公立高校與政府舉辦者關(guān)系的章程規(guī)制
——以六校章程文本實(shí)證分析為基礎(chǔ)

譚正航

(吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院 ，湖南 吉首 416000)

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公立高校與政府舉辦者關(guān)系的章程規(guī)制
——以六校章程文本實(shí)證分析為基礎(chǔ)

譚正航

(吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院 ，湖南 吉首 416000)

公立高校章程對(duì)學(xué)校與政府舉辦者關(guān)系的規(guī)制，是彰顯章程外部法律約束力、構(gòu)建和諧政校關(guān)系、推進(jìn)法治政府和高等教育治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的需要。從章程文本實(shí)證分析來看，部分公立高校章程對(duì)學(xué)校與政府舉辦者關(guān)系進(jìn)行了規(guī)定，但相關(guān)規(guī)定還存在著行政化傾向明顯、權(quán)利義務(wù)內(nèi)容不完整、爭(zhēng)議解決機(jī)制缺位、法律責(zé)任制度缺失等問題。我國公立高校章程應(yīng)完善文本規(guī)定，以明確學(xué)校與政府舉辦者關(guān)系的章程規(guī)制，強(qiáng)化政校關(guān)系和諧發(fā)展的制度保障，推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)。

公立高校政府舉辦者章程規(guī)制

厘清高校舉辦者與辦學(xué)者之間的關(guān)系，是落實(shí)與擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，推進(jìn)高等教育“管、辦、評(píng)”分離的重要條件。作為高校治理基本規(guī)范的章程，應(yīng)在調(diào)適政府與高校的關(guān)系、改善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化高校內(nèi)部人控制問題治理等方面起到重要的作用。2010年7月，中共中央、國務(wù)院頒布的《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》提出了依照章程規(guī)定管理學(xué)校的戰(zhàn)略目標(biāo)。2011年7月,教育部制定了《高校章程制定暫行辦法》(下文簡(jiǎn)稱“《暫行辦法》”),明確了高校章程內(nèi)容與制定要求，為高校章程建設(shè)提供了重要保障。2013年9月，教育部發(fā)布了《中央部委所屬高等學(xué)校章程建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃(2013—2015年)》，要求中央部門所屬高校在2015年底前完成章程的制定工作。在此背景下，許多高校特別是公立高校加大了章程建設(shè)步伐。伴隨著章程建設(shè)的加速，高校興起了一場(chǎng)以提高治理能力為核心的綜合改革運(yùn)動(dòng)。

政府干預(yù)與高校自主辦學(xué)的博弈是伴隨高等教育發(fā)展的永恒問題。當(dāng)前，我國政府對(duì)公立高校管理的行政化問題較為突出，“政府將公立高校當(dāng)做附屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格管理，直接或間接決定公立高校的辦學(xué)事務(wù)”[1]。政府管理的行政化體制、機(jī)制導(dǎo)致我國高校普遍缺乏創(chuàng)新活力。去除政府對(duì)公立高校管理的行政化傾向，調(diào)整和規(guī)范政府管理權(quán)力，是保障高校自主辦學(xué)和推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)亟待解決的關(guān)鍵性問題。目前，在公立高校章程是否應(yīng)該規(guī)制政府舉辦者與高校辦學(xué)者之間關(guān)系的問題上，存在著肯定與否定兩種觀點(diǎn)，在實(shí)踐中也存在著章程規(guī)定與沒有規(guī)定兩種情形。因此，研究公立高校高校章程文本規(guī)制政府舉辦者與學(xué)校關(guān)系的現(xiàn)狀與完善路徑，具有重要的理論與實(shí)踐意義?；诖?，筆者選取了《北京大學(xué)章程》(教育部高校章程核準(zhǔn)書第24號(hào))、《中國人民大學(xué)章程》(教育部高校章程核準(zhǔn)書第1號(hào))、《東南大學(xué)章程》(教育部高校章程核準(zhǔn)書第2號(hào))、《吉林大學(xué)章程》(教育部高校章程核準(zhǔn)書第7號(hào))等四所部屬重點(diǎn)公立高校章程，以及《湖南師范大學(xué)章程》(湖南省教育廳高校章程核準(zhǔn)書第10號(hào))和《吉首大學(xué)章程》(湖南省教育廳高校章程核準(zhǔn)書第6號(hào))兩所地方公立高校章程作為實(shí)證分析樣本，系統(tǒng)研究公立章程對(duì)政府舉辦者與高校辦學(xué)者之間關(guān)系的規(guī)制。以上樣本公立高校章程均已為教育行政部門核準(zhǔn)并實(shí)施，具有較好的典型性與代表性。因此，關(guān)于這些公立高校章程對(duì)舉辦者與辦學(xué)者之間關(guān)系規(guī)制的研究，能為我國高校章程文本完善、政府對(duì)高校管理去行政化改革及政校關(guān)系建設(shè)等方面提供有益啟示。

一、章程規(guī)制的必要性

(一)借鑒國外章程建設(shè)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的需要

合理處理公立高校與其舉辦者政府之間的關(guān)系，是學(xué)校健康發(fā)展的條件之一。因此，許多國外高校在章程中規(guī)定了其與政府等外部主體的關(guān)系。賓夕法尼亞大學(xué)章程不僅在第1章"治理文件"中明確規(guī)定大學(xué)所制定的規(guī)章制度不得與本州法律和聯(lián)邦憲法相違背，而且在第2章"董事會(huì)"第7條中直接指定董事會(huì)主席由在任州長(zhǎng)充任[2]。再如耶魯大學(xué)章程規(guī)定，其法人機(jī)構(gòu)的19名成員中有3名為當(dāng)然委員——耶魯大學(xué)校長(zhǎng)、康涅狄州州長(zhǎng)和副州長(zhǎng)[3]。我國高校借鑒國外高校章程對(duì)舉辦者與辦學(xué)者關(guān)系進(jìn)行規(guī)制的成功經(jīng)驗(yàn)，在章程中規(guī)范政府舉辦者與高校辦學(xué)者之間的關(guān)系，有利于有效規(guī)范政校關(guān)系，推進(jìn)和諧政校建設(shè)和政府高校治理能力的現(xiàn)代化。

(二)彰顯章程外部法律約束力的要求

目前，對(duì)我國高校章程是否屬于法律淵源之一，對(duì)外是否具有法律效力，還存在著較大爭(zhēng)議。一些學(xué)者認(rèn)為章程僅為高校內(nèi)部治理規(guī)則，對(duì)高校外部關(guān)系不具有法律約束力。對(duì)高校章程法律效力的爭(zhēng)議直接影響到章程的實(shí)施與功能發(fā)揮。在章程中規(guī)定公立高校與舉辦者及其他社會(huì)組織之間的關(guān)系，有利于彰顯章程的外部約束力，提高章程的法律品性。章程對(duì)公立高校與舉辦者關(guān)系的規(guī)定，將突破章程內(nèi)部規(guī)制的局限性，拓展章程的法律規(guī)制力。教育部《暫行辦法》第5條明確規(guī)定高校章程應(yīng)明確界定舉辦者與學(xué)校關(guān)系。因此，公立高校章程對(duì)政府舉辦者與學(xué)校關(guān)系的規(guī)定是落實(shí)法律法規(guī)要求，彰顯章程法律效力的需要。有學(xué)者認(rèn)為，“在大學(xué)章程中規(guī)定大學(xué)與舉辦者法律關(guān)系及權(quán)利、義務(wù)邊界，既有明確的法規(guī)、政策依據(jù)，又是現(xiàn)實(shí)的迫切要求”[4]。

(三)保護(hù)公立高校自主辦學(xué)權(quán)和優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)

影響公立高校辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)與擴(kuò)大的關(guān)鍵因素是政府的不當(dāng)干預(yù)。章程對(duì)公立高校與舉辦者關(guān)系的規(guī)制，一方面有利于明確舉辦者干預(yù)公立高校辦學(xué)的邊界，能有效阻隔舉辦者對(duì)高校自主辦學(xué)權(quán)的違章侵越；另一方面有利于明確舉辦者保障高校自主辦學(xué)的義務(wù)，為辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)與擴(kuò)大提供重要的法律依據(jù)。在章程中規(guī)定公立高校與政府舉辦者之間的關(guān)系，是加強(qiáng)對(duì)舉辦權(quán)的約束、優(yōu)化自主辦學(xué)保護(hù)、健全公立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。當(dāng)前我國公立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)普遍存在著行政化、內(nèi)部人控制、權(quán)力濫用與腐敗等問題，造成這些問題的根源在于政府對(duì)高校管理的行政化與非規(guī)范化。因此，通過章程對(duì)高校與政府之間的關(guān)系進(jìn)行規(guī)制，有利于有效劃定政府舉辦者權(quán)與高校辦學(xué)自主權(quán)之間的邊界，為高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革定位與措施選擇指明方向，為強(qiáng)化內(nèi)部治理主體激勵(lì)與約束、凸顯學(xué)術(shù)權(quán)利主導(dǎo)地位與強(qiáng)化師生權(quán)利保障奠定基礎(chǔ)。

(四)推進(jìn)法治政府建設(shè)和提高高等教育治理能力的選擇

高等教育治理能力與治理體系現(xiàn)代化、現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，離不開章程的保障作用。章程對(duì)學(xué)校與政府舉辦者之間關(guān)系的規(guī)制，將強(qiáng)化舉辦者責(zé)任約束，促進(jìn)政府權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，推進(jìn)政府放權(quán)與限權(quán)的協(xié)同，從而優(yōu)化高校自主辦學(xué)的環(huán)境，提升政府對(duì)高等教育的服務(wù)、監(jiān)督功能，推進(jìn)法治政府建設(shè)。章程對(duì)二者關(guān)系的規(guī)制，將提升章程在高等教育治理中的地位，發(fā)揮章程對(duì)高校辦學(xué)的規(guī)范作用，激勵(lì)與約束高校自主辦學(xué)，提高政府對(duì)高等教育的治理能力，促進(jìn)高等教育的辦學(xué)效益和質(zhì)量。

二、章程規(guī)制的現(xiàn)狀與問題

(一)規(guī)制現(xiàn)狀

1.明確了公立高校的舉辦者和主管者。一般而言，公立高校章程都明確規(guī)定其舉辦者為國家或地方政府，同時(shí)大部分章程也進(jìn)一步明確規(guī)定了公立高校的主管者為教育部或地方教育行政部門。在樣本校章程中，《中國人民大學(xué)章程》第3條規(guī)定學(xué)校由國家設(shè)立，由教育部管理，教育部與北京市共建；《吉林大學(xué)章程》第11條規(guī)定學(xué)校舉辦者為國家，行政主管部門為教育部；《湖南師范大學(xué)章程》第3條和《吉首大學(xué)章程》第3條都規(guī)定學(xué)校舉辦者為湖南省人民政府，主管部門為湖南省教育廳。公立高校章程對(duì)舉辦者和主管者予以明確規(guī)定，是落實(shí)政府舉辦及管理權(quán)利義務(wù)的前提條件。

表1　樣本校章程對(duì)政府舉辦者權(quán)利義務(wù)的具體規(guī)定

2.規(guī)定了舉辦者的權(quán)利與義務(wù)。明確公立高校舉辦者的權(quán)利義務(wù)，是劃定舉辦者與辦學(xué)者邊界、防止舉辦者侵犯辦學(xué)自主權(quán)的前提。目前，一些公立高校章程明確規(guī)定了政府舉辦者的權(quán)利義務(wù)(樣本校的具體規(guī)定見表1)。如《吉林大學(xué)章程》第12條規(guī)定了學(xué)校擁有舉辦者具有指導(dǎo)學(xué)校改革發(fā)展、規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為、任免學(xué)校負(fù)責(zé)人，評(píng)價(jià)學(xué)校辦學(xué)水平、調(diào)整配置學(xué)校辦學(xué)資源及糾正與處罰不當(dāng)行使辦學(xué)自主權(quán)行為等權(quán)利；第13條規(guī)定了舉辦者具有保障學(xué)校行使辦學(xué)自主權(quán)、保障開展各項(xiàng)活動(dòng)、保障辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、提供必要辦學(xué)保障條件和必要政策支持等義務(wù)。《東南大學(xué)章程》第14條規(guī)定了舉辦者的指導(dǎo)學(xué)校制定發(fā)展規(guī)劃、規(guī)范辦學(xué)行為、任命主要負(fù)責(zé)人、評(píng)估學(xué)校辦學(xué)、對(duì)不當(dāng)使用辦學(xué)自主權(quán)行為進(jìn)行處罰等權(quán)利，并規(guī)定了舉辦者保障學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)和提供必要辦學(xué)條件等義務(wù)。

3.規(guī)定了高校自主辦學(xué)的權(quán)利與義務(wù)。明確公立高校自主辦學(xué)的權(quán)利義務(wù)，是界分舉辦者與高校的權(quán)限，落實(shí)《高等教育法》等法律法規(guī)所規(guī)定的辦學(xué)自主權(quán)，推進(jìn)政府對(duì)高校管理去行政化和建立平等友好政校關(guān)系的基礎(chǔ)。目前，一些公立高校章程對(duì)自主辦學(xué)權(quán)利及義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定(樣本校章程對(duì)高校權(quán)利義務(wù)的規(guī)定見表2)。如《東南大學(xué)章程》第16條規(guī)定了學(xué)校擁有自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)及學(xué)生培養(yǎng)方案，自主制定各學(xué)科與專業(yè)招生計(jì)劃，自主開展人才培養(yǎng)活動(dòng)，自主開展科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)等活動(dòng)，自主與境外高校、科研院所和企業(yè)等開展交流與合作活動(dòng)，自主設(shè)置和調(diào)整內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)等權(quán)利；第17條、18條規(guī)定了學(xué)校依照法律、行政法規(guī)、章程等規(guī)定行使辦學(xué)自主權(quán)，履行人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)以及文化傳承創(chuàng)新等義務(wù)?！侗本┐髮W(xué)章程》第2條概括性地規(guī)定了學(xué)校的依法自主辦學(xué)權(quán)權(quán)利與接受國家監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督的義務(wù)。湖南師范大學(xué)章程第5條規(guī)定了學(xué)校依法享有辦學(xué)自主權(quán)，依據(jù)國家法律、法規(guī)及章程自主管理內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利。

表2　樣本校章程對(duì)公立高校權(quán)利義務(wù)的規(guī)定

4.明確了爭(zhēng)議解決機(jī)制與章程責(zé)任制度。明確政府舉辦者與高校辦學(xué)者爭(zhēng)議解決機(jī)制和責(zé)任制度，對(duì)于保障政府舉辦者權(quán)與高校辦學(xué)自主權(quán)的正當(dāng)行使，促進(jìn)兩者之間的關(guān)系健康發(fā)展，推進(jìn)高等教育法治建設(shè)十分必要。目前，只有少數(shù)公立高校章程對(duì)政府舉辦者與學(xué)校爭(zhēng)議解決機(jī)制和違反章程責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定。從表2可知，只有《東南大學(xué)章程》的第17條第3款探索性地規(guī)定了學(xué)校行使自主權(quán)做出的決定違反法律、行政法規(guī)、章程以及學(xué)校相應(yīng)規(guī)章制度的規(guī)定時(shí)，該項(xiàng)決定相對(duì)人或者利害關(guān)系人可依法向舉辦者或者人民法院請(qǐng)求撤銷的爭(zhēng)議解決機(jī)制；也只有《東南大學(xué)章程》第17條第2款探索性地規(guī)定了若學(xué)校行使自主權(quán)做出的決定內(nèi)容違反法律、行政法規(guī)、章程以及學(xué)校相應(yīng)規(guī)章制度時(shí)，規(guī)定無效的章程責(zé)任。

(二)存在問題

1.規(guī)制理念的行政化傾向。從目前公立高校與政府舉辦者關(guān)系的規(guī)定來看，大部分高校章程在兩者關(guān)系規(guī)制理念上存在著明顯的行政化傾向。首先，對(duì)公立高校、政府舉辦者權(quán)利義務(wù)規(guī)定存在著明顯的不對(duì)等。從樣本校章程來看，章程對(duì)政府舉辦者的權(quán)力規(guī)定較為全面、具體，而對(duì)高校辦學(xué)自主權(quán)的規(guī)定則較為簡(jiǎn)單、概括。在規(guī)定政府舉辦者權(quán)利時(shí)，并沒有依據(jù)權(quán)利義務(wù)對(duì)等原則規(guī)定其應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。其次，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)高校的全面管理而輕視對(duì)管理的規(guī)范與約束?！澳壳案咝＾k學(xué)仍然是以政府計(jì)劃模式為主,政府主要依靠行政手段和命令管理高校，舉辦者與高校之間形成了一種控制與被控制、命令與服從的關(guān)系”[5]。再次，政府舉辦者權(quán)、行政管理權(quán)與評(píng)價(jià)權(quán)混同。政府作為公權(quán)力主體，對(duì)高校擁有多種類型的管理權(quán)力。從公共行政來看，政府擁有對(duì)高校辦學(xué)的行政管理權(quán)；從高校的舉辦者來看，政府擁有作為公立高校舉辦者的決策權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)、剩余價(jià)值索取權(quán)等[5]。這些權(quán)力的行使目標(biāo)、方式和后果都存在著明顯的差異，理應(yīng)由不同主體分別行使。而從我國公立高校章程規(guī)定來看，沒有有效區(qū)分政府的舉辦者權(quán)、行政管理權(quán)與評(píng)價(jià)權(quán)，政府集行政管理權(quán)、舉辦者權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)于一身，這必然導(dǎo)致政府以行政方式行使舉辦權(quán)。

2.權(quán)利義務(wù)內(nèi)容規(guī)定不完整。從樣本校章程來看，《吉林大學(xué)章程》《東南大學(xué)章程》《吉首大學(xué)章程》與《湖南師范大學(xué)章程》較為詳細(xì)地規(guī)定了政府舉辦者的權(quán)利義務(wù)，《北京大學(xué)章程》則對(duì)此僅作簡(jiǎn)單規(guī)定，而《中國人民大學(xué)章程》卻沒有此項(xiàng)內(nèi)容。從樣本校章程規(guī)定權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容來看，大多數(shù)規(guī)定了政府舉辦者對(duì)學(xué)校的任命干部、資源配置、考核辦學(xué)、處罰違反行為和監(jiān)督等權(quán)利，以及保障辦學(xué)自主權(quán)等義務(wù)。樣本校章程中，四校對(duì)公立高校的自主辦學(xué)權(quán)利進(jìn)行了規(guī)定，而兩校沒有作規(guī)定。其中，只有《東南大學(xué)章程》對(duì)高校自主辦學(xué)義務(wù)進(jìn)行了具體規(guī)定。從總體來看，章程對(duì)權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的規(guī)定存在如下問題：首先，大部分高校章程沒有對(duì)政府舉辦者對(duì)公立高校的重大事務(wù)最終決定權(quán)、國有資產(chǎn)處置權(quán)、高校違反自主辦學(xué)處罰權(quán)等作詳細(xì)規(guī)定，不利于對(duì)高校內(nèi)部人控制問題進(jìn)行治理和國有資產(chǎn)的保護(hù)。其次，大部分公立高校章程對(duì)政府舉辦者的義務(wù)規(guī)定不完善，大多只規(guī)定了其保障高校自主辦學(xué)權(quán)的義務(wù)，而對(duì)其尊重學(xué)校法人地位、遵守學(xué)校章程、維護(hù)高校國有資產(chǎn)權(quán)益、保障高校辦學(xué)自主權(quán)救濟(jì)等義務(wù)沒有進(jìn)行規(guī)定。再次，大部分高校章程缺乏對(duì)高校辦學(xué)義務(wù)的規(guī)定。最后，從樣本校章程來看，對(duì)政府權(quán)利義務(wù)及公立高校辦學(xué)自主權(quán)的規(guī)定缺乏針對(duì)性，大多是重復(fù)《教育法》《高等教育法》中的相關(guān)規(guī)定，難以適應(yīng)處理政校關(guān)系的需要，對(duì)高校的個(gè)性化、特色化發(fā)展也難以起到保障作用。

3.爭(zhēng)議解決機(jī)制規(guī)定缺位。從樣本校章程來看，除《東南大學(xué)章程》在第17條第3款探索性地規(guī)定了學(xué)校行使自主權(quán)爭(zhēng)議的解決機(jī)制外，沒有其他章程就政府舉辦者與高校爭(zhēng)議解決機(jī)制進(jìn)行規(guī)定，也沒有對(duì)高校辦學(xué)者與其他主體之間的爭(zhēng)議解決機(jī)制進(jìn)行規(guī)定。這導(dǎo)致政府舉辦者與公立高校的權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議缺乏解決途徑，也使高校自主辦學(xué)的權(quán)利缺乏應(yīng)有的救濟(jì)機(jī)制，不僅影響到高校辦學(xué)權(quán)利的維護(hù)與政府舉辦者權(quán)力的合法合章行使，也影響到政校關(guān)系的健康發(fā)展。

4.章程責(zé)任制度規(guī)定缺失。在政府對(duì)高校管理行政化傾向較為嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)背景下，政府舉辦者侵犯高校辦學(xué)自主權(quán)的行為常有發(fā)生，但目前沒有法律法規(guī)及高校章程能對(duì)政府舉辦者侵犯高校辦學(xué)自主權(quán)行為進(jìn)行制裁?！罢鳛楣芾泶髮W(xué)的行政主體，因其違法行使權(quán)力侵害大學(xué)的合法權(quán)利，必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任”[7]。其次，除《東南大學(xué)章程》在第17條第2款探索性地對(duì)學(xué)校行使自主權(quán)做出的決定內(nèi)容因違反法律、行政法規(guī)、章程規(guī)定而進(jìn)行了無效責(zé)任規(guī)定外，也沒有其他公立高校章程對(duì)違法行使辦學(xué)自主權(quán)行為的責(zé)任進(jìn)行規(guī)定。

三、章程規(guī)制的完善路徑

(一)確立科學(xué)的規(guī)制理念

高校章程建設(shè)是推進(jìn)高校治理去行政化改革、完善現(xiàn)代大學(xué)制度的重要保障。從樣本校章程來看，大部分依然強(qiáng)調(diào)政府舉辦者對(duì)公立高校的管理與控制，強(qiáng)調(diào)管、辦、評(píng)的一體性，因此，革新公立高校與政府舉辦者關(guān)系的規(guī)制理念就成為推進(jìn)章程規(guī)制制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)。首先，公立高校章程應(yīng)確立權(quán)力制約和權(quán)利保護(hù)理念。權(quán)力制約和權(quán)利保護(hù)理念指章程建設(shè)應(yīng)樹立加強(qiáng)對(duì)舉辦者權(quán)的規(guī)范與約束、強(qiáng)化對(duì)高校辦學(xué)自主權(quán)的保護(hù)、嚴(yán)格規(guī)范政府舉辦者行為的意識(shí)，將放權(quán)與限權(quán)有效結(jié)合，加大對(duì)公立高校自主辦學(xué)權(quán)的保護(hù)。樹立權(quán)力制約與權(quán)利保障理念是加強(qiáng)對(duì)政府舉辦者權(quán)的控制，減少其對(duì)高校辦學(xué)的直接干預(yù)，強(qiáng)化其作為舉辦者的監(jiān)督、重大事項(xiàng)決策權(quán)利的重要保障。其次，公立高校章程應(yīng)確立非行政化理念。非行政化指政府舉辦者不能將公立高校視為其附屬機(jī)構(gòu)，應(yīng)減少直接管控，加強(qiáng)服務(wù)、監(jiān)督功能，按照“管、辦、評(píng)”分離原則構(gòu)建實(shí)現(xiàn)政府行政管理權(quán)、舉辦者權(quán)和評(píng)價(jià)權(quán)合理分離的機(jī)制，推進(jìn)政府權(quán)力的分離與制約。

(二)專章規(guī)定公立高校與政府舉辦者關(guān)系

目前，“各層面主體對(duì)大學(xué)章程的相關(guān)認(rèn)識(shí)普遍偏低，極大地影響了高校對(duì)自身訴求的表達(dá)及對(duì)大學(xué)章程作用的重視”[8]。在樣本校章程中，《東南大學(xué)章程》在第二章專章規(guī)定了“舉辦者與學(xué)?！标P(guān)系的規(guī)范內(nèi)容，《吉首大學(xué)章程》設(shè)第七章專章規(guī)定了“學(xué)校與舉辦者” 關(guān)系的規(guī)范內(nèi)容。設(shè)置專章規(guī)定公立高校與舉辦者關(guān)系，是提高公立高校章程法律品格、彰顯章程的外部法律約束力、促進(jìn)政校關(guān)系和諧發(fā)展的基礎(chǔ)。公立高校與舉辦者關(guān)系專章應(yīng)就政府舉辦者與學(xué)校關(guān)系處理的目標(biāo)與基本原則，政府舉辦者的權(quán)利與義務(wù)，高校自主辦學(xué)的權(quán)利與義務(wù)，高校自主辦學(xué)與政府舉辦者爭(zhēng)議的解決途徑，政府舉辦者侵犯高校辦學(xué)自主權(quán)的行為認(rèn)定及責(zé)任，高校違法、違章行使行使自主辦學(xué)權(quán)的認(rèn)定及責(zé)任等進(jìn)行具體規(guī)定，并構(gòu)建政府舉辦者與高校平等對(duì)話、協(xié)商制度，為兩者之間的和諧關(guān)系建設(shè)提供制度保障。

(三)厘清政府舉辦者的權(quán)利與義務(wù)

厘清政府舉辦者的權(quán)利與義務(wù)是確立權(quán)力行使邊界、強(qiáng)化政府權(quán)力規(guī)制、保護(hù)高校的辦學(xué)自主權(quán)、構(gòu)建和諧政校關(guān)系的前提條件。首先，應(yīng)以“管、辦、評(píng)”分離原則為指導(dǎo)，完善對(duì)政府舉辦者權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定?！啊苻k評(píng)分離’是深化高等教育管理體制改革、建設(shè)高等教育治理體系的突破口”[9]。建議國家建立類似國有資產(chǎn)管理部門的機(jī)構(gòu)來專門行使政府舉辦者權(quán)利與義務(wù)，實(shí)現(xiàn)其與政府行政管理權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)的有效分離。其次，明確規(guī)定政府舉辦者擁有決定公立高校辦學(xué)方向，選聘校長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)者，合并分立與終止、轉(zhuǎn)型發(fā)展等重大事項(xiàng)的決定，重大資產(chǎn)處置處分與財(cái)產(chǎn)的最終處分，辦學(xué)質(zhì)量的監(jiān)督等權(quán)利；明確規(guī)定其尊重學(xué)校法人主體地位，遵守學(xué)校章程，保障學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)和辦學(xué)環(huán)境，推進(jìn)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化，監(jiān)督辦學(xué)效益等義務(wù)。

(四)細(xì)化公立高校辦學(xué)自主的權(quán)利與義務(wù)

細(xì)化公立高校辦學(xué)自主的權(quán)利與義務(wù)規(guī)定，是加強(qiáng)對(duì)政府舉辦者權(quán)的約束與強(qiáng)化學(xué)校主體地位建設(shè)的需要。從樣本校章程來看，大部分公立高校章程對(duì)辦學(xué)自主權(quán)利的規(guī)定不夠具體。為此，公立高校章程可依據(jù)《教育法》《高等教育法》的授權(quán)性規(guī)定，根據(jù)學(xué)校辦學(xué)實(shí)際，進(jìn)一步細(xì)化教育教學(xué)權(quán)、科學(xué)研究權(quán)、招生權(quán)、內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和配備權(quán)、財(cái)產(chǎn)管理與使用權(quán)等自主權(quán)內(nèi)容，使其符合學(xué)校個(gè)性化、特色化發(fā)展的需要。同時(shí)，要設(shè)置兜底性條款，規(guī)定除法律、法規(guī)明確規(guī)定由政府行使的辦學(xué)權(quán)利外，其他法律、法規(guī)沒有規(guī)定的權(quán)利由學(xué)校自主行使。其次，公立高校章程應(yīng)完善對(duì)自主辦學(xué)義務(wù)的規(guī)定，規(guī)定學(xué)校依照法律、行政法規(guī)、章程及學(xué)校規(guī)章制度規(guī)定合法、合理行使辦學(xué)自主權(quán)，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，保障教育教學(xué)質(zhì)量，高效、合理使用資金，維護(hù)受教育者和教職工的合法權(quán)益，促進(jìn)信息公開與接收監(jiān)督等義務(wù)，為強(qiáng)化高校辦學(xué)自主權(quán)奠定制度基礎(chǔ)。

(五)構(gòu)建糾紛解決機(jī)制

構(gòu)建政府舉辦者與公立高校糾紛解決機(jī)制，是暢通高校辦學(xué)自主權(quán)救濟(jì)途徑、完善政府舉辦者制約機(jī)制、推進(jìn)和諧政校關(guān)系的重要保障機(jī)制。首先應(yīng)合理定位政府舉辦者與公立高校的法律關(guān)系，明確公立高校是具有辦學(xué)自主權(quán)的獨(dú)立法人，而不是政府的附屬機(jī)構(gòu)，兩者關(guān)系為外部行政關(guān)系。其次，構(gòu)建公立高校與政府舉辦者糾紛的協(xié)商處理機(jī)制。規(guī)定兩者就權(quán)利義務(wù)發(fā)展?fàn)幾h時(shí)，可通過相互協(xié)商解決，協(xié)商達(dá)成的決定具有法律效力。章程應(yīng)明確規(guī)定公立高校與政府舉辦者的爭(zhēng)議可通過行政復(fù)議、行政訴訟方式解決，具體運(yùn)行按照法律法規(guī)的具體規(guī)定進(jìn)行。

(六)建立章程責(zé)任制度

健全章程責(zé)任制度是加強(qiáng)對(duì)政府舉辦者和高校辦學(xué)者的約束、促使兩者履行章程義務(wù)的需要，也是促進(jìn)兩者關(guān)系合章運(yùn)行的重要保障。首先，應(yīng)明確規(guī)定舉辦者不當(dāng)干預(yù)辦學(xué)、侵犯辦學(xué)自主權(quán)及不履行章程規(guī)定義務(wù)，應(yīng)承擔(dān)的停止侵犯行為、重新作出處理、履行保障職責(zé)及對(duì)單位負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人員給予行政處分等責(zé)任。其次，規(guī)定高校辦學(xué)者行為違反章程行使辦學(xué)權(quán)利的責(zé)任。明確規(guī)定高校舉辦者違反章程規(guī)定行使辦學(xué)自主權(quán)，所做出的決定行為無效或予以撤銷，政府舉辦者有依法提起給予學(xué)校負(fù)責(zé)人或直接責(zé)任者撤職處分等責(zé)任。

[1]譚正航，尹珊珊.公立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)去行政化改革的法律對(duì)策[J].國家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013(2)：33.

[2]別敦榮.論我國大學(xué)章程的屬性[J].高等教育研究，2014(2)：22.

[3]馬陸亭，范文曜.大學(xué)章程要素的國際比較[M].北京：教育科學(xué)出版社，2010：253.

[4]余文斌等.大學(xué)與其舉辦者法律關(guān)系研究[J].江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2012(3)：45.

[5]胡少萍，毛曉丹.大學(xué)章程建設(shè)之管見[J].武漢科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社科版)，2015(2)：204.

[6]尹珊珊，譚正航：政府對(duì)高校管理去行政化改革的法律路徑探析[J].教育理論與實(shí)踐，2015(36)：4.

[7]姜國平.論公立大學(xué)章程的行政契約性質(zhì)[J].江蘇高教，2014(4)：50.

[8]湛中樂.徐靖：通過章程的現(xiàn)代大學(xué)治理 [J].法制與社會(huì)發(fā)展，2010(3)：114.

[9]瞿振元.建設(shè)中國特色高等教育治理體系 推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化[J].中國高教研究，2014(1)：2.

(責(zé)任編輯：劉新才)

Empirical Analysis of Constitution Regulation between Public University and Government Sponsor: Based On Constitution Text from Six Schools

TAN Zhenghang

(LawandPublicManagementSchool,JishouUniversity,Jishou,Hunan416000,China)

The regulation of public university constitution between public university and government sponsor is the need of external legal’s binding force, harmonious relations’ construction and management ability’s modernization of government on the rule of law and higher education. From the empirical analysis of public university constitution text, some of them have cleared the relationship between public university and government sponsor, but there are some problems about the regulation that tendency of the relevant provisions is too obvious, the contents of the rights and obligations are incomplete, the dispute settlement mechanism is absent, and legal responsibility mechanism is defective. The public university constitution in our country should take effective countermeasures to improve the text in order to optimize the relationship regulation between school and government sponsor and promote the construction of modern university system.

public universities; government sponsor; constitution regulation

2015-12-21

湖南省教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃2016年度課題“現(xiàn)代大學(xué)制度視角下的公立高校內(nèi)部權(quán)力有效制約與法律保障機(jī)制建設(shè)研究”(項(xiàng)目編號(hào)：XJK016BGD058)；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“公立高校內(nèi)部人控制問題治理與現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)研究”(項(xiàng)目編號(hào)：14YJC880101)；湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“我國公立高校內(nèi)部人控制問題規(guī)制及法律保障制度建設(shè)研究”(項(xiàng)目編號(hào)：13YBA270)；湖南省高校創(chuàng)新平臺(tái)開放基金項(xiàng)目“公立高校黨委權(quán)力運(yùn)行機(jī)制去行政化改革及法律保障研究”(項(xiàng)目編號(hào)：14K124)。

譚正航(1972-)，男，湖南婁底人，法學(xué)博士，吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院副教授，西南政法大學(xué)法學(xué)博士后站研究人員；研究方向：教育法學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)。

G640

A

1005-5843(2016)09-0008-07

10.13980/j.cnki.xdjykx.2016.09.002