我國大中城市政區(qū)空間擴(kuò)張的動(dòng)因分析、弊端與應(yīng)對策略研究

賀曲夫　王葉玲

我國城市的出現(xiàn)和發(fā)展雖然曾長期領(lǐng)先于世界，但長期以來一直以來奉行“城鄉(xiāng)合治”的管理理念和模式，使得我國城市型政區(qū)建制（市制）出現(xiàn)的很晚。直到清末的1909年1月18日清政府頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治章程》，才將各府廳州縣的城廂與鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為不同的建制類型，實(shí)行“城鄉(xiāng)分治”，表明城市型政區(qū)的概念正式納入我國行政區(qū)劃體系。截止2014年底，我國已經(jīng)形成了一個(gè)由653個(gè)市為核心的，包括897個(gè)市轄區(qū)和20401個(gè)鎮(zhèn)及7696個(gè)街道組成的巨大的城市型政區(qū)系統(tǒng)。這653個(gè)建制市包括4個(gè)直轄市（京津滬渝）、288個(gè)地級(jí)市（含15個(gè)副省級(jí)市）和361個(gè)縣級(jí)市，其中288個(gè)設(shè)區(qū)的大中城市占到我國333個(gè)地級(jí)政區(qū)總數(shù)的86，49%，既是我國地級(jí)政區(qū)的絕對主體，又是我國城市型政區(qū)的主體。

一、大中城市政區(qū)空間擴(kuò)張：整縣（市）設(shè)區(qū)

自1982年開始試點(diǎn)、1986年全國推行“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制以來，我國設(shè)區(qū)城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、城市人口規(guī)模、城市空間規(guī)模等均有了長足的進(jìn)步，但在城市進(jìn)一步發(fā)展過程中遭遇到體制性障礙，即行政區(qū)劃界線的限制，使得城市在空間擴(kuò)張上處處受限。首先，這些大中城市（地級(jí)市）基本都是早年通過切塊設(shè)市模式而設(shè)立的，城市的轄區(qū)面積狹小，城市空間擴(kuò)張受限；其次，雖然實(shí)行了市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，但周邊的縣不同于市轄區(qū)，具有很強(qiáng)的獨(dú)立性與自主性，市政府無法直接干預(yù)縣域規(guī)劃與發(fā)展。于是，在城市空間亟需擴(kuò)張的情況下，各市紛紛采取政區(qū)調(diào)整的方式來擴(kuò)展轄區(qū)范圍。

1，改革開放后大中城市政區(qū)空間擴(kuò)張的主要模式與主要特征

（1）大中城市政區(qū)空間擴(kuò)張的主要模式。通過行政區(qū)劃調(diào)整的方式進(jìn)行城市空間擴(kuò)展，通常而言主要有如下四種模式：第一，微調(diào)式，即從臨近縣市劃入若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)。如1997年江蘇省泰州市將原屬姜堰市的寺巷、鮑徐、塘灣、白馬、野徐5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃歸海陵區(qū)管轄；2001年浙江省將紹興縣的斗門鎮(zhèn)、東浦鎮(zhèn)、鑒湖鎮(zhèn)、皋埠鎮(zhèn)和馬山鎮(zhèn)劃歸紹興市越城區(qū)管轄等。第二，近郊縣（市）改設(shè)為區(qū)。在城市擴(kuò)張空間的過程中，近郊縣（尤其是城市母縣）以其獨(dú)特的位置條件、文化與習(xí)俗親緣性優(yōu)勢，成為城市擴(kuò)張中首先設(shè)區(qū)的對象。這種情況在全國非常普遍，如2001年浙江省金華市將金華縣改設(shè)為金東區(qū)等。第三，遠(yuǎn)郊區(qū)縣（市）改設(shè)為區(qū)。這種情況全國也比較普遍，武漢市尤為典型，從1992年到1998年，武漢市花，了不到6年時(shí)間就將其所轄各縣均改設(shè)為區(qū)，如蔡甸區(qū)（原漢陽縣，1992）、江夏區(qū)（原武昌縣，1995）、新洲區(qū)（原新洲縣，1998）和黃陂區(qū)（原黃陂縣，1998），使武漢市一舉成為面積達(dá)8483平方公里、人口達(dá)821萬（2014年底）且沒有轄縣的城市。第四，郊域的縣市與現(xiàn)有市轄區(qū)合并設(shè)立新的市轄區(qū)。如2012年青島市將膠南市與黃島區(qū)合并為新的黃島區(qū)等。

（2）整縣設(shè)區(qū)的市轄區(qū)的基本特征。整縣（市）設(shè)區(qū)而來的市轄區(qū)，與其他類型的市轄區(qū)相比較，具有明顯的特點(diǎn)：一是它們往往有自己的主城區(qū)（原縣城）。它們實(shí)際上是一座相對獨(dú)立的中小城市，只是建制上被劃為一個(gè)較大的城市的一部分，而其內(nèi)部主城區(qū)與轄下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)構(gòu)成了一個(gè)完整的縣域城鎮(zhèn)體系。二是這類市轄區(qū)以前為縣，是具有相對完整的地理單元，面積也較中心城區(qū)的市轄區(qū)大。三是這類市轄區(qū)具有相對完整的縣域經(jīng)濟(jì)體系，但一般比中心城區(qū)較為低端。四是這類市轄區(qū)行政管理體制上的突出特點(diǎn)是綜合性強(qiáng)，既要管理主城區(qū)，又要管理廣大的農(nóng)村地域，既有城市的管理服務(wù)職能，又有城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的任務(wù)，遠(yuǎn)比城區(qū)復(fù)雜得多，綜合得多。五是這類市轄區(qū)納入城市整體規(guī)劃后，其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、功能區(qū)（如工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、文教區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、旅游區(qū)、商住區(qū)等）等方面將逐步與中心城區(qū)融合，即打破原有體系而進(jìn)行重構(gòu)與調(diào)整。

2，整縣設(shè)區(qū)對縣和對市的意義

（1）整縣設(shè)區(qū)對原縣市的利弊分析。整縣設(shè)區(qū)對大中城市和縣（市）域而言，在很大程度上是“雙贏”的結(jié)果，一方面，大中城市轄區(qū)擴(kuò)大，為城市規(guī)劃與發(fā)展提供了廣大的空間，也為城市調(diào)整現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)布局、城市空間格局提供了可能；另一方面，縣域劃入市區(qū)，接受城市統(tǒng)一規(guī)劃與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供更多要素和資源，有利于縣域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展。

同時(shí)也要指出，由于市轄區(qū)作為城市整體的一部分，其政府職能沒有縣（市）政府職能那么完備，改設(shè)為區(qū)，即意味著要放棄很多原本具備的職能權(quán)限，可能會(huì)失去一些發(fā)展的機(jī)會(huì)，特別是劃人市轄區(qū)后，大中城市政府規(guī)劃和建設(shè)難免在發(fā)展時(shí)序、發(fā)展重點(diǎn)區(qū)域、投資額度等問題上照顧不周，對原縣域發(fā)展可能造成不利的負(fù)面影響。

（2）整縣設(shè)區(qū)對大中城市發(fā)展的意義。整縣設(shè)區(qū)是對長期以來“城鄉(xiāng)分治”的政區(qū)設(shè)置理念的更新，體現(xiàn)了“城鄉(xiāng)合治”與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的經(jīng)濟(jì)意義，同時(shí)也可以給我們一個(gè)新的視角，去檢視我國各大中城市功能分區(qū)與空間格局的發(fā)展演變軌跡，在“更大的范圍內(nèi)做更大的文章”的可能性。對于大中城市空間擴(kuò)張的意義，主要體現(xiàn)在如下幾點(diǎn)：一是這種城市空間擴(kuò)張?bào)w現(xiàn)了推行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的初衷，即打破城鄉(xiāng)分割、條塊分割，加強(qiáng)大中城市與周邊農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，并內(nèi)化為城市內(nèi)部關(guān)系，因而更為徹底；二是整縣設(shè)區(qū)為大中城市的快速發(fā)展提供了較為充裕的空間，亦即為全國城市發(fā)展、為省域內(nèi)各經(jīng)濟(jì)中心的形成提供了土地等空間資源保障；三是整縣設(shè)區(qū)為城市提供了可供重新調(diào)整功能區(qū)格局的空間與機(jī)會(huì)，使得大中城市能在更大的范圍之內(nèi)重新布局產(chǎn)業(yè)區(qū)、文教區(qū)、商務(wù)區(qū)等，形成城市的新特色。四是整縣設(shè)區(qū)加快了郊域城市化的發(fā)展，城市統(tǒng)一的規(guī)劃與建設(shè)，成為推動(dòng)郊域縣市城市化發(fā)展堅(jiān)定的基礎(chǔ)：五是整縣設(shè)區(qū)使得“市”由原城市型政區(qū)（只管城市地區(qū)）轉(zhuǎn)變?yōu)榧婢叩赜蛐驼^(qū)雙重特征（兼管廣大農(nóng)村地區(qū)）的“廣域型政區(qū)”，城市政府職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置也會(huì)隨之發(fā)生變化。

二、大中城市區(qū)劃調(diào)整的基本類型與政區(qū)擴(kuò)張的動(dòng)機(jī)分析

行政區(qū)劃調(diào)整對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)的發(fā)展的意義重大。通過區(qū)劃調(diào)整實(shí)現(xiàn)整縣改區(qū)，改變了大中城市內(nèi)部政區(qū)建制與管轄的結(jié)構(gòu)。改變了城市轄區(qū)的范圍、大小、經(jīng)濟(jì)和人口結(jié)構(gòu)，進(jìn)而改變了區(qū)域與城市發(fā)展能力與地域結(jié)構(gòu)，通過區(qū)域與城市規(guī)劃來改變和影響了區(qū)域與城市發(fā)展的軸線走向與城市地域功能結(jié)構(gòu)，使區(qū)域與城市的空間布局與地域結(jié)構(gòu)發(fā)生了新的演變。

1，大中城市區(qū)劃調(diào)整基本類型的區(qū)域效應(yīng)

（1）引導(dǎo)性區(qū)劃調(diào)整是對于城市結(jié)構(gòu)與區(qū)域發(fā)展的前瞻性空間導(dǎo)向。通過行政區(qū)劃的調(diào)整，積極引導(dǎo)城市空間格局的發(fā)展方向，影響城市的地域結(jié)構(gòu)。這種區(qū)劃調(diào)整，著眼于城市科學(xué)的規(guī)劃中所展示的未來發(fā)展的趨勢，通過適當(dāng)?shù)膮^(qū)劃調(diào)整方式，提前清除掉城市未來發(fā)展中的政區(qū)邊界限制，使城市發(fā)展時(shí)能十分順暢地展開。這類區(qū)劃調(diào)整近年來應(yīng)用很多，如湖南省韶山市在國家規(guī)劃滬昆高鐵線路時(shí)，適時(shí)通過一定申報(bào)程序。于2012年將原屬于湘鄉(xiāng)市龍洞鎮(zhèn)的7個(gè)村劃過來。作為規(guī)劃中的韶山南站用地，并加強(qiáng)道路橋梁、電力、自來水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。目前，隨著滬昆高鐵湖南段的通車，韶山南站片區(qū)建設(shè)及韶山市域經(jīng)濟(jì)發(fā)展都受益。近年來大量中心城市將其近郊縣市改設(shè)為區(qū)，大多是出于城市長遠(yuǎn)規(guī)劃需要的前瞻性引導(dǎo)的區(qū)劃調(diào)整。

（2）適應(yīng)性區(qū)劃調(diào)整是對于城市結(jié)構(gòu)演變與區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實(shí)性承認(rèn)。適應(yīng)性區(qū)劃調(diào)整，主要是指城市發(fā)展到一定階段后，面臨著進(jìn)一步發(fā)展過程中所顯露的區(qū)劃界限限制的矛盾。通過區(qū)劃調(diào)整的手段來破解城市發(fā)展進(jìn)程中的體制性問題。這類區(qū)劃調(diào)整也一直相當(dāng)普遍，自1980年代以來?？h城城市規(guī)模與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后的整縣改市、城市市區(qū)內(nèi)部鄉(xiāng)鎮(zhèn)改設(shè)為街道辦事處就基本屬于此類。此外，隨著城市外延式發(fā)展溢出現(xiàn)有市轄區(qū)范圍后，從周邊縣市劃人部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)也屬此例，如湖南省湘潭市面對城市發(fā)展向北向西的大趨勢，特別是九華開發(fā)區(qū)新城建設(shè)的需要，先后于2009年和2010年將原屬湘潭縣的響水、響塘、姜畬等鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃歸雨湖區(qū)管轄；株洲市大力發(fā)展河（湘江）西新市區(qū)而先后于2010與2011年將原屬株洲縣的馬家河、群豐、雷打石與三門等鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃歸天元區(qū)：長沙市于2011年將望城縣改設(shè)為望城區(qū)，2014年又將原屬長沙縣的暮云與南托兩街道劃歸天心區(qū)、跳馬鎮(zhèn)劃歸雨花區(qū)等，均可歸于此類。

（3）滯后性區(qū)劃調(diào)整是對城市結(jié)構(gòu)與區(qū)域矛盾激發(fā)后的被迫解決。滯后性區(qū)劃調(diào)整，主要是指城市或區(qū)域發(fā)展到一定階段后，面臨著進(jìn)一步發(fā)展過程中所顯露的區(qū)劃界限限制的矛盾已經(jīng)非常突出，多方利益難以協(xié)調(diào)，不通過區(qū)劃調(diào)整已經(jīng)難以破解城市或區(qū)域發(fā)展進(jìn)程中的體制性問題。這類區(qū)劃調(diào)整其實(shí)也相當(dāng)普遍，只是由于被各方壓制而沒有大規(guī)模爆發(fā)而已。比較典型的案例如上世紀(jì)80年代湖南在開發(fā)張家界旅游資源時(shí)，由于旅游資源原來分屬大庸（張家界國家森林公園等）、桑植（天子山景區(qū)）、慈利（索溪峪景區(qū)）三縣市而出現(xiàn)相互爭利，甚至爆發(fā)多次當(dāng)?shù)鼐用裥刀返牧餮录?，才?988年將分屬三縣市的旅游資源合并設(shè)為大庸市（1994年更名為張家界市）武陵源區(qū)。

2，大中城市空間擴(kuò)張（整縣設(shè)區(qū)）的主要?jiǎng)訖C(jī)分析

（1）城市政區(qū)擴(kuò)張具有非常明顯的低成本與高收益效應(yīng)。以一紙國務(wù)院批文（國函）就能獲得數(shù)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、一個(gè)甚至是數(shù)個(gè)整縣及其附著的土地、礦產(chǎn)、人口、交通設(shè)施、產(chǎn)業(yè)等自然和人文資源，為城市自身發(fā)展擴(kuò)展空間，而這相對于企事業(yè)機(jī)構(gòu)出資購買（即征地拆遷）而言，幾乎是零成本，而城市政府以低成本的方式，撤縣（市）設(shè)區(qū)，擴(kuò)大轄區(qū)，然后政府以十分低廉的價(jià)格從廣大農(nóng)村和農(nóng)民手中征地，轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，再將土地、礦產(chǎn)等資源通過掛牌等形式高價(jià)轉(zhuǎn)讓（出售）給企業(yè)、開發(fā)商，賺取高額利潤，并再從后者收取高額稅費(fèi)，以增加城市的收益。并且城市政府可通過各種資源的拍賣以及后期的地租、稅收等形式獲取收益，而這正是近年來地方政府“土地財(cái)政”的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)。正是由于這樣的低成本與高收益，使得各城市政府都在想方設(shè)法地要求對周邊縣市撤縣（市）設(shè)區(qū)，實(shí)在遇到阻力，通過與縣（市）談判，劃入若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)也能有效增加轄區(qū)范圍。

（2）城市政區(qū)擴(kuò)張給大中城市一個(gè)重新布局其內(nèi)部結(jié)構(gòu)和空間格局的機(jī)會(huì)。城市規(guī)劃作為區(qū)域規(guī)劃的一種，是對城市的未來發(fā)展、城市的合理布局和綜合安排城市各項(xiàng)工程建設(shè)的綜合部署，是一定時(shí)期內(nèi)城市發(fā)展的藍(lán)圖。區(qū)域規(guī)劃是為實(shí)現(xiàn)一定地區(qū)范圍的開發(fā)和建設(shè)目標(biāo)而進(jìn)行的總體部署。廣義的區(qū)域規(guī)劃還包括區(qū)際規(guī)劃，主要解決區(qū)域之間的發(fā)展不平衡或區(qū)際分工協(xié)作問題，以及跨界事務(wù)的合作事宜。在我國，由中心城市及其轄區(qū)所組成的城市一區(qū)域系統(tǒng)，其規(guī)劃既包括中心城區(qū)的城市規(guī)劃，同時(shí)也包含轄區(qū)內(nèi)城市與鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃等兩個(gè)方面。由于近年來，各地城市紛紛開始撤縣（市）設(shè)區(qū)，這無疑擴(kuò)大了城市轄區(qū)的范圍，為城市在做規(guī)劃時(shí)增加了余地，城市可以有足夠的空間來調(diào)整城市的交通等基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃與建設(shè)，做好各功能區(qū)片即各開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、文教區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、旅游區(qū)、商住區(qū)等的重新調(diào)整、規(guī)劃與建設(shè)，這在很大程度上給了城市一個(gè)重新布局其內(nèi)部結(jié)構(gòu)和空間格局的機(jī)會(huì)。

（3）大中城市政區(qū)擴(kuò)張便于城市一區(qū)域環(huán)境生態(tài)的重構(gòu)。大中城市生態(tài)環(huán)境的“去自然化”非常嚴(yán)重，大量工廠的修建與生產(chǎn)運(yùn)營，將擠占大量城市內(nèi)部的林地、草地和濕地資源，而大量工業(yè)“三廢”的排放。對城市的環(huán)境承載力與生態(tài)平衡壓力巨大。撤縣設(shè)區(qū)與城市空間擴(kuò)展，一方面使得城市能有效得利用原縣域的山林地、草地與濕地，打造屬于城市自己的生態(tài)綠心、生態(tài)廊道與生態(tài)屏障，達(dá)到改善環(huán)境的作用；另一方面，城市還可以在中心城區(qū)實(shí)行所謂“退二進(jìn)三”的產(chǎn)業(yè)政策，把一些高能耗、高排放、高污染的工業(yè)企業(yè)外遷到新轄區(qū)，騰出空間大力發(fā)展新興的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，從而獲取多方面的益處，既能實(shí)現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)完善與升級(jí)。增加城市經(jīng)濟(jì)活力，又能改善中心城區(qū)生態(tài)，減少中心城區(qū)的環(huán)境壓力，還能促進(jìn)新轄區(qū)（原有縣域）的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（4）大中城市政區(qū)擴(kuò)張成為地方政府相互攀比的有效手段。動(dòng)用市領(lǐng)導(dǎo)縣的行政權(quán)力，推動(dòng)撤縣設(shè)區(qū)，以擴(kuò)大轄區(qū)為自己今后的發(fā)展留下足夠的土地等資源，并保持對周邊縣市的強(qiáng)勢地位，正是地級(jí)市政府基于行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的自我利己主義的表現(xiàn)③。特別是，撤縣（市）設(shè)區(qū)能使城市人口立即增加數(shù)十萬，有利于城市順利跨人大城市（超大城市）行列，同時(shí)城市GDP也能一夜之間增加不少，使之在全省乃至全國城市GDP排名中提升不少位次，成為地方官員晉級(jí)升遷的一大“政績”。于是，各市均展開撤縣（市）設(shè)區(qū)的攀比之風(fēng)，以圖在未來城市發(fā)展和比較中占據(jù)有利地位。

（5）大中城市政區(qū)擴(kuò)張成為城市政府應(yīng)對未來省直管縣的有效途徑。自國家明確把“減少政區(qū)層級(jí)，實(shí)行省直管縣（市）體制”作為未來我國行政區(qū)劃制度改革的一個(gè)方向后，各省區(qū)紛紛采取措施逐步推進(jìn)省直管縣。近十年來，各地級(jí)市（尤其是市轄區(qū)面積狹小的地級(jí)市）均想搶先將臨近縣市（特別是母縣）撤縣（市）設(shè)區(qū)，以“先見之明”和“先下手為強(qiáng)”的態(tài)度大力擴(kuò)充地盤，以應(yīng)對未來的省直管縣（市）體制改革。2009年到2014年間，全國共有通州、銅山、南溪、望城、呈貢、唐海、吳江、臨桂、溧水、從化、電白等44個(gè)縣市被撤縣（市）設(shè)區(qū)，僅2014年就有從化、增城、電白、贛榆等26例。

三、應(yīng)對大規(guī)模撤縣（市）設(shè)區(qū)的主要對策

1，新一輪“擴(kuò)區(qū)熱”的弊端非常明顯

近年來，隨著國家行政區(qū)劃調(diào)整政策放寬，已經(jīng)有大批縣市被改設(shè)為大中城市的市轄區(qū)，且有愈演愈烈的趨勢，形成新一輪大規(guī)模的“擴(kuò)區(qū)熱”。新一輪擴(kuò)區(qū)熱既有城市發(fā)展需要空間的客觀原因，也有地方政府盲目求大的主觀原因，更有大中城市應(yīng)對未來可能的省直管縣體制的現(xiàn)實(shí)考慮。但這種盲目追求縣（市）改區(qū)的弊病十分明顯。

（1）不利于保持縣制的基本穩(wěn)定。保持中國縣制的基本穩(wěn)定，既是學(xué)界政界的共識(shí)，也是符合中國歷史發(fā)展要求的。自秦代正式在全國推行郡縣制以來，縣一直作為中國親近民眾的基礎(chǔ)政區(qū)單元，在長期的發(fā)展中已經(jīng)形成具有穩(wěn)定文化聯(lián)系和較為完整的自然一經(jīng)濟(jì)—社會(huì)單元，對于維護(hù)國家政權(quán)的穩(wěn)定具有重大意義。中國歷代高層政區(qū)（如郡、州、道、路等）和統(tǒng)縣政區(qū)（如府、州等）變更很大。但基本都能保持社會(huì)的相對穩(wěn)定，其中一個(gè)重要原因就是縣作為基礎(chǔ)政區(qū)能夠始終保持相對穩(wěn)定。因此，在未來我國行政區(qū)劃體制改革中，縣仍然應(yīng)該長期保持相對穩(wěn)定，不可隨意廢止。很顯然，新一輪撤縣設(shè)區(qū)的“擴(kuò)區(qū)熱”沖擊了以縣制為主要特色的中國傳統(tǒng)行政管理系統(tǒng)，是不利于保持縣制的基本穩(wěn)定的。

（2）虛假城市化更趨明顯。通過大規(guī)模撤縣市設(shè)區(qū)的大中城市，其轄區(qū)含有面積廣闊的農(nóng)村地域、眾多的農(nóng)業(yè)人口和規(guī)模較大的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，但卻都統(tǒng)計(jì)為城市“市區(qū)”和市區(qū)人口（市民），這與真正意義上的城市（城市建成區(qū)）、市民（非農(nóng)人口）和城市經(jīng)濟(jì)（非農(nóng)產(chǎn)業(yè)）的概念不盡相符，同國際上通稱的“城市”不能相提并論，這在客觀上會(huì)人為地夸大我國城市化水平，比如市區(qū)農(nóng)村人口比重過大，城郊比例失調(diào)，城鄉(xiāng)概念模糊等等，造成我國與國際城市各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的不可比性。

（3）與推進(jìn)省直管縣市體制相悖。國家和各省區(qū)推進(jìn)省直管縣市體制的初衷，是為了減少層級(jí)，增強(qiáng)權(quán)限，提高效率，釋放活力，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展。雖然為了應(yīng)對未來的省直管縣市體制，一些轄區(qū)較小的地級(jí)市可以適當(dāng)擴(kuò)大市轄區(qū)，為城市發(fā)展預(yù)留一個(gè)比較充足的空間，但大量的撤縣市設(shè)區(qū)，必然使得這些縣市以“區(qū)”的名義而成為大中城市的一部分，受市的管轄而無由省直接管轄的可能，這與推進(jìn)省直管縣市體制是相悖的。

（4）不利于省直管縣市體制下的公平性。大中城市近年來不斷通過撤縣市設(shè)區(qū)來擴(kuò)大自己的地盤，形成了龐大轄區(qū)面積和人口規(guī)模，相對于省域內(nèi)其他縣市，形成“大腹便便的胖子”和“個(gè)子矮小的兒童”般的對比局面，不利于未來省直管縣市體制下，各縣市的公平發(fā)展與對比考核。如武漢市將轄區(qū)內(nèi)原各縣改設(shè)為區(qū)后，形成8483平方公里與821萬人口的規(guī)模（2014年底），而同期湖北省64個(gè)縣（市、自治縣、林區(qū)）平均規(guī)模為2250，78平方公里與59，84萬人口，武漢市面積和人口分別是全省各縣面積和人口平均數(shù)的3，79倍和13，72倍；再如廣州市也達(dá)到7436平方公里與823萬人口的規(guī)模（2014年底），而同期廣東省59縣（市、自治縣）平均規(guī)模僅為2268，22平方公里與79，44萬人口，廣州市面積和人口分別是全省各縣面積和人口平均數(shù)的3，28倍和10，36倍。如此懸殊的規(guī)模比，使得各縣市在與大中城市并列發(fā)展時(shí)，處于極為不公平的地位。

2，遏制大中城市大規(guī)模撤縣（市）設(shè)區(qū)的主要對策

（1）引入“地均GDP”的考核指標(biāo)以遏制大中城市的擴(kuò)區(qū)沖動(dòng)。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，在這種新的背景下，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)該克服“GDP崇拜”，淡化對地方政府的GDP考核指標(biāo)，但當(dāng)前馬上取消經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)并不現(xiàn)實(shí)，重要的是建立起與轉(zhuǎn)型升級(jí)相配套的、能體現(xiàn)質(zhì)量效益、環(huán)境保護(hù)等硬約束的科學(xué)合理的綠色GDP考核體系。筆者認(rèn)為，在對地方政府及其官員的GDP考核體系中，可以考慮引入“地均GDP”的考核指標(biāo)，以有效避免大中城市盲目向農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)張，遏制大中城市擴(kuò)區(qū)（撤縣設(shè)區(qū)）的沖動(dòng)。

（2）制定和完善嚴(yán)格的大中城市設(shè)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國并沒有一個(gè)成文的市轄區(qū)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。未來應(yīng)該制定一個(gè)專門的大中城市的設(shè)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該充分體現(xiàn)市轄區(qū)應(yīng)有的面積和人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)方面的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)應(yīng)該對城市景觀提出要求。中心城市基本屬于已建成區(qū)，而對于郊縣改區(qū)而言，在嚴(yán)格控制的同時(shí)，應(yīng)該提出，如確有必要改設(shè)為區(qū)，應(yīng)該擁有一座基礎(chǔ)設(shè)施相對齊全、功能相對完善的主城區(qū)，能夠有效地提供必要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。應(yīng)該本著方便管理、規(guī)模合理、尊重歷史格局、突出功能特色、經(jīng)過科學(xué)論證，慎重設(shè)置新的市轄區(qū)。

（3）嘗試選擇不同的設(shè)區(qū)模式。嚴(yán)格控制，從嚴(yán)審批整縣市改設(shè)為區(qū)，積極探索大中城市新的設(shè)區(qū)模式。

第一，現(xiàn)有市轄區(qū)的析置設(shè)區(qū)，主要是大中城市對現(xiàn)有市轄區(qū)進(jìn)行調(diào)整，由一個(gè)或數(shù)個(gè)區(qū)析置部分街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)，增設(shè)新的市轄區(qū)。這種設(shè)區(qū)模式比較常見，例如1997年泰州市海陵區(qū)劃出部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置高港區(qū)：1997年深圳市羅湖區(qū)析置鹽田區(qū)：2001年珠海市從香洲區(qū)和斗門縣各劃人部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立金灣區(qū)：2013年巴中市從巴州區(qū)析置恩陽區(qū)，玉林市玉州區(qū)析置福錦區(qū)等。此種設(shè)區(qū)模式未來應(yīng)用前景應(yīng)該比較廣闊，特別是在很多單區(qū)市（僅設(shè)有一個(gè)市轄區(qū)的地級(jí)市）的應(yīng)用前景可能性較大。但要注意機(jī)構(gòu)編制的從嚴(yán)控制。

第二，合并設(shè)區(qū)。即指原有兩個(gè)（或以上）市轄區(qū)或縣市合并設(shè)為一個(gè)市轄區(qū)。此模式也很常見。如1990年杭州市拱墅區(qū)與半山區(qū)合并設(shè)立新的拱墅區(qū)：1992年湘潭市湘江區(qū)、雨湖區(qū)與郊區(qū)合并為新的雨湖區(qū)，岳塘區(qū)與板塘區(qū)合并為新的岳塘區(qū)；2000年上海市黃浦區(qū)與南市區(qū)合并為新的黃浦區(qū)；2002年佛山市城區(qū)與石灣區(qū)合并設(shè)立禪城區(qū)，南京市浦口區(qū)與江浦縣合并設(shè)立新的浦口區(qū)、大廠區(qū)與六合縣合并設(shè)立六合區(qū)；2006年哈爾濱市動(dòng)力區(qū)和香坊區(qū)合并設(shè)立新的香坊區(qū)；2009年上海市南匯區(qū)并人浦東新區(qū)：2009年天津市塘沽區(qū)、漢沽區(qū)和大港區(qū)合并設(shè)立濱海新區(qū)；2010年北京市東城區(qū)與崇文區(qū)合并為新的東城區(qū)、西城區(qū)與宣武區(qū)合并為新的西城區(qū)；2011年上海市黃浦區(qū)與盧灣區(qū)合并為新的黃浦區(qū)等。此種設(shè)區(qū)模式對于中心城區(qū)過小的區(qū)，可以通過合并設(shè)區(qū)來增強(qiáng)區(qū)的規(guī)模和提升服務(wù)能力，還可以精簡機(jī)構(gòu)編制。

第三，撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)區(qū)。主要是指一些不曾設(shè)區(qū)的地級(jí)市（俗稱“直筒子市”）在轄區(qū)范圍內(nèi)，由一個(gè)或數(shù)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道設(shè)區(qū)，如1990年深圳市設(shè)立福田區(qū)、羅湖區(qū)和南山區(qū)；1990年海口市設(shè)立振東區(qū)、新華區(qū)和秀英區(qū)；2003年湖州市設(shè)立吳興區(qū)和南潯區(qū)：2014年三亞市在原轄區(qū)內(nèi)設(shè)立吉陽、海棠、天涯、崖州四區(qū)。此種設(shè)市模式未來可應(yīng)用的主要是現(xiàn)在仍然屬于“直筒子市”的東莞、中山、嘉峪關(guān)等市。

第四，開發(fā)區(qū)設(shè)區(qū)。自改革開放以來各市周邊均設(shè)立高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等各式開發(fā)區(qū)，實(shí)行高度集中的黨工委一管委會(huì)管理機(jī)制，有的甚至還管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，部分或全面實(shí)行縣區(qū)政府職權(quán)（部分開發(fā)區(qū)的行政級(jí)別甚至高于縣處級(jí)），經(jīng)過多年開發(fā)與發(fā)展后，其社會(huì)管理職能日趨完善，改為正式區(qū)劃建制的要求日趨強(qiáng)烈，為順應(yīng)這一趨勢，如不能設(shè)置單獨(dú)的縣市，則改設(shè)為市轄區(qū)（或與開發(fā)區(qū)一套機(jī)構(gòu)兩塊牌子）就成為必然選擇。此種設(shè)區(qū)模式亦不少見。如2002年常州市在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)上組建設(shè)立新北區(qū)，可以預(yù)見，未來它的應(yīng)用會(huì)大有市場。

第五，劃人臨近部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)區(qū)。此種設(shè)區(qū)模式主要是指在不撤銷縣市建制的前提下，從其劃入部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)為市管轄并設(shè)區(qū)。1984年岳陽市從臨湘縣劃人云溪、陸城等鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立北區(qū)（后更名為云溪區(qū)）；2001年茂名市從電白縣劃入南海等六個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立茂港區(qū)：2012年馬鞍山市從當(dāng)涂縣劃入博望等三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立博望區(qū)；2013年梧州市從蒼梧縣劃入龍圩等鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立龍圩區(qū)等。可以預(yù)見的是，那些現(xiàn)在市轄區(qū)都比較狹小的地級(jí)市，如果不能將周邊縣市整縣設(shè)區(qū)的話。面對未來可能的省直管縣市體制的實(shí)施，其擴(kuò)大轄區(qū)的選擇就必然是與縣市談判，此博弈最終以劃入部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的模式擴(kuò)展轄區(qū)。而放手縣市由省直管。