以精準(zhǔn)扶貧實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧

嚴(yán)碧華+吳冰寒

甘肅康樂縣景古鎮(zhèn)阿姑山村老爺灣社一位母親楊改蘭在殺死自己的4個孩子后，自殺身亡，其丈夫隨后也服毒自殺，這樣的悲劇令人扼腕。悲劇背后的原因極為復(fù)雜，但也折射出“精準(zhǔn)扶貧”工作落實(shí)不完全到位的問題。貧困人口的估計指標(biāo)單一、基層民主評議不公平公正、脫貧后返貧現(xiàn)象時有發(fā)生等?；诖?，《民生周刊》記者專訪了國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會委員、中國人民大學(xué)反貧困問題研究中心主任汪三貴教授。汪教授就“六個精準(zhǔn)”落實(shí)過程中的瓶頸談了自己的見解，并就扶貧如何精準(zhǔn)發(fā)力提出了意見和建議。

民生周刊：幾年來，我國精準(zhǔn)扶貧取得了顯著成效，但也有個別地方存在扶貧不夠精準(zhǔn)及成效不足的問題。您對此如何評價？根據(jù)您的調(diào)研及研究，在政策措施落實(shí)過程中，還存在哪些瓶頸？

汪三貴：精準(zhǔn)扶貧涉及面很寬，每一個環(huán)節(jié)都需要認(rèn)真探索。精準(zhǔn)扶貧做得好不好，主要就看落實(shí)習(xí)近平總書記提出的“六個精準(zhǔn)”的情況。

扶貧對象精準(zhǔn)工作，從2013年開始到去年建檔立卡回頭看有了很大改進(jìn)，已經(jīng)建立了完整的建檔立卡信息系統(tǒng)，為大規(guī)模的精準(zhǔn)扶持提供了支撐。但在精準(zhǔn)識別過程中也存在一系列問題，一是識別標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，中央要求的“兩不愁”“三保障”沒有得到充分落實(shí)；二是基層缺乏識別貧困人口的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，導(dǎo)致識別過程隨意性較大，識別不準(zhǔn)的問題時有發(fā)生；三是動態(tài)調(diào)整不夠，對脫貧后返貧的人口和因天災(zāi)人禍等各種原因新陷入貧困的人口沒有及時扶持，影響了建檔立卡的精準(zhǔn)度。項(xiàng)目安排精準(zhǔn)方面，首先是產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧存在很多困難。因?yàn)樨毨丝谙鄬Χ运刭|(zhì)較低，面臨的各種限制條件比較多，既沒有市場經(jīng)濟(jì)意識，也沒有利用市場去發(fā)展產(chǎn)業(yè)的能力，還缺少資金、技術(shù)和對市場的把握能力，單獨(dú)讓貧困人口發(fā)展產(chǎn)業(yè)難度很高。生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)在的主要問題在于補(bǔ)償誰？誰來補(bǔ)償？雖然“誰受益誰補(bǔ)償”的原則已確定，但具體的實(shí)施方案還沒有明確。教育扶貧主要面臨農(nóng)村義務(wù)教育間接成本較高以及教育質(zhì)量低的問題。社會保障兜底主要問題是保障標(biāo)準(zhǔn)低，特別是對貧困人口大病和慢性病的保障救助不足。資金使用精準(zhǔn)存在的問題一是資金如何整合，二是資金整合后如何有效利用。到戶措施精準(zhǔn)在于有項(xiàng)目、有資金以后，以什么方式去幫助貧困人口才能使他們受益并可持續(xù)脫貧？因村派人精準(zhǔn)，各級政府派往貧困村的第一書記和扶貧工作隊(duì)的主要職責(zé)需要明確，特別要處理好與村兩委關(guān)系，提升貧困村的自我管理和發(fā)展能力。脫貧成效精準(zhǔn)主要面臨的就是考核評估如何精準(zhǔn)有效的問題，達(dá)到“真脫貧”的目標(biāo)。

民生周刊：扶貧工作應(yīng)該如何精準(zhǔn)發(fā)力？

汪三貴：首先，扶貧對象要精準(zhǔn)，要隨時動態(tài)調(diào)整扶持對象，保持扶持對象的準(zhǔn)確性，確保“應(yīng)扶盡扶”。因?yàn)榉鲐殞ο蟮淖R別和調(diào)整是一項(xiàng)動態(tài)、長期工作，在貧困人口識別出來并得到扶持以后，需要及時跟蹤和評估扶持的效果，對脫貧的人口也要做好后續(xù)的幫扶工作，防止脫貧人口返貧現(xiàn)象發(fā)生。對因各種原因陷入貧困的非建檔立卡人口要及時識別出來并建檔立卡，進(jìn)行有針對性的幫扶。項(xiàng)目安排精準(zhǔn)的主要核心點(diǎn)在于因人因戶施策。導(dǎo)致每個家庭貧困的原因各異，相應(yīng)的幫扶措施也應(yīng)不同，并且需要采取綜合性的幫扶措施。以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為例，有些家庭是因?yàn)楦緵]有勞動能力，沒有辦法自主發(fā)展產(chǎn)業(yè)，可能就需要采用資產(chǎn)收益扶貧的模式進(jìn)行幫扶；而對于有勞動能力的貧困家庭，產(chǎn)業(yè)扶貧的關(guān)鍵在于讓貧困戶進(jìn)入到“現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈”“現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系”里去，通過企業(yè)、合作社、大戶等其他經(jīng)營主體帶動貧困人口，幫助他們解決市場、技術(shù)問題，提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，貧困人口只需要參與生產(chǎn)環(huán)節(jié)中相對比較簡單的生產(chǎn)活動，這樣就大大降低了貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險。有些家庭是因?yàn)獒t(yī)療、教育支出過多，則需要重點(diǎn)解決這些貧困家庭入不敷出的問題。有些地方甚至沒有發(fā)展條件和生存空間，一方水土養(yǎng)不活一方人，需要通過移民搬遷來解決。移民搬遷要真正搬得出、穩(wěn)得住，就要根據(jù)不同地方的實(shí)際情況并結(jié)合貧困人口的意愿選擇不同的搬遷方式，進(jìn)行差異化的梯度搬遷。此外，移民搬遷中政策運(yùn)用需要平衡，如搬遷過程中，在生態(tài)比較脆弱的地方一般而言需要整體搬遷，但若貧困村在一個山頭上有十戶，而這十戶中有八戶是貧困戶，兩戶非貧困戶，那這兩戶非貧困戶怎么處理，他們享受什么政策，這也是需要認(rèn)真考慮的方面。教育扶貧方面則需要再降低教育成本，采用有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付等方式為貧困家庭提供補(bǔ)貼。除了基礎(chǔ)教育外，重點(diǎn)關(guān)注學(xué)前教育和職業(yè)教育，通過遠(yuǎn)程教育等方式提高貧困地區(qū)的教育質(zhì)量，提高孩子綜合能力來解決貧困代際傳遞問題。而社會保障方面，需提高低保標(biāo)準(zhǔn)到貧困線以上，以便真正起到兜底作用，加大對貧困家庭的大病和慢性病的救助力度，降低貧困人口的醫(yī)療負(fù)擔(dān)并保證他們的基本健康狀況。資金使用精準(zhǔn)上，首先需要通過資金在縣一級進(jìn)行大整合，給縣級政府有完全的自主性和使用權(quán)，讓地方政府根據(jù)貧困戶的實(shí)際需要有針對性地使用扶貧資金。脫貧成效需要更系統(tǒng)和獨(dú)立的評估機(jī)制，需要動員第三方的力量（社會力量）進(jìn)行科學(xué)的抽樣評估，也需要貧困人口的廣泛參與。

民生周刊：第三方評估應(yīng)該怎樣開展？應(yīng)注意解決的問題有哪些？

汪三貴：現(xiàn)在中央在國家層面上做法是委托中國科學(xué)院牽頭開展第三方評估試點(diǎn)工作，已經(jīng)取得初步的評估結(jié)果。第三方評估工作分為兩個層面，一是對建檔立卡貧困戶脫貧的真實(shí)性進(jìn)行評估，對象是建檔立卡貧困戶，評估標(biāo)準(zhǔn)是看是否達(dá)到了“兩不愁、三保障”；二是對貧困縣和貧困村的退出進(jìn)行評估，看是否達(dá)到退出標(biāo)準(zhǔn)，如貧困縣的退出標(biāo)準(zhǔn)是貧困發(fā)生率低于2%，西部低于3%，評估對象是貧困縣的農(nóng)戶考慮到貧困發(fā)生率的估計是由國家統(tǒng)計局負(fù)責(zé)的，而且國家統(tǒng)計局在800多個貧困縣都有住戶抽樣調(diào)查，若國家統(tǒng)計局在現(xiàn)有樣本的基礎(chǔ)上進(jìn)一步把樣本擴(kuò)大，同時增加調(diào)研人員和力量，可以承擔(dān)對貧困縣退出的監(jiān)測評估，這無論從方法和技術(shù)上還是組織上更加有保障。

第三方評估需要解決的第一個問題是委托方和資金來源問題，應(yīng)該從一開始就避免評估過程中的利益沖突。為了保持第三方評估的公正、獨(dú)立性，現(xiàn)在基本采用的方法是：上級部門委托第三方機(jī)構(gòu)評估下級單位。如要對縣評估，那應(yīng)是省里面委托對縣進(jìn)行評估，中央委托對省評估。二是制度規(guī)范問題，應(yīng)確定明確的評估程序和相應(yīng)的管理制度，使第三方評估具有合法性。三是評估機(jī)構(gòu)的專業(yè)化水平問題，評估機(jī)構(gòu)需要加強(qiáng)自身建設(shè)，加強(qiáng)對評估理論、方法和技術(shù)的研究。四是評估結(jié)果應(yīng)用問題，應(yīng)使評估結(jié)果朝著更開放的方向發(fā)展，讓更多的機(jī)構(gòu)和個人共享評估的相關(guān)成果，以便于加強(qiáng)社會監(jiān)督。

民生周刊：應(yīng)該怎樣減少或杜絕“數(shù)字脫貧”“被脫貧”現(xiàn)象發(fā)生？

汪三貴：“數(shù)字脫貧”現(xiàn)象視情況而定。如果是完全杜撰的數(shù)字，那就是弄虛作假，需要堅(jiān)決查處。但還可能存在一種扶貧方式簡單化，只注重短期脫貧，而不注重長遠(yuǎn)發(fā)展和脫貧的可持續(xù)性問題。比如貧困農(nóng)戶增收的方式，一種是幫助貧困農(nóng)戶發(fā)展可持續(xù)增收的產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)戶的創(chuàng)收能力；另一種是通過低保、補(bǔ)貼直接幫助。有些地方政府為了快速脫貧，直接給農(nóng)戶收入補(bǔ)貼讓其收入達(dá)到貧困標(biāo)準(zhǔn)，忽略其產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)能力增強(qiáng)方面的幫助，農(nóng)戶不能真正持久脫貧。這種方式相對簡單，后續(xù)發(fā)展能力差一點(diǎn)，但這個在政策上是允許的，不叫做“數(shù)字游戲”，至少不能完全算作“數(shù)字游戲”。真正的“數(shù)字游戲”是說完全是編造統(tǒng)計數(shù)據(jù)。但地方政府還是需要認(rèn)真考慮短期脫貧和持久發(fā)展之間的關(guān)系，通過綜合性的扶持使貧困人口創(chuàng)收能力得到提高，降低返貧現(xiàn)象的發(fā)生。

針對“數(shù)字游戲”要解決的問題是考核?？己酥性u估機(jī)制的建立很重要，必須明確第三方評估標(biāo)準(zhǔn)，不能只解決收入問題，只讓收入達(dá)到貧困線。我們的標(biāo)準(zhǔn)是“兩不愁、三保障”。收入只是其中一個標(biāo)準(zhǔn)，還要看住房是否安全，教育問題是否解決，孩子能否上學(xué)，貧困戶慢性病、大病能否及時得到救助，還要看是否有穩(wěn)定的收入來源，這些事需要多個標(biāo)準(zhǔn)去考核。所以要建立一個更加完整、完善的第三方評估，并且在方法和指標(biāo)可靠的情況下，才能防止“數(shù)字脫貧”的問題。如果杜絕了“數(shù)字脫貧”問題，那么“被脫貧”的問題就解決了。

民生周刊：如何鞏固脫貧成果，防止返貧現(xiàn)象發(fā)生？

汪三貴：這與扶持方式相關(guān)。貧困人口較脆弱，需要短期和長期綜合性措施，并且要有長遠(yuǎn)的打算。防止返貧現(xiàn)象最核心的問題在于對貧困戶進(jìn)行綜合性的，特別是以提高能力、提高自我發(fā)展意識為主的扶持，讓貧困戶在外界的幫助下有意識、有能力去努力改變自己的生活狀況。一定要聚焦于提高自我發(fā)展能力和自我發(fā)展意識，且需要短長期措施結(jié)合，這樣才有更好的效果。比如說對孩子進(jìn)行教育的問題，對兒童健康干預(yù)問題，這些問題對今后阻斷貧困代際傳遞起到了非常重要的作用，短期內(nèi)直接效果可能不明顯，但這是防止脫貧人口返貧的最根本手段。中短期內(nèi)則需要通過與經(jīng)營主體利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的建立和培訓(xùn)著重培育貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的能力和就業(yè)的能力。