國(guó)防科技安全管理政策反饋評(píng)價(jià)體系初探

摘要：政策反饋評(píng)價(jià)體系是一個(gè)政策完善自身的重要手段，也是政策制定者掌握政策對(duì)被管理者產(chǎn)生影響的具體方法。由于國(guó)防科技工業(yè)安全管理的重要性，其管理制度的制定及完善將影響、左右國(guó)防科技工業(yè)安全管理工作的發(fā)展，研究和建立一套科學(xué)有效的政策反饋評(píng)價(jià)體系，將有利于抑制和消除政策對(duì)安全管理工作的不良影響，并且能夠根據(jù)時(shí)代變化，及時(shí)調(diào)整業(yè)務(wù)指導(dǎo)，發(fā)揮引導(dǎo)作用。本文從政策反饋評(píng)價(jià)體系的必要性和建立要素入手，結(jié)合國(guó)防科技工業(yè)安全管理自身特點(diǎn)，探索具體評(píng)價(jià)指標(biāo)以及體系運(yùn)行模式。

一、政策反饋評(píng)價(jià)體系的基本原理

政策反饋系統(tǒng)（Policy Feedback System）是將政策主體與政策對(duì)象、政策系統(tǒng)與政策環(huán)境連接起來(lái)的一個(gè)特殊系統(tǒng)，其特點(diǎn)是多層次、多網(wǎng)絡(luò)。政策反饋系統(tǒng)是將政策的主體系統(tǒng)與客體系統(tǒng)，政策系統(tǒng)與政策環(huán)境連接起來(lái)的一個(gè)特殊子系統(tǒng)。

政策反饋系統(tǒng)反饋來(lái)自于政策對(duì)象，而公共政策作為相關(guān)社會(huì)問題的解決方案，在實(shí)施過程中以及結(jié)束之后對(duì)對(duì)象系統(tǒng)必然有某種改變或反應(yīng)，并通過一定的機(jī)制和渠道將這些信息傳遞給政策的直接主體系統(tǒng)。此外，反饋也來(lái)自于與對(duì)象系統(tǒng)有某種關(guān)聯(lián)的政策系統(tǒng)的一般環(huán)境，以及政策支持系統(tǒng)。

政策評(píng)估的主體依據(jù)一定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，通過相關(guān)的評(píng)估程序，考察公共政策過程的各個(gè)階段，各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)政策產(chǎn)出和政策影響進(jìn)行檢測(cè)和評(píng)價(jià)，以判斷政策結(jié)果、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的程度的活動(dòng)。

政策評(píng)估是利用科學(xué)的方法和技術(shù)，依據(jù)一定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，通過一定的程序和步驟，對(duì)政策實(shí)施中的價(jià)值因素和事實(shí)因素進(jìn)行分析，目的在于利用這些政策相關(guān)信息，對(duì)政策的未來(lái)走向作出基本的判斷。從而調(diào)整、修正政策和制定新的政策。通常，主體針對(duì)一項(xiàng)政策的各個(gè)方面所進(jìn)行的各種評(píng)價(jià)，包括政策方案的評(píng)估、政策執(zhí)行的評(píng)估、政策結(jié)果的評(píng)估。

政策評(píng)估基于兩個(gè)層面：

（1）事實(shí)層面：事實(shí)層面評(píng)估的目的是向人們說明一些事實(shí)，不涉及價(jià)值沖突。比如，政策結(jié)果是什么？政策目標(biāo)是否達(dá)到？該政策是否是該結(jié)果的原因？政策的成本有哪些？是否有效率？等等。

（2）價(jià)值層面：以特定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷政策的影響，比如，公平性。但不同利益主體對(duì)這些價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的定義可能會(huì)存在差異。

政策評(píng)估應(yīng)當(dāng)注意政策預(yù)期的影響和非預(yù)期的影響，每一項(xiàng)政策在設(shè)計(jì)時(shí)都指向特定的政策問題和目標(biāo)群體。因此，這些問題和群體是評(píng)估時(shí)首先需要想到的對(duì)象。首先必須明確哪些是政策的目標(biāo)群體，什么是政策的預(yù)期目標(biāo)。進(jìn)一步預(yù)測(cè)政策可能產(chǎn)生預(yù)期的結(jié)果，也可能產(chǎn)生非預(yù)期的結(jié)果。政策的影響可能會(huì)超出預(yù)定的政策問題和目標(biāo)群體。

關(guān)于成本的影響：

（1）直接成本：直接成本中既應(yīng)包括公共開支，也應(yīng)當(dāng)包括私人開支。

（2）間接成本：除了直接成本外，政策所造成的負(fù)面影響可以計(jì)入間接成本；間接成本可能是無(wú)形的，或非貨幣的，但需要以貨幣衡量。

（3）機(jī)會(huì)成本：政策評(píng)估的時(shí)間具有長(zhǎng)期性，每一次評(píng)估工作對(duì)下一次政策的修訂都是至關(guān)重要的，失誤的評(píng)估將計(jì)入機(jī)會(huì)成本。

政策評(píng)估的分類：

（1）非正式評(píng)估與正式評(píng)估

（2）外部評(píng)估與內(nèi)部評(píng)估

（3）預(yù)期評(píng)估、現(xiàn)實(shí)評(píng)估與綜合研究評(píng)估

二、建立安全管理反饋評(píng)價(jià)體系的意義及必要性

國(guó)防科技工業(yè)安全管理政策的制定是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，需要經(jīng)過多次修訂，每一次修訂對(duì)行業(yè)產(chǎn)生的影響具有許多不確定的因素，建立一個(gè)科學(xué)的政策評(píng)價(jià)體系，對(duì)政策過程的評(píng)估和監(jiān)控是一個(gè)必不可少的過程。其意義在于：

（1）政策評(píng)估是政策有效性評(píng)價(jià)的基本手段。國(guó)防科技工業(yè)安全管理工作是保護(hù)國(guó)防科研生產(chǎn)秩序的最前沿和基礎(chǔ)保障，政策制定和執(zhí)行必須得到落實(shí)，且切實(shí)可行。政策主體必須時(shí)刻保證政策具有有效性，對(duì)政策發(fā)揮的作用進(jìn)行及時(shí)監(jiān)控。當(dāng)發(fā)現(xiàn)政策出現(xiàn)偏差或者政策對(duì)目標(biāo)產(chǎn)生不良影響時(shí)能及時(shí)制止，及時(shí)抑制和消除政策對(duì)行業(yè)的不良影響。

（2）政策評(píng)估是調(diào)整、修正、延續(xù)和終止政策的重要依據(jù)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)程的不斷推進(jìn)，國(guó)防科技工業(yè)反應(yīng)出來(lái)的時(shí)代特征越發(fā)明顯。在時(shí)代進(jìn)步的同時(shí)，國(guó)防科技工業(yè)安全管理政策需要與時(shí)代相適應(yīng)，必須緊跟時(shí)代發(fā)展，及時(shí)地調(diào)整、修正相關(guān)政策，在系統(tǒng)內(nèi)單位發(fā)生明顯變化時(shí)及時(shí)補(bǔ)充政策相關(guān)制度，在政策明顯與時(shí)代發(fā)展不相符合時(shí)終止相關(guān)條款，使安全管理政策可持續(xù)發(fā)展。

（3）政策評(píng)估有利于政策資源的配置。每一項(xiàng)政策的出臺(tái)與落實(shí)都將配置相應(yīng)的政策資源、管理資源，通過對(duì)關(guān)鍵指標(biāo)的監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過程中的薄弱環(huán)節(jié)，通過調(diào)整資源，及時(shí)彌補(bǔ)政策執(zhí)行過程中的弱點(diǎn)，能夠合理利用資源，節(jié)約管理成本，避免短板效應(yīng)。

（4）政策評(píng)估是政策過程科學(xué)化、民主化的必要途徑。在堅(jiān)持走群眾路線的指導(dǎo)思想引導(dǎo)下，各項(xiàng)規(guī)章制度的制定和出臺(tái)都要做到科學(xué)與民主，政策評(píng)估就是制度科學(xué)化的具體體現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)目標(biāo)在執(zhí)行政策過程中的問題并及時(shí)調(diào)整與之適應(yīng)又是民主化的具體體現(xiàn)。

三、安全管理政策評(píng)價(jià)指標(biāo)的研究

建立安全管理政策評(píng)價(jià)系統(tǒng)就是要科學(xué)地建立一系列能夠發(fā)現(xiàn)行業(yè)現(xiàn)狀的指標(biāo)。通過這些指標(biāo)反應(yīng)出來(lái)的變量，及時(shí)修正政策，加強(qiáng)正面引導(dǎo)，合理調(diào)配管理資源。

（1）對(duì)人員結(jié)構(gòu)指標(biāo)的建立。其中包括對(duì)單位人員總數(shù)、人員學(xué)歷、年齡結(jié)構(gòu)，以及安全管理部門人員結(jié)構(gòu)、人員屬性、用工方式、年齡結(jié)構(gòu)等指標(biāo)。通過單位總?cè)藬?shù)與安全管理部門人員人數(shù)的比值能夠反應(yīng)出單位安全管理的工作壓力，通過安全管理部門人員用工方式和學(xué)歷結(jié)構(gòu)可以反應(yīng)出安全管理工作未來(lái)的發(fā)展方向。比如，通過兩年以上指標(biāo)反應(yīng)出從事安全管理工作的人員由正式職工比例下降，合同制以及臨時(shí)聘用人員比例增加，在對(duì)政策進(jìn)行修訂時(shí)就應(yīng)該著重對(duì)合同制及臨時(shí)聘用安全管理人員的管理和考核。

（2）對(duì)單位基本屬性指標(biāo)的建立。其中包括單位產(chǎn)值、單位辦公環(huán)境、地理位置、周邊經(jīng)濟(jì)狀況、單位收入在當(dāng)?shù)氐乃降戎笜?biāo)。這些指標(biāo)能夠反應(yīng)出單位的經(jīng)濟(jì)水平。及時(shí)掌握系統(tǒng)內(nèi)單位經(jīng)濟(jì)狀況，能夠及時(shí)調(diào)整政策方向，對(duì)經(jīng)濟(jì)狀況不同的單位進(jìn)行分類管理，分級(jí)達(dá)標(biāo)，減輕安全管理工作對(duì)單位造成的負(fù)擔(dān)，與單位的科研生產(chǎn)相適應(yīng)。

（3）對(duì)單位突發(fā)事件指標(biāo)的建立。其中包括單位發(fā)生的火災(zāi)、治安案件、刑事案件、群體性事件、暴力恐怖案件等情況建立指標(biāo)，通過這些事件的數(shù)量、原因的分析，能夠清楚反應(yīng)出安全管理工作的重點(diǎn)以及發(fā)展趨勢(shì)，合理調(diào)配管理重點(diǎn)，有效控制發(fā)案。

（4）對(duì)單位經(jīng)營(yíng)狀況的指標(biāo)。其中包括單位目前的經(jīng)營(yíng)狀況：改制、重組、合并、裁員、破產(chǎn)等指標(biāo)。分析行業(yè)中這些指標(biāo)的變化趨勢(shì)，能夠預(yù)估安全管理工作下一個(gè)五年的變化情況。對(duì)于情況逐年增多經(jīng)營(yíng)狀況，分析其安全管理工作的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行控制，將安全管理政策的制定做到具有前瞻性。

四、評(píng)價(jià)體系的具體運(yùn)用

國(guó)防科技工業(yè)安全管理政策評(píng)價(jià)體系運(yùn)行的主要成果是：安全管理白皮書與支撐政策修訂的數(shù)據(jù)支撐。

安全管理政策評(píng)價(jià)體系以年度為單位開展，以調(diào)查問卷形式開展，調(diào)查范圍包括政策執(zhí)行的相關(guān)單位，調(diào)查對(duì)象包括安全管理工作從業(yè)人員，分領(lǐng)導(dǎo)層與執(zhí)行層，每單位根據(jù)總?cè)藬?shù)比例計(jì)算被調(diào)研人員人數(shù)。調(diào)查問卷以選擇題形式進(jìn)行，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)由各集團(tuán)公司進(jìn)行，調(diào)查結(jié)果不作為評(píng)價(jià)單位安全管理工作水平的依據(jù)。

調(diào)查結(jié)果每年發(fā)布安全管理現(xiàn)狀白皮書，客觀反應(yīng)目前安全現(xiàn)狀。并將指標(biāo)數(shù)據(jù)列入數(shù)據(jù)庫(kù)，與往年結(jié)果形成曲線圖，提供給政策制定者。

當(dāng)關(guān)鍵指標(biāo)觸發(fā)修訂要求時(shí)，啟動(dòng)安全管理政策修訂程序，向政策制定者建議修訂現(xiàn)有制度，并列出詳細(xì)的修訂需求與必要性，使政策修訂工作適時(shí)開展，并且修訂依據(jù)充分翔實(shí)。

五、結(jié)束語(yǔ)

安全管理政策評(píng)價(jià)體系以及指標(biāo)系統(tǒng)的建立目前還處在摸索階段，要推動(dòng)政策評(píng)價(jià)體系還存在諸多問題，如政策評(píng)估的不確定性、政策效果的多樣性和影響的廣泛性、政策行動(dòng)與環(huán)境改變之因果關(guān)系的不易確定、有關(guān)人員抵制、政策信息系統(tǒng)不完備，獲取數(shù)據(jù)困難、政策評(píng)估的經(jīng)費(fèi)不易取得等問題，但是對(duì)國(guó)防科技安全管理政策評(píng)價(jià)體系建立的探索是非常有益于國(guó)防科研生產(chǎn)的。