國(guó)家公園試點(diǎn)方案：利益驅(qū)動(dòng)還是價(jià)值驅(qū)動(dòng)

王妍

在2016年4月末的一次例行巡護(hù)中，王朗國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的工作人員當(dāng)場(chǎng)抓獲幾名私入保護(hù)區(qū)盜挖蟲(chóng)草的當(dāng)?shù)厝?。此外，在一處高山草甸區(qū)域，巡護(hù)人員還發(fā)現(xiàn)了兩名違法放牧牛馬的臨近社區(qū)的村民。

王朗保護(hù)區(qū)位于四川省綿陽(yáng)市平武縣境內(nèi)，建于1965年，是最早的四個(gè)以保護(hù)大熊貓等珍稀野生動(dòng)物及其棲息地為主的自然保護(hù)區(qū)之一。

湖南邵陽(yáng)市城步縣的南山牧場(chǎng)。

早在上世紀(jì)90年代末，王朗就因其獨(dú)特有效的管理模式、生態(tài)保護(hù)成效以及與周邊社區(qū)的良性互動(dòng)而聞名海內(nèi)外。當(dāng)時(shí)，保護(hù)區(qū)主要通過(guò)開(kāi)展生態(tài)旅游帶動(dòng)當(dāng)?shù)匕遵R藏族鄉(xiāng)部分村民開(kāi)展民宿接待;通過(guò)民族文化展示表演等方式傳播特色文化并尋求替代生計(jì)。保護(hù)區(qū)還以開(kāi)放的姿態(tài)，積極與國(guó)內(nèi)外民間組織和科研機(jī)構(gòu)合作開(kāi)展研究。

然而，近十年間，綿陽(yáng)市政府對(duì)大眾旅游開(kāi)發(fā)的熱心、不同部門(mén)間的角力，以及相關(guān)保護(hù)政策法律的缺失，導(dǎo)致王朗保護(hù)區(qū)面臨越來(lái)越多的挑戰(zhàn)。

王朗挑戰(zhàn)

據(jù)來(lái)自美國(guó)杜克大學(xué)的最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，自2004年至今，王朗當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)在保護(hù)區(qū)內(nèi)放牧的牛馬數(shù)量已從200頭增加至1000多頭。數(shù)量不斷增加的牛馬已經(jīng)不僅啃食草墊和樹(shù)皮，甚至開(kāi)始啃食保護(hù)區(qū)內(nèi)的竹子，并占據(jù)了靠近水源的區(qū)域，這直接導(dǎo)致熊貓食物的減少，以及它們的活動(dòng)范圍逐漸遠(yuǎn)離水源地。此外，保護(hù)區(qū)周邊火溪河流域一庫(kù)、四級(jí)電站的大型水電開(kāi)發(fā)和高速路建設(shè)，都在侵蝕破壞岷山南坡的自然和生態(tài)系統(tǒng)。

2013年，成都天友旅游集團(tuán)注資30億元，力爭(zhēng)用五年時(shí)間將王朗白馬旅游景區(qū)打造成九寨溝景區(qū)之外的四川第二大旅游品牌，實(shí)現(xiàn)年接待游客60萬(wàn)人次以上的目標(biāo)。

王朗保護(hù)區(qū)管理局副局長(zhǎng)趙聯(lián)軍告訴《中國(guó)新聞周刊》，迄今為止，王朗所接待的最大客流量是2011年的5萬(wàn)多人次。而此前，該局前局長(zhǎng)陳佑平向媒體表示，實(shí)現(xiàn)熊貓棲息地不被破壞的前提是，最大客流應(yīng)控制在3萬(wàn)人次以下。

中科院成都生物研究所研究員、《百年追尋——見(jiàn)證中國(guó)西部環(huán)境變遷》一書(shū)的作者印開(kāi)蒲認(rèn)為，王朗保護(hù)區(qū)目前的旅游資源開(kāi)發(fā)利用“已經(jīng)達(dá)到了警戒線”，而這一切過(guò)度開(kāi)發(fā)的責(zé)任“完全不在管理局”，而應(yīng)歸咎“上級(jí)政府”。

盡管王朗名義上是國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)，實(shí)際上卻隸屬于綿陽(yáng)市平武縣管轄。地方政府同國(guó)內(nèi)其他地區(qū)的大多數(shù)地方政府一樣，力圖通過(guò)發(fā)展大眾旅游帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

在王朗保護(hù)區(qū)，政府各部門(mén)的利益之爭(zhēng)顯而易見(jiàn)?！氨热缧竽辆?，考核指標(biāo)就是存欄量、收欄量，于是就需要大力發(fā)展當(dāng)?shù)匦竽翗I(yè)，這就與我們的保護(hù)相矛盾——我們希望不要發(fā)展畜牧業(yè);旅游部門(mén)就希望做大、做強(qiáng)旅游產(chǎn)業(yè);交通部門(mén)就要把路修好。這些部門(mén)在完成自己職責(zé)的同時(shí)，并不考慮這些行為將對(duì)熊貓棲息地帶來(lái)什么破壞?！壁w聯(lián)軍說(shuō)，“目前各部門(mén)之間無(wú)法協(xié)調(diào)，保護(hù)其實(shí)是個(gè)綜合問(wèn)題，需要多方的協(xié)作，不是單純保護(hù)區(qū)管理局能否管好的問(wèn)題?！?/p>

新建的成都至九寨溝的高速公路距離王朗保護(hù)區(qū)最近處僅10公里，預(yù)計(jì)將在五年內(nèi)完工通車(chē)，屆時(shí)必引入更大的客流?！叭ツ甑骄耪瘻下糜蔚娜藬?shù)是510多萬(wàn)，那么，這些游客即使其中5%到王朗，也有25萬(wàn)，這個(gè)游客量我們無(wú)法承受，而所謂預(yù)約限流等手段也很難實(shí)施，”趙聯(lián)軍坦言，“王朗所面臨的保護(hù)與當(dāng)?shù)卣畬で蠼?jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，其實(shí)也是中國(guó)保護(hù)區(qū)所面臨的整體問(wèn)題?！?h3>頂層設(shè)計(jì)

王朗遇到的多方壓力僅是中國(guó)近10000處保護(hù)地現(xiàn)狀的一個(gè)縮影。中國(guó)各類(lèi)自然保護(hù)地面積占國(guó)土面積18%以上，數(shù)量和規(guī)模遠(yuǎn)高于全球自然保護(hù)地的平均水平。然而管理上的不善和資金缺乏威脅著大多數(shù)保護(hù)事業(yè)的開(kāi)展。

“保護(hù)地”涵蓋自然保護(hù)區(qū)在內(nèi)的多種形式，其他還包括風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家地質(zhì)公園、森林公園、濕地公園等等。

自新中國(guó)成立以來(lái)，自然保護(hù)區(qū)主要是仿照蘇聯(lián)模式建立的。在近10000處保護(hù)地中，2697處為各類(lèi)自然保護(hù)區(qū)，在面積上占所有保護(hù)地的絕大部分。其中1956年10月建立的廣東鼎湖山自然保護(hù)區(qū)是中國(guó)歷史上第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)。

世界自然保護(hù)聯(lián)盟駐華代表朱春全認(rèn)為，經(jīng)過(guò)近60年的發(fā)展，中國(guó)自然保護(hù)地取得了很大成就。在數(shù)量和規(guī)模上都名列世界前茅，但是分布不均衡。高原生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)地相對(duì)多一些，而東部沿海地區(qū)，尤其是江蘇、浙江、山東、上海等地，無(wú)論在保護(hù)地?cái)?shù)量和面積上都很小。同時(shí)，各保護(hù)地管理的有效性、總體規(guī)劃和機(jī)構(gòu)人員的專(zhuān)業(yè)性，以及用來(lái)開(kāi)展日常巡護(hù)的資金等，水平參差不齊。

目前，各類(lèi)自然保護(hù)地是按生態(tài)要素建立的，分屬林業(yè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、國(guó)土、住建、水利、海洋等十多個(gè)部門(mén)和單位管理。其中，國(guó)家林業(yè)和環(huán)保兩個(gè)部門(mén)為綜合管理部門(mén)。這樣導(dǎo)致的結(jié)果，就是在保護(hù)地管理層面各部門(mén)權(quán)力的交叉重疊，以及相關(guān)部門(mén)為利益訴求而直接引發(fā)對(duì)保護(hù)地的侵蝕。

王朗國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的馬匹和大熊貓。

環(huán)保部自然生態(tài)保護(hù)司副司長(zhǎng)柏成壽曾表示，“不同的生態(tài)要素、不同的部門(mén)、不同的保護(hù)地，采取不同的措施，因此不論是在建設(shè)上還是在管理上，都人為地割裂了生態(tài)系統(tǒng)的完整性?！?/p>

國(guó)內(nèi)至今仍未出臺(tái)一部自然保護(hù)地相關(guān)法律，替代既有而形同虛設(shè)的《自然保護(hù)區(qū)條例》（1994年頒布）。這直接導(dǎo)致地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，私營(yíng)企業(yè)為了追逐利益，而縮減保護(hù)地范圍，并在其內(nèi)部展開(kāi)肆無(wú)忌憚的礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)、道路建設(shè)以及大眾旅游開(kāi)發(fā)。

中共第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，要“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”“建立國(guó)家公園體制”。隨后“國(guó)家公園體制”開(kāi)始頻現(xiàn)于各種官方及學(xué)術(shù)會(huì)議場(chǎng)合。

2015年3月，國(guó)務(wù)院召集保護(hù)地管理相關(guān)的13個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)人，共商試點(diǎn)改革方案。隨即，國(guó)家發(fā)改委牽頭這些部門(mén)，并最終確定將北京八達(dá)嶺、黑龍江伊春、吉林長(zhǎng)白山、浙江開(kāi)化、福建武夷山、湖北神農(nóng)架、湖南城步、青海三江源、云南普達(dá)措9個(gè)區(qū)域作為國(guó)家公園體制建設(shè)試點(diǎn)。其目的是建立一套既有中國(guó)特色又符合世界標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家公園體制。試點(diǎn)方案預(yù)計(jì)將在2017年底前完成，并在之后向全國(guó)推廣。

發(fā)改委任命的國(guó)家公園體制建設(shè)9名專(zhuān)家組成員之一、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展部研究員蘇楊在今年年初的一次公開(kāi)場(chǎng)合表示，建立國(guó)家公園體制，分類(lèi)搞試點(diǎn)，目的是理順保護(hù)地體系，同時(shí)讓中央生態(tài)文明方案找到一個(gè)落地的地方。他在近期的一篇文章中也重申，“國(guó)家公園體制試點(diǎn)是生態(tài)文明制度配套落地的捷徑。”

按照世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）對(duì)保護(hù)地的分類(lèi)，國(guó)家公園被劃為六類(lèi)保護(hù)地中的第二類(lèi)。這種自然保護(hù)地是指大面積的自然或接近自然的區(qū)域，設(shè)立的目的是為了保護(hù)大尺度的生態(tài)過(guò)程，以及相關(guān)的物種和生態(tài)系統(tǒng)特征。

然而，國(guó)內(nèi)對(duì)于國(guó)家公園的認(rèn)識(shí)還未能達(dá)成上述共識(shí)。朱春全說(shuō)，最初討論階段，各方有很多不同認(rèn)識(shí)?！坝行〔糠譄嶂杂陂_(kāi)發(fā)旅游的人士認(rèn)為，建國(guó)家公園就是加大對(duì)自然保護(hù)地的旅游開(kāi)發(fā)力度，國(guó)家公園就是旅游區(qū)。然而，大多數(shù)專(zhuān)家認(rèn)為，國(guó)家公園首先是自然保護(hù)地?！蓖ㄟ^(guò)近年來(lái)學(xué)界和部門(mén)間就國(guó)家公園體制的相關(guān)討論，各方現(xiàn)在基本達(dá)成共識(shí)，即國(guó)家公園體制建設(shè)的終極目標(biāo)，是“保護(hù)為主、全民公益性?xún)?yōu)先”。

試點(diǎn)背后

據(jù)一位不愿署名的內(nèi)部人士稱(chēng)，截至今年4月底，9個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)已經(jīng)全部向發(fā)改委提交了各自的試點(diǎn)方案。在最初一輪評(píng)審中，6個(gè)試點(diǎn)方案通過(guò)專(zhuān)家評(píng)審并相繼進(jìn)入方案實(shí)施階段。

消息人士稱(chēng)，另外3個(gè)未通過(guò)初輪評(píng)審的試點(diǎn)地包括福建武夷山、云南普達(dá)措以及北京八達(dá)嶺長(zhǎng)城。當(dāng)?shù)卣蛳嚓P(guān)管理部門(mén)對(duì)改革的排斥，主要原因就是擔(dān)心失去之前既有的利益模式?！把討c區(qū)政府就是擔(dān)心國(guó)家公園體制一旦建立，其公益性特征將導(dǎo)致八達(dá)嶺長(zhǎng)城景區(qū)的門(mén)票收入付之東流，而八達(dá)嶺的旅游收入一直以來(lái)占當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的三分之一?！痹撓⑷耸拷忉?。

至于第一輪未通過(guò)評(píng)審的武夷山的情形，則是9個(gè)試點(diǎn)地區(qū)最復(fù)雜的。國(guó)家發(fā)改委國(guó)家公園體制建設(shè)合作伙伴、美國(guó)保爾森基金會(huì)的環(huán)?？偙O(jiān)牛紅衛(wèi)解釋說(shuō)，武夷山有地方上至少4個(gè)不同部門(mén)掛牌管理，導(dǎo)致管理部門(mén)交叉重疊。另一個(gè)挑戰(zhàn)就是土地權(quán)屬，因?yàn)槲湟纳奖Ｗo(hù)區(qū)及周邊有60%～70%的地域都是集體林，不是國(guó)有林，因此其土地權(quán)屬將在國(guó)家公園體制建立中成為比較難以突破的障礙?！按送猓皡^(qū)部分游客量大，未來(lái)國(guó)家公園邊界、功能分區(qū)怎么劃定？既要保護(hù)好，同時(shí)又要滿(mǎn)足游客休閑娛樂(lè)的要求，這些都需要平衡?！?/p>

為了平衡各利益相關(guān)方的意見(jiàn)和分歧，9個(gè)試點(diǎn)省份大部分采取重組成立單獨(dú)的管理機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)管其屬地內(nèi)的國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)。這一重大舉措也被業(yè)內(nèi)大部分專(zhuān)家學(xué)者支持。

“對(duì)于武夷山，發(fā)改委希望其能做到這一點(diǎn)，成立單獨(dú)的武夷山國(guó)家公園管理局，但是福建省發(fā)改委協(xié)調(diào)不下來(lái)，并沒(méi)有提出一個(gè)管理機(jī)構(gòu)把各個(gè)部門(mén)的利益集合在一起，結(jié)果導(dǎo)致武夷山的改革方案卡在那里，發(fā)改委要求其對(duì)方案做出調(diào)整后重新提交?！绷硪幌⑷耸肯颉吨袊?guó)新聞周刊》透露。

青海省三江源國(guó)家公園試點(diǎn)似乎沒(méi)有太多的利益牽涉，因而也成為9個(gè)試點(diǎn)方案中比較清晰、易于處理的一個(gè)。三江源試點(diǎn)方案的一個(gè)值得肯定的亮點(diǎn)是確實(shí)抽調(diào)各部門(mén)力量，成立了獨(dú)立的三江源管理局，從而打破部門(mén)利益糾葛。

然而，據(jù)一位參與該方案評(píng)審的專(zhuān)家透露，盡管如此，三江源的試點(diǎn)方案依然面臨一些問(wèn)題?！叭磭?guó)家公園邊界的劃定并非建立在充分的科學(xué)研究、整體設(shè)計(jì)基礎(chǔ)之上?！痹搶?zhuān)家進(jìn)一步解釋道：“首先，就是對(duì)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的調(diào)研，對(duì)其完整性、真實(shí)性做出識(shí)別，從而劃定邊界。此外，其內(nèi)部的物種空間分布如何、它們之間的關(guān)系;它們的保護(hù)順序，以及物種空間分布與社區(qū)的關(guān)系;工程設(shè)施建設(shè)如何開(kāi)展，各種不同土地應(yīng)如何利用，其環(huán)境影響如何等等，只有在統(tǒng)籌這些關(guān)系的情況下，才可能劃定國(guó)家公園邊界，確定邊界里到底應(yīng)該如何保護(hù)，邊界里面的區(qū)劃如何劃分?！?/p>

就在9個(gè)地方試點(diǎn)開(kāi)展各自的方案研究實(shí)施過(guò)程中，其他省份和地區(qū)也在不遺余力地開(kāi)始計(jì)劃各自的國(guó)家公園發(fā)展規(guī)劃。

四川省雖未被列入試點(diǎn)省份，但因其自身豐富的生物多樣性特點(diǎn)以及擁有占全國(guó)總數(shù)76%以上的大熊貓種群，已在年初向中央提交了在省內(nèi)成立三個(gè)大熊貓國(guó)家公園的方案。擬建的三個(gè)大熊貓國(guó)家公園之一的綿陽(yáng)大熊貓國(guó)家公園就包括王朗自然保護(hù)區(qū)在內(nèi)。

王朗保護(hù)區(qū)一位內(nèi)部人士告訴記者，作為大熊貓岷山種群主要棲息地的王朗保護(hù)區(qū)早在2006年就已經(jīng)開(kāi)始申請(qǐng)建立大熊貓國(guó)家公園計(jì)劃。王朗保護(hù)區(qū)管理局局長(zhǎng)蔣仕偉對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，保護(hù)區(qū)希望通過(guò)此次國(guó)家公園建設(shè)契機(jī)逐步解決一直以來(lái)面臨的包括過(guò)度放牧在內(nèi)的管理問(wèn)題。

來(lái)自國(guó)家林業(yè)局的消息顯示，未來(lái)五年，我國(guó)將整合設(shè)立一批包括大熊貓、亞洲象、藏羚羊、東北虎豹在內(nèi)的野生動(dòng)物類(lèi)型國(guó)家公園。

“我擔(dān)心各地國(guó)家公園改革背后的動(dòng)機(jī)到底是利益驅(qū)動(dòng)，還是價(jià)值驅(qū)動(dòng)。好的國(guó)家公園一定是價(jià)值驅(qū)動(dòng)，是全民價(jià)值，生態(tài)保護(hù)價(jià)值，是一群人沒(méi)有站在個(gè)人利益角度立場(chǎng)上去推的?！卑l(fā)改委國(guó)家公園體制建設(shè)專(zhuān)家組的另一名成員、清華大學(xué)建筑學(xué)院景觀學(xué)系主任楊銳調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，很多省份都在籌劃建立國(guó)家公園，但是很多地方政府的目的還是旅游推動(dòng)。“如果是這樣，我認(rèn)為還不如不做。很多國(guó)家都有很?chē)?yán)格的自然保護(hù)區(qū)，就是不允許旅游開(kāi)發(fā)，除非有世代在里面的社區(qū)活動(dòng)。但是目前在整體動(dòng)機(jī)概念沒(méi)搞清時(shí)，國(guó)家公園遍地開(kāi)花，自然保護(hù)區(qū)盲目轉(zhuǎn)化為國(guó)家公園會(huì)帶來(lái)可怕的結(jié)果。因此，究竟以自然保護(hù)區(qū)的形式保護(hù)好，還是國(guó)家公園形式，仍然需要觀察?！?/p>

楊銳對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，必須從體制機(jī)制等根本處下手?！霸谥醒雽用嬷亟M成立獨(dú)立的國(guó)家公園和自然保護(hù)地管理局，在地方政府成立自然保護(hù)地管理局，賦予該局規(guī)劃編制權(quán)、保護(hù)項(xiàng)目和設(shè)施建設(shè)審批權(quán)和其他相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)?！?/p>

此次9個(gè)試點(diǎn)單位中，有8個(gè)是自然保護(hù)區(qū)直接轉(zhuǎn)化。那么，到底以自然保護(hù)區(qū)形式的保護(hù)好，還是國(guó)家公園的形式好，希望基于這次改革得以證明。楊銳說(shuō)，“如果能夠利用這個(gè)難得的契機(jī)，全面、系統(tǒng)、根本地優(yōu)化中國(guó)的自然保護(hù)地管理體系和空間網(wǎng)絡(luò)，徹底解決結(jié)構(gòu)性缺陷，中國(guó)不僅將能夠順利建立起國(guó)家公園制度，而且各種類(lèi)型的自然保護(hù)地也將擁有光明的未來(lái)。”