全球氣候治理的中國角色

閔杰++張黛陽

要處理好廣泛參與和大國引領(lǐng)的辯證關(guān)系，

這是全球治理中國際規(guī)則決策過程的新趨勢

G20杭州峰會(huì)是2015年巴黎氣候大會(huì)后召開的第一次G20峰會(huì)。

今年4月，G20峰會(huì)第二次協(xié)調(diào)人會(huì)議發(fā)表了G20歷史上第一份關(guān)于氣候變化問題的主席聲明，各方承諾盡早完成《巴黎協(xié)定》國內(nèi)審批程序，推動(dòng)《巴黎協(xié)定》盡快生效。

G20成員的全球溫室氣體排放總和占全球的3/4，在增長議題和宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)議題之外，極受矚目的就是應(yīng)對(duì)氣候變化議題。

如何推動(dòng)《巴黎協(xié)定》早日生效，世界將目光投向G20杭州峰會(huì)?！昂贾莘鍟?huì)是G20成員加快批準(zhǔn)《巴黎協(xié)定》的契機(jī)?！甭?lián)合國秘書長潘基文說。

9月3日，在峰會(huì)召開前一天，全國人大常委會(huì)全票通過了《巴黎協(xié)定》，用行動(dòng)兌現(xiàn)了中國落實(shí)《巴黎協(xié)定》的承諾。

“氣候變化是中國在大多數(shù)國際問題上最接近舞臺(tái)中央的領(lǐng)域?！笔茉L專家告訴《中國新聞周刊》，從被動(dòng)回應(yīng)到主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，中國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)身，不僅深度參與、而且有機(jī)會(huì)主導(dǎo)未來全球氣候治理的規(guī)則制定。

中美從針鋒相對(duì)到緊密攜手

2014年11月12日，在北京舉行的APEC會(huì)議剛結(jié)束第二天，中美兩國在京共同發(fā)布《中美氣候變化聯(lián)合聲明》，被外界贊譽(yù)為“歷史性的”“里程碑式”的攜手。2015年9月，兩國再次發(fā)表《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》，為《巴黎協(xié)定》奠定了基礎(chǔ)。

今年3月，兩國又一次發(fā)表《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》，宣布將盡早參加《巴黎協(xié)定》。G20杭州峰會(huì)期間，中美兩國甚至在緊湊的會(huì)議期間，專門安排了一個(gè)氣候變化《巴黎協(xié)定》批準(zhǔn)文書交存儀式。習(xí)近平和奧巴馬先后向聯(lián)合國秘書長潘基文交存中國和美國氣候變化《巴黎協(xié)定》批準(zhǔn)文書。

從“莊園會(huì)晤”到“瀛臺(tái)夜話”，到“白宮秋敘”，再到此次杭州的西子湖畔，“習(xí)奧會(huì)”的每一個(gè)經(jīng)典場景里，氣候話題都在其中占據(jù)了重要分量。

“過去三年來，氣候變化已經(jīng)成為中美雙邊關(guān)系的支柱?！薄爸忻罋夂蜃兓矫娴墓餐⒊蔀閮蓢献骰锇殛P(guān)系的長久遺產(chǎn)?！?015年9月的兩國元首《聯(lián)合聲明》如此高度評(píng)價(jià)兩國在氣候問題上的合作。此次在杭州，聯(lián)合國秘書長潘基文也不吝贊美之詞，表示“聯(lián)合國高度贊賞中美兩國在應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)方面發(fā)揮的領(lǐng)導(dǎo)作用”。

從多年的針鋒相對(duì)，到如今的緊密攜手，中美之間究竟是如何迎來在氣候問題上的“蜜月期”的？

美國前氣候特使托德·斯特恩曾對(duì)媒體解密，2014年11月《中美氣候變化聯(lián)合聲明》的破冰，其實(shí)是9個(gè)月秘密談判的結(jié)果。

該聲明宣布，美國計(jì)劃于2025年實(shí)現(xiàn)在2005年基礎(chǔ)上減排26%-28%的全經(jīng)濟(jì)范圍減排目標(biāo)，并將努力減排28%;中國計(jì)劃2030年左右二氧化碳排放達(dá)到峰值且將努力早日達(dá)峰，并計(jì)劃到2030年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重提高到20%左右。

在這份聲明中，中方首次提出了碳排放峰值時(shí)間。在落實(shí)資金方面，聯(lián)合聲明的表述更加具體。雙方重申，發(fā)達(dá)國家承諾到2020年每年聯(lián)合動(dòng)員1000億美元的目標(biāo)，用以解決發(fā)展中國家的需要。美國重申將向綠色氣候基金捐資30億美元的許諾;中國宣布拿出200億元人民幣建立“中國氣候變化南南合作基金”，支持其他發(fā)展中國家應(yīng)對(duì)氣候變化，包括增強(qiáng)其使用綠色氣候基金資金的能力。

國家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心主任李俊峰告訴《中國新聞周刊》，兩國在氣候領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作其實(shí)從2013年就已經(jīng)開始了。2013年4月成立中美氣候變化工作組以來，先后確定了包括載重汽車和其他汽車減排、智能電網(wǎng)、碳捕集利用和封存、建筑和工業(yè)能效、溫室氣體數(shù)據(jù)收集和管理、氣候變化和林業(yè)倡議、氣候智慧型/低碳城市以及鍋爐效率和燃料轉(zhuǎn)換在內(nèi)的8個(gè)重點(diǎn)合作領(lǐng)域。雙方氣候變化務(wù)實(shí)合作正扎實(shí)有序向前推進(jìn)，為《中美氣候變化聯(lián)合聲明》的達(dá)成打下了很好的基礎(chǔ)。

不過，《聲明》的達(dá)成遠(yuǎn)非一帆風(fēng)順。鄒驥回憶，談判異常艱苦。

鄒驥當(dāng)時(shí)是中方專家組聯(lián)絡(luò)人，中美專家視頻對(duì)話經(jīng)常從晚上八九點(diǎn)鐘開始，到凌晨結(jié)束。視頻對(duì)話談完之后，還要連夜寫報(bào)告，“第二天早上八點(diǎn)，報(bào)告就得放在解振華主任和蘇偉司長的辦公桌上，再往上匯報(bào)。高層領(lǐng)導(dǎo)的批示很快，部長級(jí)的談判更是由中央領(lǐng)導(dǎo)直接指揮?！?/p>

到了2014年11月，即將臨近約定期限，雙方聯(lián)合聲明仍然在一些重大問題上存在分歧。

“在共區(qū)（共同但有區(qū)別的責(zé)任）原則問題上，聯(lián)合聲明到底如何解決？中方認(rèn)為這對(duì)中美氣候合作至關(guān)重要?！编u驥告訴《中國新聞周刊》，共區(qū)原則必須有，否則日后的《巴黎協(xié)定》談不下來，“不僅是中國，整個(gè)發(fā)展中國家都不會(huì)同意，七十七國集團(tuán)不可能接受一個(gè)沒有‘共區(qū)原則的模糊協(xié)定?！?/p>

鄒驥回憶，解振華當(dāng)時(shí)強(qiáng)調(diào)過一句話，“沒有共區(qū)原則，何來中美氣候合作的基礎(chǔ)？”

中方的堅(jiān)定讓美國最終妥協(xié)了，但究竟該如何措辭，雙方都不肯讓步?！懊婪秸f要加一句話，‘在考慮到不同的國情前提下，而中方開始并不同意?！编u驥說，時(shí)間已經(jīng)逼近APEC會(huì)議前夕，雙方都已經(jīng)沒有回旋余地，必須要給雙方元首提供一個(gè)聲明樣本，“蘇偉司長不愧是經(jīng)驗(yàn)豐富的談判老手，他提議，在‘共同但有區(qū)別的責(zé)任原則和‘考慮到各國不同國情之間加上一個(gè)逗號(hào)。”

“美方一驚，說我們要想一想?！编u驥告訴《中國新聞周刊》，有了逗號(hào)，兩者的聯(lián)系被拉遠(yuǎn)了，后者不能起到直接限定“共區(qū)原則”的作用，“前面是核心，后面是間接的。這是非常微妙的平衡，是底線的底線了?！?/p>

一個(gè)微妙的逗號(hào)，讓中美雙方在原則問題上找到了智慧的政治解決方案。鄒驥表示，雙方都要有所妥協(xié)，才能達(dá)成協(xié)議，“中國可以對(duì)發(fā)展中國家解釋，美國接受了‘共區(qū)原則，同時(shí)也給美國留出了解釋空間?！薄皣H間的政治談判，通常是如此解決分歧的，那就是著眼大局，保住底線，尋找大家都能接受的共同點(diǎn)?！编u驥說。

共區(qū)原則的分歧解決了，另一個(gè)分歧接踵而至。聲明中提到“中國計(jì)劃2030年左右二氧化碳排放達(dá)到峰值且將努力早日達(dá)峰”，美方提出，能不能改為到2030年就達(dá)到。這個(gè)分歧直到最后的部長級(jí)會(huì)議仍然沒有解決，只能留給雙方最高領(lǐng)導(dǎo)人來決定。

2014年11月11日晚，習(xí)近平主席與奧巴馬總統(tǒng)解下領(lǐng)帶，在北京中南海瀛臺(tái)舉行會(huì)晤。在4個(gè)小時(shí)的“瀛臺(tái)夜話”中，氣候變化也成了主要話題，國家主席習(xí)近平最終在此問題上說服了奧巴馬。

《中美氣候變化聯(lián)合聲明》被視為“里程碑式”的協(xié)議。聯(lián)合國秘書長潘基文稱贊中美兩國為解決“共同但有區(qū)別的責(zé)任”問題樹立了典范，也為2015年巴黎氣候大會(huì)達(dá)成新協(xié)議做出了重要貢獻(xiàn)，“中美兩國展現(xiàn)了世界所期待的領(lǐng)導(dǎo)力”。

特殊的談判伙伴

在聯(lián)合聲明發(fā)布幾周之后，2014年12月初，在秘魯利馬召開了第二十次聯(lián)合國氣候問題締約方大會(huì)。利馬大會(huì)是巴黎協(xié)定之前的最后一次大會(huì)，目標(biāo)是在關(guān)鍵問題上形成共識(shí)，為《巴黎協(xié)定》掃清障礙。

但進(jìn)程依然困難重重，到了最后一刻也沒有達(dá)成協(xié)議。“整個(gè)幾千人的會(huì)場彌漫著悲觀的氛圍，覺得大廈將傾之勢?！编u驥對(duì)《中國新聞周刊》回憶，此時(shí)，中美兩國已經(jīng)有聯(lián)合公報(bào)作為基礎(chǔ)，開始攜手“挽救局勢”。

“氣候談判提供了一個(gè)很重要的經(jīng)驗(yàn)，在一些關(guān)鍵問題上把底牌亮出來，才能消除猜疑，增強(qiáng)互信?！眹覒?yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心主任李俊峰告訴《中國新聞周刊》，中美發(fā)表的聯(lián)合聲明不但為幾周后舉行利馬締約方大會(huì)提供了積極的政治推動(dòng)力，聯(lián)合聲明關(guān)于“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則的表述還直接被利馬決議采用，成為彌合各方分歧的關(guān)鍵表述，在某種程度上挽救了利馬會(huì)議。

2015年12月，全世界目光聚焦巴黎。經(jīng)過第一周談判代表的密集磋商，以及第二周部長級(jí)雙邊和多邊協(xié)調(diào)，9日下午三點(diǎn)半，29頁的新文案出爐。

雖然距離大會(huì)結(jié)束還有二十多個(gè)小時(shí)，但新文案在力度、共區(qū)原則、法律約束力、資金以及透明度等主要問題上還存在很大分歧。

關(guān)于應(yīng)對(duì)氣候變化力度問題，分歧的焦點(diǎn)集中在全球長期溫控目標(biāo)應(yīng)設(shè)定在“2度”還是“1.5度”。自哥本哈根以來，2度目標(biāo)已是各方共識(shí)，但一些發(fā)展中國家尤其是小島國、最不發(fā)達(dá)國家、非洲國家等易受氣候變化影響地區(qū)，在新案文中堅(jiān)持要將溫升控制在1.5度，而另外一些國家則強(qiáng)烈質(zhì)疑1.5度的科學(xué)基礎(chǔ)。

關(guān)于協(xié)議的法律約束力，焦點(diǎn)為最終協(xié)議的遵約機(jī)制是強(qiáng)還是弱。歐盟、小島國集團(tuán)和拉美國家認(rèn)為強(qiáng)遵約機(jī)制是其紅線，而美國對(duì)此關(guān)切較大，以國內(nèi)法律程序?yàn)橛删芙^接受強(qiáng)遵約機(jī)制的未來協(xié)議。

騰飛作為清華大學(xué)的專家談判團(tuán)隊(duì)成員，全程參與了巴黎談判進(jìn)程。他曾經(jīng)撰文回憶，這份文本險(xiǎn)些因?yàn)橐粋€(gè)詞再蹈哥本哈根協(xié)定的覆轍。“在大會(huì)主席進(jìn)入會(huì)場全會(huì)即將開始時(shí)，美國代表團(tuán)發(fā)現(xiàn)案文4.4條中有關(guān)發(fā)達(dá)國家減排承諾的段落使用了‘shall一詞，緊急與大會(huì)主席及各方磋商改為‘should。因?yàn)樵跉夂蜃兓勁兄小畇hall一詞意味著法律義務(wù)，可能會(huì)導(dǎo)致美國國會(huì)借此拒絕批約，而‘should一詞相對(duì)較弱。尼加拉瓜代表當(dāng)即拒絕了美國的修改要求，各方在會(huì)前立刻開始緊急斡旋，后經(jīng)尼加拉瓜總統(tǒng)緊急電話干預(yù)后爭端才得以解決?！?/p>

在談判到了最后的關(guān)鍵時(shí)刻，中美與主席國法國密切合作，再次為促成《巴黎協(xié)定》發(fā)揮了關(guān)鍵的作用。

12月12日晚上7點(diǎn)26分，在歷經(jīng)13天馬拉松式的艱苦談判后，隨著大會(huì)主席法比尤斯的“一錘定音”，來自195個(gè)國家的代表終于就共同應(yīng)對(duì)氣候變化一致通過了《巴黎協(xié)定》，這被認(rèn)為是氣候談判過程中歷史性的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

《巴黎協(xié)定》的達(dá)成被認(rèn)為是一次多邊外交的勝利。法國政府的外交行動(dòng)、各國首腦在巴黎氣候大會(huì)演講時(shí)的政治推動(dòng)力、各國外交官長期談判的心血和智慧以及非政府組織的游說都是成果達(dá)成的重要因素。

而中美的密切合作，也被認(rèn)為在推動(dòng)協(xié)定達(dá)成中扮演了關(guān)鍵性作用。美國氣候特使斯特恩評(píng)價(jià)，“中國很大程度上成為美國一種很特殊的談判伙伴?！?/p>

“中美關(guān)于氣候的一系列聯(lián)合聲明對(duì)巴黎協(xié)定達(dá)成有根本性的作用?！?現(xiàn)任亞洲開發(fā)銀行顧問的呂學(xué)都，曾任國家氣候中心副主任，應(yīng)對(duì)氣候變化一直是呂學(xué)都的老本行。他對(duì)《中國新聞周刊》表示，聲明的貢獻(xiàn)不僅僅是技術(shù)性的，更重要在于釋放政治信號(hào)，“大國保持雙方合作、帶動(dòng)全球應(yīng)對(duì)的政治勢頭，是達(dá)成協(xié)議的政治推動(dòng)力。”

“多邊的進(jìn)程，各國都有主張，要處理好廣泛參與和大國引領(lǐng)的辯證關(guān)系，這是全球治理中國際規(guī)則決策過程的新趨勢?！编u驥坦言，大國之間的談判需要有全局概念，要考慮到各國接受的基礎(chǔ)，不能強(qiáng)推，“如果在最后時(shí)刻還沒有結(jié)果，可以拿出大國方案，供各國參考，這是多邊談判的規(guī)律?！?/p>

滕飛對(duì)此有一個(gè)觀點(diǎn)，190多個(gè)國家面對(duì)減排責(zé)任問題，不僅會(huì)從各國角度出發(fā)，更會(huì)考慮，對(duì)一些關(guān)鍵性議題，大國之間妥協(xié)的點(diǎn)在哪？如果沒有中美之間的聲明作為管道，各國不清楚就會(huì)瞎猜，到最后會(huì)變得很艱難，“如果大國之間達(dá)成妥協(xié)的方案擺在這里，大家就會(huì)向這個(gè)方向聚攏，更容易達(dá)成協(xié)議?！?/p>

李俊峰告訴《中國新聞周刊》，從1990年初次參與氣候談判進(jìn)程起，中國就把自己定位為發(fā)展中國家的一員，代表的不僅僅是單一的國家利益，而是始終代表大多數(shù)發(fā)展中國家的利益。在這一問題上，與最大的發(fā)達(dá)國家，也應(yīng)該是發(fā)達(dá)國家的利益代言人美國發(fā)生利益沖突是不可回避的，但是經(jīng)過多年的歷練，中美都發(fā)現(xiàn)相互批評(píng)與指責(zé)不能解決問題，“大國之間應(yīng)該相互尊重、經(jīng)常溝通、不要把對(duì)方逼向死角。”

參與主導(dǎo)規(guī)則

李俊峰在總結(jié)21次締約方大會(huì)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)時(shí)，認(rèn)為最重要的有一條，就是氣候談判就像“馬拉松比賽”。“大家有既定的目標(biāo)，你可以參加全程，可以參加半程，可以跑10公里，也可以跑3公里，但大方向都是朝著一個(gè)目標(biāo)邁進(jìn)?！?

《京都議定書》式“自上而下”給每個(gè)國家下達(dá)減排任務(wù)的模式失敗了，《巴厘路線圖》規(guī)定的“雙軌制”也失敗了。最終《巴黎協(xié)定》找到一個(gè)大家都能滿意的“自下而上”，讓每個(gè)國家提出自己的“國家自主貢獻(xiàn)”的模式，在李俊峰看來，這是21次締約方大會(huì)“磨”出來的結(jié)果。

而鄒驥認(rèn)為，巴黎協(xié)定的形成，是一種歷史進(jìn)程的演變，不能簡單地說是《京都議定書》和《巴厘路線圖》雙軌制的失敗。沒有《京都議定書》和《巴厘路線圖》，就不會(huì)有今天更加平衡的《巴黎協(xié)定》?！栋屠鑵f(xié)定》不僅僅是“自上而下”和“自下而上”治理模式之爭的結(jié)果，它依然體現(xiàn)了《公約》的基本原則，體現(xiàn)了發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家區(qū)別的基本國際政治現(xiàn)實(shí)，這在本次G20杭州峰會(huì)上再一次得到體現(xiàn)。但它最核心的進(jìn)展，是在于開創(chuàng)了發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家通過全球范圍內(nèi)創(chuàng)新發(fā)展路徑去應(yīng)對(duì)氣候變化的合作之路。

騰飛發(fā)現(xiàn)，從2009年哥本哈根到2015年巴黎氣候談判，國際社會(huì)對(duì)中國的角色和評(píng)價(jià)已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化?！?009年哥本哈根前后國際媒體對(duì)中國一片抹黑，2015年巴黎談判時(shí)對(duì)中國的評(píng)價(jià)是一邊倒的贊揚(yáng)?！?/p>

在他看來，改變背后的根源是因?yàn)橹袊恢迸υ跍p排，“國內(nèi)已意識(shí)到環(huán)境問題是制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素，掙來的空間其實(shí)和國內(nèi)可持續(xù)發(fā)展的理念是相沖突的?！?/p>

李俊峰認(rèn)為，本屆政府執(zhí)政以來，在氣候問題上的一個(gè)重要觀念和政策轉(zhuǎn)變是，“應(yīng)對(duì)氣候變化不是別人要我們做，而是我們自己要做。”

從國內(nèi)的角度來說，中國近幾年一直致力于低碳城市、達(dá)峰城市建設(shè)。呂學(xué)都在近幾年來對(duì)中國的不少城市做了達(dá)峰城市的評(píng)估，見證了一批初步成果。

呂學(xué)都告訴《中國新聞周刊》，從2011年國家開始五省八市的低碳達(dá)峰城市試點(diǎn)，后來發(fā)展到42個(gè)低碳試點(diǎn)省市。計(jì)劃今年底再增加到58個(gè)低碳城市試點(diǎn)，使全部試點(diǎn)省市達(dá)到100個(gè)。很多城市主動(dòng)參加試點(diǎn)，這些城市的政府部門都先后建立了低碳發(fā)展規(guī)劃，建立溫室氣體排放清單，“這在其他所有發(fā)展中國家?guī)缀醵际遣豢赡艿??！?/p>

中國與國際機(jī)構(gòu)合作的內(nèi)容也發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變。呂學(xué)都告訴《中國新聞周刊》，他在政府部門時(shí)合作的第一個(gè)國際合作項(xiàng)目，就是1992年與亞洲開發(fā)銀行的《應(yīng)對(duì)氣候變化國家戰(zhàn)略研究》。

在亞洲銀行和中國的五年（2016-2020年）國別規(guī)劃戰(zhàn)略方案中，氣候變化問題占據(jù)了重要的部分。國別規(guī)劃里凸顯了兩個(gè)要求：減少溫室氣體排放，提高適應(yīng)氣候變化能力?！斑^去沒有把這個(gè)看得那么重，現(xiàn)在則是把氣候變化作為合作的指導(dǎo)方針放在規(guī)劃里?！?/p>

“在國內(nèi)促進(jìn)低碳技術(shù)擴(kuò)散和應(yīng)用，在國際上利用南南合作、利用雙邊合作，成立雙邊技術(shù)產(chǎn)業(yè)工作組，這些全方位合作體現(xiàn)了中國在參與全球氣候變化治理實(shí)質(zhì)性的行動(dòng)中，發(fā)揮了核心的作用?！眳螌W(xué)都告訴《中國新聞周刊》，中國在氣候問題上的根本性變化是，從被動(dòng)的回應(yīng)訴求到主動(dòng)的擔(dān)當(dāng)。

鄒驥認(rèn)為，氣候問題是一個(gè)最好的范例，“中國認(rèn)識(shí)到了自己的責(zé)任，大國要有準(zhǔn)備為全球提供公共產(chǎn)品?！?/p>

“這幾年在很多問題上，中美之間沖突大于共識(shí)，氣候問題是為數(shù)不多的中美可以達(dá)成共識(shí)的領(lǐng)域?！彬v飛告訴《中國新聞周刊》，中美之間在氣候問題上從分歧到合作的實(shí)踐，為其他領(lǐng)域管控分歧、尋求合作提供了借鑒。

除了批準(zhǔn)《巴黎協(xié)定》，中國在此次G20杭州峰會(huì)上為全球能源合作和氣候治理提出了新的議題。首次將綠色金融議題引入G20峰會(huì)議程，并建立了綠色金融研究小組，以鼓勵(lì)各方根據(jù)具體國情，研究如何通過綠色金融調(diào)動(dòng)更多資源用于綠色投資。

“當(dāng)前應(yīng)對(duì)氣候變化的國際制度比較滯后，仍處于不斷發(fā)展之中，為中國參與甚至主導(dǎo)這一進(jìn)程提供了可能?！彬v飛告訴《中國新聞周刊》，相對(duì)于其他國際制度和規(guī)則，例如WTO、國際貨幣基金組織等，發(fā)達(dá)國家已經(jīng)把基本規(guī)則制定好了，中國只能被動(dòng)參與。但氣候變化不一樣，整個(gè)國際制度相對(duì)政治經(jīng)濟(jì)體系滯后，今后還有很多路要走，“氣候變化是中國在大多數(shù)國際問題上最接近舞臺(tái)中央的領(lǐng)域。”