保障失地農(nóng)民權(quán)益，法律如何發(fā)威？

覃厚彬

筆者分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民因失地上訪主要有兩個原因，一是補償標(biāo)準(zhǔn)低，二是補償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，這就表明了在同區(qū)域同類型土地征用實踐中，統(tǒng)一征用標(biāo)準(zhǔn)的重要性。

經(jīng)濟社會發(fā)展和城市化，使許多農(nóng)民成為“失去土地”的市民。從某種程度上講，這是社會的進步，也是發(fā)展必須邁過的門檻。因而，我們不能懼怕征地，關(guān)鍵是要構(gòu)建好失地農(nóng)民權(quán)益保障的法律體系，維護農(nóng)民在征地前的占有權(quán)，在征地中的收益權(quán)以及在征地后的平等權(quán)，實現(xiàn)失地農(nóng)民從“農(nóng)民”向“市民”的過渡。

征地前——尊重失地農(nóng)民的占有權(quán)

征地的過程，是利益調(diào)整的過程。應(yīng)從不同角度保障農(nóng)民對土地的占有權(quán)。

明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體。針對當(dāng)前農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷（如《土地管理法》等未能明確農(nóng)村土地的所有權(quán)主體），進一步修改和完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的立法。修改涉及農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的相關(guān)法律，科學(xué)界定農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的范圍，明確權(quán)利和義務(wù)，讓農(nóng)村土地的使用權(quán)、占有權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)等能有法可依，有章可循。最終，通過對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的立法完善，讓農(nóng)民樹立起對土地的權(quán)利意識和依法保護自身擁有土地權(quán)利的法律意識，也讓征地部門和干部樹立起尊重農(nóng)民土地權(quán)利和依法管理農(nóng)村土地的法制意識。

提高農(nóng)民特別是失地農(nóng)民的博弈能力。一般而言，社會階層的博弈能力與其組織化程度正相關(guān)。現(xiàn)在政府只允許經(jīng)濟性質(zhì)的農(nóng)民合作組織的出現(xiàn)。但建立規(guī)模更大，覆蓋更廣，凝聚力更強的農(nóng)民組織，既是“三農(nóng)”發(fā)展的需要，也是社會發(fā)展的需要，更是政府構(gòu)建和諧社會的需要。更細節(jié)上說，可以建立類似于工會的"農(nóng)會"。讓農(nóng)會參與征地政策的制定和執(zhí)行，以保護農(nóng)民特別是失地農(nóng)民的權(quán)益。

賦予農(nóng)民對土地處置的知情權(quán)、參與權(quán)和抗訴權(quán)。對涉及征用土地事項的相關(guān)內(nèi)容要全面告知相對人，認真聽取意見，給農(nóng)民搭建起參與協(xié)商土地價格的公正平臺。要加強農(nóng)民參與征地過程的監(jiān)督，將征地各過程置于陽光下，公開征地款分配使用情況，并設(shè)立舉報箱、舉報電話，接受群眾監(jiān)督。要建立和疏通失地農(nóng)民法律維權(quán)的渠道。在征地中農(nóng)民與相對人協(xié)商未果情況下，要建立專門機構(gòu)受理失地農(nóng)民控告，通過法律來解決爭議，防止部分農(nóng)民阻止施工、暴力抗征等。還可運用征地聽證會、征地補償爭議裁決等現(xiàn)有制度。

征地中——體現(xiàn)失地農(nóng)民的收益權(quán)

統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)公平性。要尋找到政府、失地農(nóng)民和征地主體間最佳的利益結(jié)合點，合理解決征地補償與利益分享問題。筆者分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民因失地上訪主要有兩個原因，一是補償標(biāo)準(zhǔn)低，二是補償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，而后者是造成上訪的主要因素。可在同區(qū)同類征用土地時，無論用于何種用途的征地，都按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)向農(nóng)民兌現(xiàn)土地征用補償費。對不同區(qū)不同類的土地，則要綜合考慮所征地質(zhì)量、類型、區(qū)位、等級、市場供求、潛在收益以及可利用的價值等因素，并評估補償內(nèi)容。補償?shù)膬?nèi)容包括：就業(yè)安置、土地價值、地面附著物、青苗損失、潛在收益、土地的增值、相鄰?fù)恋氐膿p害，以及農(nóng)民因失地所造成的其他損失。

完善標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)合理性。當(dāng)前，我國并未按土地的市場價格標(biāo)準(zhǔn)補償失地農(nóng)民，而是按被征土地的原用途價格標(biāo)準(zhǔn)來補償，失地農(nóng)民所得補償費偏低，這損害了農(nóng)民的利益，也無從保護耕地。須以土地的市場價值為依據(jù)進行征地補償，而不能以損害農(nóng)民利益為代價去降低建設(shè)成本。要區(qū)分公共目的和其他目的的農(nóng)地征用，前者補償可參考市場價，由法律或政府定價；后者則應(yīng)更多地引入談判和競爭機制。同時，要擴大征用土地的補償范圍，使農(nóng)地所有權(quán)價格中的預(yù)期收益及土地資本在土地征用中得到充分體現(xiàn)。

規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)程序性。將集體土地變?yōu)閲彝恋氐倪^程，應(yīng)是一個平等財產(chǎn)權(quán)利交易的過程。必須完善法律，保證農(nóng)村集體土地所有權(quán)具備完整性，并使其與國有土地產(chǎn)權(quán)保持平等性。讓農(nóng)民集體經(jīng)濟組織這個土地所有者與用地方有直接談判和交易的平臺。鼓勵農(nóng)民以參股和租賃等辦法參與土地收益的二次分配。明確并完善程序，避免一些地方政府同時充當(dāng)規(guī)則制定者、決策者、征用方及糾紛裁決者。只要法規(guī)制度健全，政府管理方式就能得到根本改變，強制性低價征地就不再出現(xiàn)，進而防止土地資產(chǎn)流失，保證社會長治久安。

執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)權(quán)威性。失地農(nóng)民的信訪數(shù)量居高不下，很重要的原因就是缺乏執(zhí)行政策的保障機制和監(jiān)督機制。應(yīng)嚴格按法律法規(guī)要求，加強征地管理，國土管理部門應(yīng)行使監(jiān)督、審查、指導(dǎo)的職責(zé)，確保征地補償安置合法、真實。征用土地被批準(zhǔn)后，要跟蹤督查征地補償安置方案的落實情況，督促縣、市政府及有關(guān)部門兌現(xiàn)補償費用，落實安置措施。強化補償費用的嚴格管理，規(guī)范分配，嚴禁截留、拖欠和挪用。

征地后——實現(xiàn)失地農(nóng)民的平等權(quán)

社會保障型安置。對有勞動能力的失地農(nóng)民，征地單位應(yīng)按本地城市居民的標(biāo)準(zhǔn)為其一次性地交納15年醫(yī)療和基本養(yǎng)老保險，對法定工作年齡未滿15年（以18歲參工計算）的失地勞動力則以實際工齡交納，并為其辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”手續(xù)。之后，還應(yīng)在安置補償費中一次性解決失地勞動力生活補貼，緩解其“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后因不能立即就業(yè)而遇到的生活困難。對于已到退休年齡、喪失勞動能力的失地農(nóng)民，實行“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，一次性交納15年的基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療等保險費，按提前退休的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放工資。對于未成年失地農(nóng)民，應(yīng)參照城鎮(zhèn)最低生活費的標(biāo)準(zhǔn)一次性補貼到18歲，也可按各地經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r靈活操作。

保留產(chǎn)權(quán)型安置。要建立健全土地資源的市場配置機制，只要符合土地利用的總體規(guī)劃，嚴格管制土地用途，農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地就應(yīng)當(dāng)允許直接進入市場流轉(zhuǎn)?？赏ㄟ^用地方與土地所有者（農(nóng)民集體經(jīng)濟組織）之間平等而直接的談判，在強化用途管制、明晰產(chǎn)權(quán)、嚴格控制總量的情況下，同意農(nóng)村集體土地以參股和租賃的方式進入到土地市場，甚至進行公平交易，統(tǒng)一管理。允許和鼓勵農(nóng)民與農(nóng)村集體組織簽訂租賃或入股協(xié)議，參與土地收益的二次分配，以獲得長期穩(wěn)定的收益。

集中開發(fā)型安置。需要在法律上認可農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的法人地位。此類組織可以簽訂土地回租協(xié)議形式，按月支付農(nóng)民租金后，將土地用于農(nóng)業(yè)集中生產(chǎn)；也可按土地承包權(quán)入股方式與農(nóng)民簽訂協(xié)議，在繳納規(guī)定稅金后，按城市規(guī)劃要求，從事開發(fā)性建設(shè)或興辦工廠，按月支付入股農(nóng)民的紅利，發(fā)展集體經(jīng)濟，最后通過再分配為農(nóng)民建立基本生活保障。村民代表大會應(yīng)履行監(jiān)督職責(zé)，健全村級集體資產(chǎn)管理制度，并努力提高農(nóng)民的維權(quán)意識。同時，強化監(jiān)管，保證集體資金合理有效使用。

保障平等就業(yè)。政府要取消就業(yè)中城鄉(xiāng)戶籍對農(nóng)民的歧視，建立和完善城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場體系。要建立失地農(nóng)民培訓(xùn)制度，使其掌握一至兩項非農(nóng)職業(yè)技能，提高就業(yè)競爭力。要保障失地農(nóng)民的就業(yè)優(yōu)惠權(quán)。政府應(yīng)在稅收、貸款、場地等方面對自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)的失地農(nóng)民，提供與下崗工人相同的優(yōu)惠政策。社區(qū)要積極幫助并優(yōu)先保證其再就業(yè)，金融部門應(yīng)當(dāng)適度放寬信貸條件等。對于申請個體工商經(jīng)營的，一定年限內(nèi)也要享受相應(yīng)稅費免交政策。對一些年齡大、文化低的中年失地農(nóng)民，可用農(nóng)業(yè)內(nèi)部安置辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立“土地銀行”，提供土地信息流轉(zhuǎn)服務(wù)，在不改變土地承包性質(zhì)基礎(chǔ)上，反租給其種植，扶持其利用多年經(jīng)驗進行二次創(chuàng)業(yè)，使其做“農(nóng)的傳人”亦有為。

（作者單位：四川省宜賓市司法局）