上海市住房體系的對策與建議

上海市住宅市場的現(xiàn)狀是多種因素共同作用的結(jié)果，住房供應(yīng)體系對于住宅市場的發(fā)展方向具有重要指導(dǎo)作用，可通過以下措施對目前的住房體系進(jìn)行完善。

（一）增強(qiáng)市場調(diào)節(jié)與政府保障機(jī)制相配合的協(xié)調(diào)度

由于資本的逐利性，開發(fā)商不會(huì)主動(dòng)放棄高利潤的高檔住宅項(xiàng)目，而去開發(fā)利潤率較低的普通商品住房。單純依靠市場的自發(fā)調(diào)節(jié)，不可能自動(dòng)調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)。中等收入者和低收入者家庭，如果沒有政府的適度支持，僅憑自身的力量，很難解決好住房問題。對于飛速發(fā)展的上海來說，政府的補(bǔ)貼肯定追不上房價(jià)的快速增長，而廉租房數(shù)量有限，只能作為臨時(shí)過渡性住所，且一般遠(yuǎn)離市區(qū)，環(huán)境較差，經(jīng)濟(jì)適用房申請條件嚴(yán)苛，其準(zhǔn)入條件便可將許多中低階層需房者拒之門外。

因此，要達(dá)到需求與供給的平衡就必須大力發(fā)展政府控制的小面積、低價(jià)格住房，住房政策應(yīng)向中低收人階層傾斜，不僅給予資金的貼補(bǔ)，還需以直接干預(yù)的方式進(jìn)行公共房屋的建設(shè)。可見，解決住房問題的根本途徑是以市場化為主導(dǎo)，完善住房供應(yīng)體系，以市場配置資源為主，輔之以政府保障機(jī)制，滿足各階層住房需求。

（二）重視二手房市場的作用，促使住房體系多元化

多元化的意義在于，用多種辦法積極解決城鎮(zhèn)居民的住房問題。這與生物多樣性的優(yōu)勢相同。從生態(tài)學(xué)角度而言，當(dāng)自然界物種單一時(shí)，單一物種發(fā)生病害，整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)會(huì)受到毀滅性打擊，而多種生物構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)受到很大影響的可能性則很小，這就是生物多樣性的寶貴之處。這個(gè)規(guī)律也同樣適用于我國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展：房地產(chǎn)市場的多元化發(fā)展不僅可以為各類群體提供適合其需要的住房來源，還可提高房地產(chǎn)市場抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

受政府財(cái)政能力的限制，上海市經(jīng)濟(jì)適用房作為政府的保障性住房，在建設(shè)上不可能滿足所有困難家庭的購房需求。因此，要有意識(shí)地發(fā)揮二手住房市場的作用。引導(dǎo)有一定經(jīng)濟(jì)條件但購置新商品住房有困難的家庭通過購買二手住房來改善居住條件。此外，還可通過建立公共租賃住房制度來完善上海住房供應(yīng)體系。一方面可以解決沒有被廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房政策覆蓋的“夾心層”家庭，既包括沒有戶籍的中低收入外來務(wù)工人員，也包括剛剛畢業(yè)的大學(xué)生為主體的暫時(shí)有購房困難的人才；另一方面可以通過“租售并舉”，讓一部分住房困難家庭，通過租賃方式解決住房困難，為低收入家庭和中低收入家庭以及暫時(shí)有住房困難的大學(xué)畢業(yè)生、引進(jìn)人才等提供一個(gè)有效的解決住房問題的渠道。

（三） 完善住房保障法律體系建設(shè)

居住權(quán)是公民的基本權(quán)利，政府有責(zé)任對其進(jìn)行保障。因此，我國住宅法應(yīng)該被定義為一部住房保障法，而不是一部用來調(diào)整商品房交易的市場規(guī)范法，各地區(qū)可根據(jù)自身情況制定相應(yīng)的地方性法規(guī)予以配合。住宅法應(yīng)著重對基于生存和發(fā)展所需的住宅的取得權(quán)利以及保護(hù)作出規(guī)定。就上海而言，由于外來人口數(shù)量巨大，因此應(yīng)把保障中低收入群體依法擁有一定的住房作為立法重心。通過法律基石的保護(hù)作用，明確政府、開發(fā)商、單位的職責(zé)權(quán)限，建立具有可行性的長效機(jī)制，使各部門能有理有據(jù)地開展工作。

四、結(jié)論

近年來，全國各大城市“房地產(chǎn)熱”愈演愈烈，北上廣等大城市尤其嚴(yán)重。面對這一現(xiàn)象，國家和地方政府出臺(tái)了一系列調(diào)控政策，但這些政策往往沒有切中要害，按下葫蘆浮起瓢，持久性較差。因此，完善上海市住房體系，使其與當(dāng)下上海要建設(shè)成為國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)中心的目標(biāo)定位相適應(yīng)，對于吸引國內(nèi)外優(yōu)秀人才來滬、繼續(xù)發(fā)揮房地產(chǎn)業(yè)對國民經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用具有重要意義。

（作者單位：濱州學(xué)院人文學(xué)院）