“義無反顧”推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革的背后

王全寶+趙一葦

房地產(chǎn)稅的征收有其必然性和必要性，這是前期房改和后期土改的重要銜接部分。

最近在G20稅收高級別研討會上，財政部部長樓繼偉表示，將“義無反顧推進(jìn)房地產(chǎn)稅制改革”。此言一出即激起千層浪，各路觀點在網(wǎng)絡(luò)上炸開了鍋，房地產(chǎn)稅制改革再次成為公眾關(guān)注的焦點。

“目前，房地產(chǎn)稅的相關(guān)草案還在調(diào)研階段，尚未列入立法范疇，爭取今年進(jìn)入人大起草方案。從立法程序和法案的復(fù)雜程度來看，房地產(chǎn)稅的法案出臺還需要一個較長的過程，其復(fù)雜程度太高、阻力太大，政策制定很困難，預(yù)計在‘十三五期間出臺的可能性較大?！?全國房地產(chǎn)商會聯(lián)盟主席、住建部住房政策專家委員會副主任顧云昌向《中國新聞周刊》說。

對于房地產(chǎn)稅，政府始終強調(diào)的是“房地產(chǎn)稅制改革”。在中共十八屆三中全會中，就已明確要求加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)稅制改革。這也就意味著不單單是推出一個新稅種，而是將房地產(chǎn)稅作為稅制改革的一部分，牽動整個房地產(chǎn)稅制系統(tǒng)的改革和重建工作，還涉及城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費等收費項目。

事實上，圍繞房地產(chǎn)稅制建設(shè)的討論已持續(xù)多年。隨著近年房地產(chǎn)行業(yè)的迅猛發(fā)展，公眾對于房地產(chǎn)稅的關(guān)注熱度也急速提升。然而，這項備受關(guān)注的改革方案遲遲無法落實，至今尚無擬定草案。如何平衡各方利益，如何協(xié)調(diào)房地產(chǎn)行業(yè)關(guān)系，如何引導(dǎo)公眾接受房地產(chǎn)稅，仍然是當(dāng)下待解的難題。

為什么要“義無反顧”地推行房地產(chǎn)稅制改革？樓繼偉談到：“改革所得稅制和房地產(chǎn)稅制，才能更好解決包容性增長和收入分配問題。盡管推進(jìn)兩項改革仍面臨諸多困難挑戰(zhàn)，但無疑是中國下一步稅制改革的重要任務(wù)?！?/p>

由此看來，房地產(chǎn)稅已被視作改革稅收系統(tǒng)中的重要環(huán)節(jié)之一。

漸行漸近

在中國的現(xiàn)行稅制體系中，針對房地產(chǎn)征收的稅種主要體現(xiàn)在建設(shè)和流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，涉及耕地占用稅、土地增值稅、契稅、印花稅、所得稅等，稅種繁多，結(jié)構(gòu)復(fù)雜。從具體名稱上看，并沒有“房地產(chǎn)稅”，但有名稱相近的“房產(chǎn)稅”。“房產(chǎn)稅”于1986年開征，僅對單位和個人的經(jīng)營性房地產(chǎn)征稅，對個人住房則實行免稅，因此對百姓生活基本沒有影響。

“從定義上看，目前熱議的‘房地產(chǎn)稅屬于財產(chǎn)稅，凡是保有房屋財產(chǎn)的人都應(yīng)當(dāng)納稅?！痹鴧⑴c推行住房制度改革、中房集團(tuán)理事長孟曉蘇在接受《中國新聞周刊》采訪時談到，房地產(chǎn)稅是前期住房制度改革和后期土地制度改革的重要銜接部分，當(dāng)前推行房地產(chǎn)稅能夠幫助解決住房制度改革時期的遺留問題，也是為今后的土地制度改革做準(zhǔn)備。

“國家圍繞房地產(chǎn)的改革從未停步，每一次改革都要順應(yīng)社會發(fā)展需求。”孟曉蘇說。

1998年7月，國務(wù)院出臺關(guān)于城鎮(zhèn)住房制度改革的文件，通過鼓勵消費抑制儲蓄、提高公務(wù)員工資、提高房屋租金、優(yōu)惠購房、住房抵押貸款等一系列措施，大大提高民眾購房積極性。

2003年，全國房價普遍上漲，有關(guān)征收房產(chǎn)稅的聲音也隨之出現(xiàn)?！鞍殡S著房屋商品化和房屋價值上漲，房屋已成為民眾自有的商品或財產(chǎn)，應(yīng)該把征收房屋流轉(zhuǎn)稅逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎魇辗课荼Ｓ卸?，開征保有稅，減少流轉(zhuǎn)稅，一增一減，完善稅收體系。” 當(dāng)時中房上海置業(yè)公司總經(jīng)理桂國杰向國務(wù)院常務(wù)會匯報時，“住房保有稅”的建議得到了時任國務(wù)院副總理曾培炎的認(rèn)可。

經(jīng)過在上海和重慶兩地試點對個人住房征收房產(chǎn)稅之后，在全國范圍內(nèi)征收房地產(chǎn)稅的步伐已經(jīng)越來越近。

同年10月，中共第十六屆三中全會在《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中提出：“實施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費改革，條件具備時對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應(yīng)取消有關(guān)稅費。”對此，孟曉蘇認(rèn)為，這里的“物業(yè)稅”在本質(zhì)上屬于房屋保有稅，但相對而言更為完整全面，涵蓋土地和房屋兩方面，可理解為“房地產(chǎn)稅”的最初表現(xiàn)思路。

2009年，國務(wù)院公布《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見》提出，要深化房地產(chǎn)稅制改革，研究開征物業(yè)稅。

兩年后，2011年1月底，國務(wù)院常務(wù)會議同意在部分城市進(jìn)行對個人住房征收房產(chǎn)稅改革試點。

隨即上海和重慶兩地相繼發(fā)布對個人住房征收房產(chǎn)稅試點方案并開始施行。其中，上海針對本市居民家庭在當(dāng)?shù)匦沦徢覍儆谠摼用窦彝サ诙准耙陨系淖》?，家庭人均居住面積超過60平方米的，以及非本市居民家庭在本市新購的住房，適用稅率暫定為0.6%。而重慶房產(chǎn)稅的征收對象為個人擁有的獨棟別墅（不論存量房還是增量房）、房價達(dá)到當(dāng)?shù)鼐鶅r兩倍以上的個人新購高檔住房，以及在重慶市無戶籍、無企業(yè)、無工作的個人新購二套及二套以上住房，稅率為0.5%～1.2%之間。

2013年5月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)的國家發(fā)改委《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點工作的意見》提出，將擴(kuò)大個人住房房地產(chǎn)改革試點范圍。同年11月，中共十八屆三中全會明確要求加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革。

2015年8月，調(diào)整過的十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃向社會公布，包括房地產(chǎn)稅法在內(nèi)的34項立法任務(wù)進(jìn)入其中，這意味著備受關(guān)注的房地產(chǎn)稅法已正式列入中國立法規(guī)劃。

上海和重慶房地產(chǎn)稅試點五年后，社會對兩地試點效果褒貶不一，在今年全國兩會上，全國人大常委會預(yù)算工作委員會副主任劉修文給出了12字評價，“細(xì)致扎實、運行平穩(wěn)、成效明顯”。

不過在孟曉蘇看來，這五年的試點工作效果并不理想：“上海實行‘新房納稅，重慶實行‘豪宅納稅，這樣的方案更像是一種市場調(diào)控手段，并非以征收財產(chǎn)保有稅為出發(fā)點，事實證明，這樣的征稅方案效果并不好?！?/p>

針對這一方案，顧云昌表示應(yīng)從兩方面進(jìn)行評價：“上海、重慶的試點征稅方案有利有弊，優(yōu)勢在于容易執(zhí)行，程序簡便，不需要額外的人員審核成本;缺陷則在于征稅范圍很小，稅金與土地出讓金相比微乎其微，不足以影響稅制改革，也不足以發(fā)揮調(diào)節(jié)貧富的作用?！?

今年5月25日，財政部財政科學(xué)研究所原所長、華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長賈康表示，全國人大常委會立法規(guī)劃已經(jīng)將房地產(chǎn)稅法列入了第一類的立法項目。

可見，征收房地產(chǎn)稅由來已久。當(dāng)前的社會大背景決定了需要加速征收房地產(chǎn)稅，對民眾而言，房地產(chǎn)稅的確已經(jīng)漸行漸近。

飽受爭議的新稅種

面對即將來臨的房地產(chǎn)稅，民眾不明征稅原由，圍繞征稅的言論自成兩派，反對的呼聲高于贊成，這也使房地產(chǎn)稅的爭議性備受關(guān)注。

對于征收房地產(chǎn)稅的爭議焦點，顧云昌表示，目前主要有兩個焦點問題：“第一個焦點是征收房地產(chǎn)稅的合理性。由于土地出讓金很高，導(dǎo)致老百姓的購房成本較高，有觀點認(rèn)為再征收房地產(chǎn)稅會加重老百姓負(fù)擔(dān)，不應(yīng)推行;第二個焦點是土地所有權(quán)和使用權(quán)的法理沖突。在土地國有的前提下，有觀點認(rèn)為老百姓購買的是70年房屋產(chǎn)權(quán)而非土地所有權(quán)，房地產(chǎn)稅的征收由頭不清楚?！?/p>

在征稅的合理性問題上，孟曉蘇也談了自己的觀點：“保有房產(chǎn)和保有汽車一樣，都需要繳稅。以汽車為例，民眾在購買汽車后，除了車輛日常使用及維護(hù)費用，還需要繳納多種稅費，這是政府用于維護(hù)及修建車輛基礎(chǔ)配套設(shè)施的收支。同理，民眾購買房屋后，除了承擔(dān)房屋成本，也應(yīng)該繳納相應(yīng)稅費，否則政府只能從其他渠道獲取維護(hù)及修建房屋配套設(shè)施的收入，現(xiàn)在就是從農(nóng)民和新買房群體手中獲取這筆收入，讓這兩個相對弱勢的群體為已有房者的利益和稅制漏洞買單，這是不合理的?！?/p>

“這個問題的爭議根源在于現(xiàn)有的既得利益結(jié)構(gòu)不合理。長期以來實行‘廉價征地高價賣的做法，損害的是農(nóng)民和新買房的人的利益，已有房的人作為受益方，毫無付出地享有房產(chǎn)的保有權(quán)和升值空間，讓低收入群體承擔(dān)高收入群體未承擔(dān)的稅費，這無疑暴露了現(xiàn)有稅制結(jié)構(gòu)的不合理?！泵蠒蕴K說。

在征稅的法理依據(jù)上，如何理解房地產(chǎn)稅與70年使用權(quán)、土地所有權(quán)三者之間的關(guān)系才是關(guān)鍵。反對征稅的聲音大多認(rèn)為，民眾購買的只是使用權(quán)并非地權(quán)，不應(yīng)征收房地產(chǎn)稅。

對此，顧云昌表示，中國現(xiàn)行的土地使用權(quán)與所有權(quán)分離的制度是從香港特別行政區(qū)學(xué)習(xí)來的，只是使用權(quán)年限不同。香港的土地產(chǎn)權(quán)并非私有，但一直開征房地產(chǎn)稅，這說明地權(quán)和房地產(chǎn)稅并不構(gòu)成沖突。如果國家出臺房地產(chǎn)稅法案，是能夠把問題講清楚的，但不可避免也會有反對的聲音。

“事實上，從全世界范圍來看，土地都有長短不一的使用權(quán)年限，但都要征收房地產(chǎn)稅。房地產(chǎn)稅與地權(quán)無關(guān)，與房屋及房屋的配套設(shè)施有關(guān)。中國的土地制度需要改革，而房地產(chǎn)稅就是改革前的關(guān)鍵部分?！泵蠒蕴K解釋說。

此外，房地產(chǎn)稅的屬性也存在爭議。國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心副主任王玨林在接受《中國新聞周刊》采訪時認(rèn)為，房地產(chǎn)稅兼有調(diào)節(jié)稅和財產(chǎn)稅的特點，既有調(diào)節(jié)市場的作用，又能起到督促財產(chǎn)保有者納稅的功能。

對此，顧云昌則提出了不同意見：“房地產(chǎn)稅屬于財產(chǎn)稅，所有擁有房產(chǎn)的人都理應(yīng)繳稅。房產(chǎn)和車輛一樣屬于財產(chǎn)，保有車輛需要繳稅，保有房屋自然也需要繳稅?！?/p>

中共十八屆三中全會關(guān)于土地流轉(zhuǎn)方案中，提出要積極穩(wěn)定推動農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)用土地和國有土地共同入市。從納稅原理來看，房地產(chǎn)稅的征收有其必然性和必要性，這是前期房改和后期土改的重要銜接部分。

因此，不能孤立地看待房地產(chǎn)稅，而是要把它放在整個房屋和土地改革中系統(tǒng)地理解。在房改推動后，民眾擁有了自己的住房，稅收來源也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)整，完善稅收體系，取消高額土地出讓金，這有利于日后推行合理的土地制度改革。

孟曉蘇認(rèn)為，從長遠(yuǎn)來看，房地產(chǎn)稅是走向土地制度改革的重要環(huán)節(jié)，對今后農(nóng)地流轉(zhuǎn)合理化有利好作用，有利于維護(hù)低收入群體的利益。

舉步維艱的方案設(shè)計

在談到具體的方案設(shè)計時，財政部部長樓繼偉坦言，改革不易，因為信息收集和征管能力是弱項，其中涉及利益的調(diào)整，面臨許多困難和挑戰(zhàn)。

房地產(chǎn)稅作為一項已提出十余年的改革，承擔(dān)著解決歷史遺留問題、推動當(dāng)下改革發(fā)展、建立未來利好環(huán)境的三重任務(wù)，無論是方案細(xì)則還是推行方式，都需要審慎研討。這也是房地產(chǎn)稅法案提出多年卻遲遲沒有落實的原因之一。

“這是國家首次規(guī)劃征收房地產(chǎn)稅，具體情況非常復(fù)雜，細(xì)則的制定實施也存在很大困難?？傮w而言，方案制定要從有利于未來社會發(fā)展、有利于政府管理的原則出發(fā)，考慮實際國情，規(guī)劃好大方向。首先需要解決產(chǎn)權(quán)地權(quán)沖突的歷史問題，梳理整合稅收體系，使其更加合理;其次需要考慮國情和社會現(xiàn)狀，以及民眾的普遍承受力;另外還需要考慮穩(wěn)定市場的作用，通過稅收調(diào)整市場，維持市場的穩(wěn)定健康發(fā)展?！蓖醌k林說。

在基礎(chǔ)方案設(shè)計上，“第一套房不征稅”的思路廣為流傳?！斑@一方案完全可能施行，但具體細(xì)則非常復(fù)雜，涉及房主審核、房產(chǎn)評估等環(huán)節(jié)，也有可能引發(fā)‘假離婚的現(xiàn)象?！鳖櫾撇f。

對“第一套房不征稅”，孟曉蘇則表示反對：“‘第一套房的評定程序繁雜，人員需求量大，甚至需要新設(shè)部門?！彼忉尩?，“第一套房不征稅”的思路實際上把全體民眾當(dāng)作了逃稅的對象，且鑒定過程非常冗雜，在普查階段需要進(jìn)行全民房產(chǎn)登記，動用多個職能部門進(jìn)行調(diào)查。這一方案的征稅成本非常高，且推行難度大。

孟曉蘇建議，可以學(xué)習(xí)國外已推行多年的稅收方案，操作簡單且推行高效?！皳Q個思路，先普遍征稅再差別退稅。明確面向所有房屋征稅，再根據(jù)實際家庭情況進(jìn)行適當(dāng)退稅。由于普遍征稅再差別退稅的方案特點，能夠調(diào)動民眾參與的積極性，減輕政府的行政負(fù)擔(dān)，也弱化了政府部門的審批權(quán)，杜絕為避稅而進(jìn)行行賄受賄的行為，維護(hù)社會穩(wěn)定，更有效地推行稅收。按照家庭狀況進(jìn)行信息登記，建立網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫，對人口多、經(jīng)濟(jì)壓力大的家庭實行減免，出于避稅心理，民眾會積極維持良好的家庭狀態(tài)以爭取稅費減免，民眾主動到部門申請退稅，也免去了政府人員對民眾一一調(diào)查征收的繁雜程序?！泵蠒蕴K說。

在計稅標(biāo)準(zhǔn)上，按照“購置原值”還是“市場評估價”征稅，無疑又是一個爭議點。房屋價值的評估難度較大，部分房屋的購置原值和市場現(xiàn)價差距大，房屋個體價值也存在較大差異。

顧云昌認(rèn)為，應(yīng)該按照市場評估價來征稅，參考該地段的普遍價格來制定大致的指導(dǎo)價區(qū)間。根據(jù)大致的價格區(qū)間，參考房屋朝向、樓層、配套設(shè)施等差異因素，進(jìn)行相對合理的評估。

而孟曉蘇則認(rèn)為，應(yīng)該按照房屋的購置原值進(jìn)行征稅，考慮到早期城鎮(zhèn)居民的實際狀況，房屋升值而收入水平仍然較低，若按照現(xiàn)今的市場評估價征稅會給其帶來較大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，所以按照購置原值征稅更為合理。

對此，王玨林建議：“應(yīng)該按照市場評估價征稅。有些老房子的購置成本很低，但近年來的漲幅很大，參考市場價更為客觀。同時，也要考慮到部分早期居民的實際情況，在升值后的老住房中居住但實際收入較低，稅收可以適當(dāng)減免，不應(yīng)給他們帶來太大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)?！?/p>

在稅率設(shè)定上，差別制稅率受到廣泛認(rèn)可?！搬槍Σ煌巳嚎梢泽w現(xiàn)適當(dāng)差別，從年齡、收入水平、房屋價值上進(jìn)行細(xì)分。例如考慮到退休老人或經(jīng)濟(jì)壓力大的青年人的實際情況，實行差異化征稅，考慮到民眾的普遍接受程度，合理征稅?！蓖醌k林說。

顧云昌表示，所有房屋都應(yīng)該征稅，但可以從家庭狀況體現(xiàn)征稅差別。對經(jīng)濟(jì)困難的家庭，可以適當(dāng)減免稅金，法案中應(yīng)當(dāng)明確減免對象和減免程度的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

在房地產(chǎn)稅的方案設(shè)計中，擁有多套房的人應(yīng)作為房地產(chǎn)稅的主要調(diào)節(jié)對象。在退稅制度合理運行的前提下，對房產(chǎn)較多的人實行全面征稅，對房產(chǎn)較少的人實行稅費減免，這也有利于發(fā)揮稅收對社會貧富和市場的調(diào)節(jié)作用。

促公平，調(diào)貧富

基于中國國情現(xiàn)狀和改革需要，目前房地產(chǎn)稅被寄予了三方面的期望：調(diào)整并完善稅收體系，促進(jìn)社會公平和調(diào)節(jié)貧富，調(diào)整地方政府財政收入比例。開征房地產(chǎn)稅是對現(xiàn)行稅制體系的調(diào)整，觸及了房地產(chǎn)業(yè)的既有利益結(jié)構(gòu)，與社會接軌需要磨合期，其利好影響也需要一個長期的凸顯過程。

作為一門重要的新稅種，房地產(chǎn)稅的開征自然會觸動整體稅制結(jié)構(gòu)。通過開征房地產(chǎn)稅，調(diào)整房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)稅種及相關(guān)收費體制，理順稅收體系，完善稅收制度，從而能夠?qū)ι鐣刃蚝腿后w利益調(diào)整發(fā)揮積極作用。

“合理的稅收體系對促進(jìn)社會公平有不可忽視的作用。”孟曉蘇一再強調(diào)稅制的社會影響，“征收房地產(chǎn)稅實際上就是調(diào)整稅收體系，通過稅制改革使稅收促進(jìn)社會公平、調(diào)節(jié)貧富，從長期來看，這對中低收入水平的家庭是有利好作用的。”

顧云昌談到：房地產(chǎn)稅在地方財政收入中的地位和作用需要重視。應(yīng)當(dāng)調(diào)整不合理的主要財政收入，逐步將合理的房地產(chǎn)稅作為主要財政收入，用于市政建設(shè)、教育投資和公務(wù)員體系。

培育成為地方稅主體稅種以調(diào)節(jié)財政收入，是房地產(chǎn)稅的主要功能之一。在許多已施行房地產(chǎn)稅的國家，房地產(chǎn)稅的收入占據(jù)地方政府財政總收入的七成以上。而在中國，盡管目前的房地產(chǎn)相關(guān)收入的比例很高，但通過高額土地出讓金和多重稅收來達(dá)到高占比并不合理，應(yīng)逐漸通過征收房地產(chǎn)稅達(dá)到這一占比，使地方獲得穩(wěn)定合理的財政收入。

賈康認(rèn)為，房地產(chǎn)稅能夠優(yōu)化收入分配和財產(chǎn)配置，強化社會的再分配機制，而且這也是中共十八屆五中全會所說的共享發(fā)展必須打造的機制，“有利于遏制社會中間的收入差距，防范兩極分化”。