關(guān)于健全地名管理制度的幾點(diǎn)建議

劉太剛 劉開君

關(guān)于健全地名管理制度的幾點(diǎn)建議

劉太剛 劉開君

地名管理在國(guó)家治理中具有重要的價(jià)值導(dǎo)向功能，自古以來以地名管理為代表的正名行為就是治國(guó)理政的重要內(nèi)容。二十多年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益格局、思想觀念均發(fā)生了深刻的調(diào)整與變革，給地名管理工作帶來了新的問題與挑戰(zhàn)。1986年國(guó)務(wù)院頒布的《地名管理?xiàng)l例》和1996年民政部發(fā)布的《地名管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》滯后于管理實(shí)踐需求，因此抓緊開展地名立法工作迫在眉睫。目前，民政部已經(jīng)啟動(dòng)《地名管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）修訂工作，筆者從完善管理制度的視角提出以下建議。

一、理順地名管理體制

就管理需求與管理能力而言，目前存在于地名管理實(shí)踐中的“多龍治水”體制有其合理性，眾多涉及專業(yè)領(lǐng)域的地名工作專業(yè)性比較強(qiáng)，工作量也比較繁重，由專業(yè)部門具體負(fù)責(zé)本領(lǐng)域的地名管理是比較理性的選擇。然而，條塊分割、多龍治水的管理體制事實(shí)上已經(jīng)造成了地名管理中的各自為政與混亂行為，進(jìn)而造成“大、洋、怪、重”現(xiàn)象泛濫成災(zāi)，這與地名的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、國(guó)際化要求完全不相適應(yīng)。因此，通過《條例》修訂，理順管理體制勢(shì)在必行。首先，應(yīng)完善分級(jí)分類的管理體制。要強(qiáng)化整體性政府的理念，強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)地名管理工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，避免各自為政，重申民政部門對(duì)地名工作的主管地位；同時(shí)，堅(jiān)持分級(jí)負(fù)責(zé)與分類管理，其他專業(yè)部門在民政部門的指導(dǎo)、監(jiān)督下開展專業(yè)管理。其次，要明確地名管理的對(duì)象。新修訂的《條例》應(yīng)該站在超脫部門利益的立場(chǎng)上，對(duì)樓門牌、地址編碼、村名委員會(huì)與居民委員會(huì)名稱是否屬于地名管轄范圍等爭(zhēng)議較大的內(nèi)容，予以科學(xué)判定，合理界定各部門的管轄范圍。再次，要強(qiáng)化民政部門推廣標(biāo)準(zhǔn)地名的責(zé)任。民政部門要主動(dòng)承擔(dān)全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)地名發(fā)布以及國(guó)外地名的規(guī)范化譯寫、發(fā)布任務(wù)的責(zé)任，推動(dòng)地名命名、更名的規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展，同時(shí)民政部門還應(yīng)監(jiān)督與糾正不規(guī)范的地名命名、更名、譯寫與使用行為。

二、明確地名管理的基本原則

立法原則是法律法規(guī)的基本精神，是作出管理決策和評(píng)判管理行為的基本依據(jù)。偏離法律法規(guī)基本精神的行政行為是不當(dāng)行政行為?；诘孛芾韺?shí)踐的需要，應(yīng)該將依法管理、分級(jí)分類管理、剛性管理與柔性管理相結(jié)合、政府主導(dǎo)與公眾參與相結(jié)合以及價(jià)值協(xié)調(diào)、規(guī)范化、穩(wěn)定性等作為地名管理的基本原則，融入條例修訂的全過程和全部?jī)?nèi)容之中。作為國(guó)家行政管理的一部分，地名管理的首要原則就是堅(jiān)持依法管理，地名主管部門和各專業(yè)部門必須依法履職，法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為。按照專業(yè)化原則實(shí)行部門職能分工和分級(jí)管理起源于現(xiàn)代科學(xué)管理理論，并在韋伯的官僚制組織理論中得以強(qiáng)化，成為現(xiàn)代組織設(shè)計(jì)的基本原則。面臨廣泛的地域差異和繁雜的管理對(duì)象，實(shí)行單一制的中國(guó)必然更加要求分類管理的精細(xì)化，這樣既能保證國(guó)家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又能發(fā)揮各地各部門的優(yōu)勢(shì)。對(duì)標(biāo)準(zhǔn)地名的推廣與使用、“大、洋、怪、重”亂象整治等管理行為與過程應(yīng)該堅(jiān)持以剛性管理和政府主導(dǎo)的原則為主，但是也不可采取“一刀切”“齊步走”的運(yùn)動(dòng)式治理方式，而應(yīng)同時(shí)輔以行政指導(dǎo)等柔性管理方式，授予各地各部門適度的自由裁量權(quán)。在涉及重要自然實(shí)體和人文實(shí)體的命名、更名時(shí)，更應(yīng)啟動(dòng)聽證、專家咨詢程序，暢通公眾參與渠道，廣泛聽取、凝聚民意。規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化是地名管理國(guó)際化的基本要求，經(jīng)過多年努力，我國(guó)地名的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化趨勢(shì)已經(jīng)基本確立，但是為適應(yīng)國(guó)家治理與國(guó)際趨勢(shì)，還須繼續(xù)推進(jìn)。在立法與管理實(shí)踐中，應(yīng)堅(jiān)持價(jià)值協(xié)調(diào)原則，適度平衡地名的政治價(jià)值、便民價(jià)值、管理價(jià)值、文化傳承價(jià)值、資源價(jià)值等不同價(jià)值及其衍生出的管理要求之間的矛盾關(guān)系。

三、適應(yīng)形勢(shì)增補(bǔ)重點(diǎn)內(nèi)容

鑒于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)以及我國(guó)地名管理面臨的新形勢(shì)新任務(wù)，在《條例》修訂中應(yīng)增加地名文化遺產(chǎn)保護(hù)、信息化建設(shè)與公共服務(wù)、地名規(guī)劃等重要內(nèi)容。首先，保護(hù)地名文化遺產(chǎn)既是國(guó)際化的趨勢(shì)，也是我國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)的重要內(nèi)容。早在2002年，第八屆聯(lián)合國(guó)地名標(biāo)準(zhǔn)化大會(huì)就將地名確定為文化遺產(chǎn)，建議世界各國(guó)將地名作為國(guó)家歷史和文化遺產(chǎn)的一部分給予保護(hù)。三十多年來，伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，地名文化遺產(chǎn)保護(hù)的緊迫性也日漸突顯。因此，有必要在《條例》中對(duì)國(guó)內(nèi)外保護(hù)地名文化遺產(chǎn)的可行經(jīng)驗(yàn)予以推廣。其次，信息化建設(shè)是地名管理與公共服務(wù)適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的必然要求。互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)已經(jīng)在交通導(dǎo)航、通訊、工業(yè)等領(lǐng)域獲得廣泛應(yīng)用，地名作為地理方位指引、空間定位、數(shù)據(jù)交換的基礎(chǔ)元素，實(shí)現(xiàn)地名管理的數(shù)據(jù)化、信息化是其他行業(yè)應(yīng)用地名信息的必要基礎(chǔ)，也是信息化條件下提升地名公共服務(wù)水平的基本條件。因此應(yīng)及時(shí)總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)，建立全國(guó)統(tǒng)一的地名數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，制定國(guó)家技術(shù)規(guī)范，推動(dòng)全國(guó)地名管理與公共服務(wù)的數(shù)據(jù)化。再次，地名規(guī)劃是提升地名管理科學(xué)化水平的重要舉措。觀察發(fā)現(xiàn)，各地對(duì)地名規(guī)劃的認(rèn)知與推進(jìn)力度存在較大差異，地名規(guī)劃的地位與作用急需進(jìn)一步強(qiáng)化。鑒于在大數(shù)據(jù)時(shí)代避免地名命名中重復(fù)和無序現(xiàn)象的重要性不斷突顯，有必要在《條例》修行中應(yīng)以專章內(nèi)容對(duì)地名規(guī)劃的編制主體、編制原則、應(yīng)用范圍、法律地位等內(nèi)容予以詳細(xì)規(guī)定，總結(jié)提升已有經(jīng)驗(yàn)，并針對(duì)現(xiàn)存問題進(jìn)行相應(yīng)的政策調(diào)整與制度建構(gòu)。

四、建立健全地名管理基本制度體系

美國(guó)管理學(xué)家馬奇和奧爾森指出，制度就是將慣例、程序、協(xié)議、職責(zé)、策略、組織形式、技術(shù)、信念、符號(hào)等內(nèi)容規(guī)則化，制度能夠?qū)⒔?jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為操作程序、專業(yè)化準(zhǔn)則、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)法則和同一性的事實(shí)。制度設(shè)計(jì)旨在以制度的形式固定和推廣先進(jìn)的管理理念和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，減少不確定性。事實(shí)上，我國(guó)改革開放的過程就是一個(gè)逐步建立與完善制度的過程，在此過程中逐漸建立起了各行各業(yè)的管理規(guī)則，從而推動(dòng)國(guó)家治理駛?cè)敕ㄖ位F(xiàn)代化、規(guī)范化、制度化軌道。因此，應(yīng)針對(duì)地名文化遺產(chǎn)保護(hù)、標(biāo)準(zhǔn)地名的推廣與使用、地名管理中的申請(qǐng)登記審批備案、公眾參與和專家咨詢、地名信息化建設(shè)等地名管理的重要內(nèi)容，建立一套我國(guó)地名管理的基本工作制度，對(duì)責(zé)任主體、管理對(duì)象、原則要求、工作程序、適用范圍、法律責(zé)任等內(nèi)容予以詳細(xì)的制度安排，讓制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)可操作化的目標(biāo)，從而推動(dòng)地名管理從階段性任務(wù)走向常規(guī)化治理。只有以較高位階的國(guó)家法律形式對(duì)制度內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，各地各部門才能很好地掌握管理程序，避免各項(xiàng)基本工作制度在實(shí)際實(shí)施過程中走形變樣。

五、強(qiáng)化整體性政府理念，健全協(xié)調(diào)配套機(jī)制

目前地名管理實(shí)踐中已經(jīng)形成了“多龍治水”的條塊分割體制，這對(duì)協(xié)調(diào)機(jī)制提出了更高要求。機(jī)制就是對(duì)體制與制度的細(xì)化落實(shí)，更加側(cè)重協(xié)調(diào)與程序。在現(xiàn)代國(guó)家治理中，中央與地方的關(guān)系、國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系、部門之間的關(guān)系是必須處理好的三對(duì)重要關(guān)系?；诳茖咏M織固有的委托代理、職能分工等缺陷所產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)、協(xié)調(diào)困境、組織惰性等問題必然客觀上存在。因此，只有建立一整套配套的協(xié)調(diào)落實(shí)機(jī)制，才能在實(shí)際管理過程中有效協(xié)調(diào)與化解不同部門之間、中央與地方之間、國(guó)家與社會(huì)之間的矛盾與沖突。首先，要強(qiáng)化整體性政府的理念，重點(diǎn)建立健全協(xié)同機(jī)制，以解決科層制組織的委托-代理問題、協(xié)調(diào)困境、組織惰性等問題。其次，要設(shè)立糾察程序，詳細(xì)規(guī)定公眾參與權(quán)限、參與程序、啟動(dòng)時(shí)機(jī)以及違規(guī)責(zé)任。此外，還應(yīng)設(shè)立激勵(lì)保障機(jī)制，明確對(duì)地名管理、地名文化遺產(chǎn)保護(hù)工作有突出貢獻(xiàn)的地名管理單位、管理人員以及社會(huì)公眾的獎(jiǎng)勵(lì)措施與申報(bào)程序，引導(dǎo)社會(huì)力量參與地名管理。

（劉太剛系中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；劉開君系中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生）