公路建設(shè)代建制在藏區(qū)高原的實(shí)踐與探討

劉義高

（1.湖南省公路管理局，湖南　長沙　410011；2.山南地區(qū)交通運(yùn)輸局，西藏　山南　856000）

公路建設(shè)代建制在藏區(qū)高原的實(shí)踐與探討

劉義高1，2

（1.湖南省公路管理局，湖南長沙410011；2.山南地區(qū)交通運(yùn)輸局，西藏山南856000）

概述了代建制的產(chǎn)生背景及其對(duì)公路建設(shè)管理的意義，分析了西藏這一特殊地區(qū)公路建設(shè)項(xiàng)目管理的主要模式及其存在的主要問題；結(jié)合部分代建制公路管理項(xiàng)目，重點(diǎn)論述了藏區(qū)公路建設(shè)代建制管理的特點(diǎn)，提出了相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，為藏區(qū)公路代建制建設(shè)模式的完善和發(fā)展提供參考依據(jù)。

工程管理；公路；代建制；西藏

《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中要求在非經(jīng)營性的政府投資類項(xiàng)目中加快推行實(shí)施代建制管理模式。代建制作為項(xiàng)目管理的一種方式，是指通過專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位代替政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目具體管理和建設(shè)實(shí)施工作，參建的投資、建設(shè)、管理、使用方各司其職，項(xiàng)目建成達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)通過驗(yàn)收后再交付給使用單位。作為國家投資體制領(lǐng)域改革的重要手段，代建制被視為管理模式的一大突破，有利于形成多方相互約束的制衡機(jī)制。

《交通運(yùn)輸部關(guān)于深化公路建設(shè)管理體制改革的若干意見》中對(duì)公路建設(shè)項(xiàng)目代建制的實(shí)施進(jìn)一步作了明確，即由出資人或項(xiàng)目建設(shè)管理法人通過招標(biāo)等方式選擇符合項(xiàng)目建設(shè)管理要求的代建單位承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)管理工作，代建單位履職履責(zé)的方式主要依據(jù)合同的方式進(jìn)行。作為現(xiàn)代公路建設(shè)管理的新方式，代建制模式可充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，提升項(xiàng)目管理水平，切實(shí)保證項(xiàng)目質(zhì)量、安全、工期、投資等方面的建設(shè)目標(biāo)，是交通建設(shè)管理體制改革的重要內(nèi)容。隨著國家公路建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大，代建管理的需求日益強(qiáng)烈，為了加快現(xiàn)代工程管理改革進(jìn)程，發(fā)展公路建設(shè)過程中的專業(yè)化管理力量，2015 年5月交通運(yùn)輸部制定并頒布《公路建設(shè)項(xiàng)目代建管理辦法》，對(duì)代建單位的定位和能力水平，參建各方的權(quán)、責(zé)、利及評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制的建立等方面進(jìn)行統(tǒng)一引導(dǎo)和規(guī)范。

1　藏區(qū)公路建設(shè)管理概況

通過不斷探索和實(shí)踐，藏區(qū)公路項(xiàng)目管理模式逐步形成以項(xiàng)目法人制、工程監(jiān)理制、招標(biāo)投標(biāo)制和合同管理制為基本準(zhǔn)則的體制機(jī)制，各地（市）交通運(yùn)輸部門在此基礎(chǔ)上積極探索，通過組建項(xiàng)目管理中心等管理法人，引進(jìn)援藏項(xiàng)目建設(shè)管理法人等方式，不斷拓展建設(shè)管理內(nèi)涵，成功實(shí)踐了項(xiàng)目法人管理模式、總承包管理模式和業(yè)主責(zé)任管理模式等多種項(xiàng)目管理方式。隨著建設(shè)力度的不斷加大，公路建設(shè)管理模式也得到不斷規(guī)范和創(chuàng)新，代建制作為一種新興的項(xiàng)目管理模式，近年來在藏區(qū)被成功引進(jìn)并進(jìn)行了實(shí)踐。公路建設(shè)代建管理基本模式如圖1所示。

圖1　公路建設(shè)代建管理模式示意圖

在現(xiàn)有的管理模式中，代建制與傳統(tǒng)總承包等管理模式有著相似之處，容易混淆，但代建制有著其本身的典型特征。在代建制管理模式中，項(xiàng)目建設(shè)階段代建單位的法人地位和法人權(quán)力賦予了其在業(yè)主監(jiān)督下對(duì)建設(shè)管理與資金的支配權(quán)，當(dāng)然同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，某種程度上還要承擔(dān)投資保值責(zé)任。然而具備這種特殊權(quán)利并不意味著代建制就不需要政府介入項(xiàng)目建設(shè)過程，目前代建制正處于起步階段，運(yùn)行機(jī)制尚不成熟，政府適度指導(dǎo)對(duì)于該模式的成長和發(fā)展成熟是非常必要的，這也是將來進(jìn)一步過渡為國際上普遍采用的“交鑰匙”工程模式的有效途經(jīng)。

在藏區(qū)公路建設(shè)進(jìn)程中，通過運(yùn)用多種管理模式并存并舉的措施，采取具體項(xiàng)目具體分析、具體情況具體對(duì)待的辦法，有效地推動(dòng)了公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的持續(xù)快速發(fā)展。但同時(shí)公路建設(shè)管理面臨的困難和挑戰(zhàn)也不小，主要表現(xiàn)在：

（1）管理機(jī)構(gòu)不健全，部分地區(qū)還沒有獨(dú)立的公路管理機(jī)構(gòu)，監(jiān)管力量薄弱，不利于工作的開展。

（2）專業(yè)化管理人員和技術(shù)人員緊缺，導(dǎo)致管理能力得不到有效提高，工作深度不夠。

（3）相關(guān)規(guī)范制度不完善，對(duì)參建單位的監(jiān)督約束機(jī)制不健全，部分崗位的概念和職責(zé)不清晰，難以達(dá)到理想的實(shí)施效果。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，西藏自治區(qū)公路通車?yán)锍棠壳耙淹黄?萬km，按照交通運(yùn)輸部《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)西藏交通運(yùn)輸科學(xué)發(fā)展的若干意見》，提出力爭(zhēng)使西藏公路總里程在2020年達(dá)到11萬km，實(shí)現(xiàn)國省干線高等級(jí)化、農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)化。由此可見，隨著建設(shè)規(guī)模的空前擴(kuò)大，藏區(qū)公路建設(shè)任務(wù)將異常繁重，建設(shè)管理體制機(jī)制亟待創(chuàng)新和完善。

2　藏區(qū)公路建設(shè)代建制分析

2.1代建制在西藏山南地區(qū)的應(yīng)用

在西藏山南地區(qū)修建的公路項(xiàng)目中，代建制公路建設(shè)管理模式被成功引入并取得了迅速發(fā)展。已完工的部分項(xiàng)目有：2013年初實(shí)施的山南地區(qū)江北公路桑耶至森布日段改建工程，該項(xiàng)目全長81.5 km，總投資3.75億元；山南地區(qū)扎囊雅江大橋新建工程項(xiàng)目，該項(xiàng)目全長5.7 km，總投資4.27億元。目前采用代建制模式且尚在實(shí)施中的項(xiàng)目有：2015 年6月開工實(shí)施的山南地區(qū)澤當(dāng)大橋至增期公路改建工程，路線全長76.85 km，總投資3.28億元，計(jì)劃工期2年；增期至日多公路改建工程，路線全長51.58 km，總投資3.41億元，計(jì)劃工期2年。通過代建制管理的工程項(xiàng)目，能使政府、社會(huì)、投資、管理、代建、使用、參建等各方基本滿意，實(shí)現(xiàn)了良好的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益，達(dá)到了預(yù)期效果。

西藏自治區(qū)交通運(yùn)輸廳非常重視推廣運(yùn)用公路工程建設(shè)代建制管理模式，積極探索總結(jié)，正起草研究制定符合西藏自治區(qū)實(shí)際情況的公路建設(shè)項(xiàng)目代建管理辦法，這將進(jìn)一步為代建制在藏區(qū)公路建設(shè)管理中的應(yīng)用和發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

2.2藏區(qū)公路建設(shè)代建制特征

代建制作為一種新興事物已受到推廣應(yīng)用，本身已證明其具備一定的優(yōu)勢(shì)，代表了項(xiàng)目管理的新方向。但在西藏這一特殊地區(qū)，代建制還發(fā)揮和展現(xiàn)了其獨(dú)特的作用與特點(diǎn)。

（1）有利于簡(jiǎn)政放權(quán)的順利實(shí)施，解決現(xiàn)有管理技術(shù)力量薄弱的短板。隨著西藏公路交通跨越式發(fā)展戰(zhàn)略的提出，公路項(xiàng)目迎來大規(guī)模建設(shè)高潮，管理任務(wù)十分繁重。但目前西藏各地（市）公路交通管理機(jī)構(gòu)管理和專業(yè)人才相對(duì)缺乏，加之簡(jiǎn)政放權(quán)工作的持續(xù)推進(jìn)，這種供需矛盾更顯突出。簡(jiǎn)政放權(quán)前，基層機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)協(xié)調(diào)和具體實(shí)施操作任務(wù)，工程項(xiàng)目的管理由省級(jí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)把關(guān)；簡(jiǎn)政放權(quán)后，部分公路建設(shè)管理權(quán)限下放到各地（市），基層機(jī)構(gòu)往往因人才缺乏而難以勝任，項(xiàng)目管理力度跟不上，監(jiān)督不到位，項(xiàng)目進(jìn)度、質(zhì)量、安全等方面得不到較好保障，部分監(jiān)管職責(zé)存在流于形式的風(fēng)險(xiǎn)。而代建制管理模式往往能較好地解決這一矛盾，適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展的需要。

（2）有利于資源的優(yōu)化配置。一方面發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，專業(yè)化的管理資源在公路建設(shè)市場(chǎng)得到有效配置；另一方面政府部門可從煩瑣的具體項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)和非專業(yè)領(lǐng)域工作中解脫出來，避免人力和物力的分流，能更加科學(xué)地安排項(xiàng)目重要性順序，循序漸進(jìn)，量力而為，集中精力來研究諸如宏觀政策、發(fā)展規(guī)劃等問題。

（3）有利于厘清政府與市場(chǎng)的職責(zé)，預(yù)防腐敗的發(fā)生。代建制明確了政府與項(xiàng)目參建方的界限，樹立了各自責(zé)任意識(shí)，有了具體職責(zé)分工，也促進(jìn)了項(xiàng)目參建各方的互相監(jiān)督。同時(shí)，在工程建設(shè)各環(huán)節(jié)過程中，實(shí)現(xiàn)了投資、建設(shè)、管理、使用四方彼此既相互分離又互相制約。政府機(jī)構(gòu)不再參與建設(shè)工程施工和材料設(shè)備采購等方面的招標(biāo)定標(biāo)事項(xiàng)，招投標(biāo)活動(dòng)在公開、公平和公正的透明環(huán)境中開展，可對(duì)減少和控制政府投資建設(shè)項(xiàng)目的腐敗行為起到積極作用。

（4）有利于項(xiàng)目本身的建設(shè)管理。首先，避免了由于業(yè)主素質(zhì)參差不齊導(dǎo)致工程項(xiàng)目質(zhì)量水平出現(xiàn)大的偏差；其次，項(xiàng)目的科學(xué)決策水平得到提升；此外，對(duì)現(xiàn)有狀況的修改變更將遵循更嚴(yán)格的程序，前期研究成果能得到有效貫徹和延續(xù)，確保了項(xiàng)目的連貫性；最后，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，專業(yè)化的管理團(tuán)隊(duì)具有豐富的管理知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，為工程項(xiàng)目的順利實(shí)施提供了堅(jiān)實(shí)保障。

2.3風(fēng)險(xiǎn)分析與防范

任何事物都有兩面性，有優(yōu)有劣，在充分發(fā)揮代建制各種優(yōu)勢(shì)和作用的同時(shí)，也要注意克服這種管理模式操作過程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。可運(yùn)用圖2所示層次分析法對(duì)該機(jī)制的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行分析，把問題情況分為3層，即目標(biāo)層、準(zhǔn)則層和方案層，按照“目標(biāo)-因素-指標(biāo)”的結(jié)構(gòu)構(gòu)建評(píng)價(jià)體系，分析代建制項(xiàng)目中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。

圖2　層次分析法模型

根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，結(jié)合工程實(shí)踐，主要在以下幾方面采取措施加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范：

（1）積極培育代建市場(chǎng)，確保在選擇代建單位時(shí)能有健康和充分的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

（2）建立信用評(píng)價(jià)和考核評(píng)級(jí)機(jī)制，發(fā)揮獎(jiǎng)懲激勵(lì)作用，防止代建單位與參建單位串謀獲取非法收益，杜絕工程項(xiàng)目中容易滋生的腐敗問題。這些措施還能反過來促進(jìn)代建市場(chǎng)的健康發(fā)展。

（3）引入工程擔(dān)保和保險(xiǎn)制度，讓制造風(fēng)險(xiǎn)方轉(zhuǎn)變?yōu)槌袚?dān)風(fēng)險(xiǎn)方，從而自覺有效地約束代建和參建的各單位。

（4）實(shí)行嚴(yán)格的政府監(jiān)管制度，事前加強(qiáng)對(duì)工程預(yù)算的審核，事中加強(qiáng)合同變更的審查、索賠與反索賠的審查和超預(yù)算支付審查，事后強(qiáng)化交竣工驗(yàn)收、建立后評(píng)價(jià)機(jī)制及嚴(yán)格的工程項(xiàng)目審計(jì)，對(duì)出現(xiàn)的違規(guī)情況實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任追究等，同時(shí)充分發(fā)揮輿論監(jiān)督舉報(bào)作用，通過一系列監(jiān)管制度和措施，確保各級(jí)政府機(jī)構(gòu)及從業(yè)單位和人員受到有效監(jiān)督，從而大大降低工程風(fēng)險(xiǎn)。

3　結(jié)語

藏區(qū)自然環(huán)境惡劣、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、公路建設(shè)條件格外復(fù)雜，通過公路建設(shè)代建制管理模式，能較好地解決目前藏區(qū)高原公路建設(shè)管理中遇到的困難，適應(yīng)西藏公路交通跨越式發(fā)展戰(zhàn)略的需要。建議在今后的工作中，一是要總結(jié)代建制實(shí)施過程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，積極探索新的方式，如代建-監(jiān)理一體化、全過程代建等，規(guī)范完善這一管理模式，逐步建立起現(xiàn)代化的工程建設(shè)管理體系，使之更好地適應(yīng)和服務(wù)西藏地區(qū)公路建設(shè)實(shí)踐。二是要完善信用評(píng)價(jià)體系建設(shè)，研究代建合同模式和內(nèi)容，制定代建合同范本。在代建制模式下，政府需根據(jù)合同約定進(jìn)行監(jiān)管，合同管理是代建管理服務(wù)的核心，充分發(fā)揮合同的約束激勵(lì)作用往往能使工作起到事半功倍的作用。三是要發(fā)展壯大藏區(qū)管理技術(shù)專業(yè)人才，通過積極培育本地人才和引進(jìn)外來優(yōu)秀人才相結(jié)合的方式，扭轉(zhuǎn)目前技術(shù)人才力量薄弱的局面，為藏區(qū)公路建設(shè)管理的長效發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

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1671-2668（2016）01-0244-03

2015-11-12