輕裝上陣 轉(zhuǎn)型升級(jí)國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金的通知》

阮小林

輕裝上陣 轉(zhuǎn)型升級(jí)國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金的通知》

阮小林

編者按：今年的6月28日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金的通知》，《通知》自發(fā)布以來(lái)，引來(lái)整個(gè)行業(yè)乃至全社會(huì)的巨大反響，究其原因是建筑行業(yè)保證金制度長(zhǎng)久以來(lái)一直是建筑施工企業(yè)的一塊巨大負(fù)擔(dān)，各項(xiàng)保證金加起來(lái)高達(dá)企業(yè)年利潤(rùn)的10%，還對(duì)企業(yè)承攬項(xiàng)目造成了諸多約束?！锻ㄖ返陌l(fā)布，極大地減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，從《通知》中我們可以看到其有多方面的積極作用，一是減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，二是規(guī)范市場(chǎng)，三是爭(zhēng)取了轉(zhuǎn)型升級(jí)的空間。

2016年6月28日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）， 《通知》從七個(gè)方面，提出了清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金的具體政策措施：

一、全面清理各類(lèi)保證金。對(duì)建筑業(yè)企業(yè)在工程建設(shè)中需繳納的保證金，除依法依規(guī)設(shè)立的投標(biāo)保證金、履約保證金、工程質(zhì)量保證金、農(nóng)民工工資保證金外，其他保證金一律取消。對(duì)取消的保證金，自本通知印發(fā)之日起，一律停止收取。

二、轉(zhuǎn)變保證金繳納方式。對(duì)保留的投標(biāo)保證金、履約保證金、工程質(zhì)量保證金、農(nóng)民工工資保證金，推行銀行保函制度，建筑業(yè)企業(yè)可以銀行保函方式繳納。

三、按時(shí)返還保證金。對(duì)取消的保證金，各地要抓緊制定具體可行的辦法，于2016年底前退還相關(guān)企業(yè)；對(duì)保留的保證金，要嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，確保按時(shí)返還。未按規(guī)定或合同約定返還保證金的，保證金收取方應(yīng)向建筑業(yè)企業(yè)支付逾期返還違約金。

四、嚴(yán)格工程質(zhì)量保證金管理。工程質(zhì)量保證金的預(yù)留比例上限不得高于工程價(jià)款結(jié)算總額的5%。在工程項(xiàng)目竣工前，已經(jīng)繳納履約保證金的，建設(shè)單位不得同時(shí)預(yù)留工程質(zhì)量保證金。

五、實(shí)行農(nóng)民工工資保證金差異化繳存辦法。對(duì)一定時(shí)期內(nèi)未發(fā)生工資拖欠的企業(yè)，實(shí)行減免措施；對(duì)發(fā)生工資拖欠的企業(yè)，適當(dāng)提高繳存比例。

六、規(guī)范保證金管理制度。對(duì)保留的保證金，要抓緊修訂相關(guān)法律法規(guī)，完善保證金管理制度和具體辦法。對(duì)取消的保證金，要抓緊修訂或廢止與清理規(guī)范工作要求不一致的制度規(guī)定。在清理規(guī)范保證金的同時(shí)，要通過(guò)納入信用體系等方式，逐步建立監(jiān)督約束建筑業(yè)企業(yè)的新機(jī)制。

七、嚴(yán)禁新設(shè)保證金項(xiàng)目。未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，各地區(qū)、各部門(mén)一律不得以任何形式在工程建設(shè)領(lǐng)域新設(shè)保證金項(xiàng)目。要全面推進(jìn)工程建設(shè)領(lǐng)域保證金信息公開(kāi)，建立舉報(bào)查處機(jī)制，定期公布查處結(jié)果，曝光違規(guī)收取保證金的典型案例。

《通知》中還要求，各地區(qū)、各部門(mén)要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，制定具體方案，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，積極穩(wěn)妥推進(jìn)，切實(shí)將清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金工作落實(shí)到位。各地區(qū)要明確責(zé)任分工和時(shí)限要求，并于2017年1月底前將落實(shí)情況報(bào)送住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部要會(huì)同有關(guān)部門(mén)密切跟蹤進(jìn)展，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對(duì)不按要求清理規(guī)范、瞞報(bào)保證金收取等情況的，要嚴(yán)肅追究責(zé)任，確保清理規(guī)范工作取得實(shí)效，并及時(shí)將落實(shí)情況上報(bào)國(guó)務(wù)院。

保證金額度巨大

為什么企業(yè)對(duì)于保證金的清理拍手稱(chēng)快？因?yàn)槠渖婕敖痤~巨大，而且在操作過(guò)程中往往發(fā)生不規(guī)范行為，保證金難以退還。

據(jù)住建部政策研究中心研究員李德全介紹，在建設(shè)單位和相關(guān)部門(mén)管理過(guò)程中，采用先讓施工企業(yè)以現(xiàn)金方式繳納一定數(shù)量的保證金，待工程完工達(dá)到相關(guān)要求予以退還的管理手段，以其手段硬、管理簡(jiǎn)單、有后續(xù)制約的特點(diǎn)，被建設(shè)單位、各相關(guān)管理部門(mén)越來(lái)越多地采用。然而，由于沒(méi)有規(guī)范的管理，致使工程建設(shè)領(lǐng)域保證金種類(lèi)不斷增加，形成了收取名目繁多、占用資金數(shù)量巨大、企業(yè)不堪重負(fù)的現(xiàn)狀。

據(jù)相關(guān)調(diào)查結(jié)果顯示，保證金大多數(shù)是以現(xiàn)金形式繳納的。收取保證金一方逾期不歸還、以種種理由拖延歸還、拖延后不支付任何資金占?jí)撼杀镜那闆r在各地不同程度存在。在建筑市場(chǎng)資金面緊張、建筑業(yè)企業(yè)被拖欠工程款數(shù)量大、又有大量保證金被占?jí)旱那闆r下，此問(wèn)題成為建筑業(yè)企業(yè)生死攸關(guān)的大問(wèn)題。

據(jù)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》報(bào)道，一些強(qiáng)勢(shì)的招標(biāo)方，甚至?xí)杖?bào)名保證金，比如規(guī)定只有10億以上才能報(bào)名，這完全是不規(guī)范不合理的做法，甚至借此來(lái)阻止一些競(jìng)標(biāo)企業(yè)。

在6月17日的國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長(zhǎng)易軍介紹說(shuō)，目前工程建設(shè)領(lǐng)域，除了依法依規(guī)設(shè)立的履約保證金、投標(biāo)保證金、工程質(zhì)量保證金及農(nóng)民工工資保證金之外，各地設(shè)立的保證金多達(dá)24種。從前一段時(shí)間對(duì)部分省市調(diào)查的情況，以及對(duì)七家央企調(diào)查情況來(lái)看，全國(guó)的總體情況是，各類(lèi)保證金的總額占到企業(yè)年?duì)I業(yè)收入的10%。通過(guò)對(duì)七家央企的了解和統(tǒng)計(jì)，他們繳納的各類(lèi)保證金，僅2015年度就高達(dá)3116億元，占了他們營(yíng)業(yè)收入的11.3%。全國(guó)加起來(lái)，每年的保證金都能達(dá)到上萬(wàn)億。

保證金額度巨大，《通知》的出臺(tái)將極大地減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，無(wú)形中增強(qiáng)了企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)了企業(yè)的健康發(fā)展。

轉(zhuǎn)變而非撤銷(xiāo)

保證金取消后，施工企業(yè)自然是滿(mǎn)心歡喜，但公眾自然擔(dān)心沒(méi)有保證金將如何對(duì)企業(yè)進(jìn)行約束？

首先，《通知》并非免除了所有的保證金項(xiàng)目，投標(biāo)保證金、履約保證金、工程質(zhì)量保證金、農(nóng)民工工資保證金等仍然保留。同時(shí)，首次規(guī)定了未按規(guī)定或合同返還保證金的，保證金收取方應(yīng)向被收取方支付逾期返還違約金。這一規(guī)定體現(xiàn)了對(duì)在建筑市場(chǎng)交易中處于弱勢(shì)地位的建筑業(yè)企業(yè)的保護(hù)。

其次，《通知》中第二條明確指出，將推行銀行保函制度來(lái)替代現(xiàn)金方式繳納保證金，這也是一種國(guó)際慣例。引進(jìn)第三方金融機(jī)構(gòu)，對(duì)企業(yè)雙方，不管是業(yè)主，還是施工企業(yè)，都是一種約束，是一種擔(dān)保，促進(jìn)了信用的管理。施工企業(yè)銀行保函作為工程擔(dān)保的一種形式，是指銀行向業(yè)主開(kāi)具獨(dú)立的書(shū)面保證文件，是銀行對(duì)施工企業(yè)正常履行合同規(guī)定的義務(wù)所做的擔(dān)保。國(guó)際上常見(jiàn)的保函主要有投標(biāo)保函、履約保函、預(yù)付款保函、維修保函等。銀行在綜合評(píng)估施工企業(yè)業(yè)績(jī)、信用和實(shí)力等基礎(chǔ)上，向業(yè)主保證施工企業(yè)能夠按照合同條款的規(guī)定履行相關(guān)責(zé)任和義務(wù)，并在施工企業(yè)違約時(shí)向業(yè)主提供賠償。據(jù)了解，工程擔(dān)保制度起源于美國(guó)公共投資建設(shè)領(lǐng)域，至今已有100多年的歷史，許多國(guó)家、國(guó)際組織和行業(yè)協(xié)會(huì)都要求工程承包商在承攬工程時(shí)提供保函。如美國(guó)要求10萬(wàn)美元以上的政府工程項(xiàng)目，承包商必須提交工程擔(dān)保。工程擔(dān)保的擔(dān)保人一般是銀行、開(kāi)展擔(dān)保業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司和專(zhuān)業(yè)擔(dān)保公司。其中，銀行由于具有較高的可信度和較強(qiáng)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，其開(kāi)具的銀行保函被大多數(shù)國(guó)家采用，廣泛應(yīng)用于工程建設(shè)活動(dòng)中。一般銀行只收取保函金額千分之一的手續(xù)費(fèi)，比企業(yè)從銀行貸款利率要低得多。

同時(shí)，為了引導(dǎo)行業(yè)健康發(fā)展，鼓勵(lì)優(yōu)秀企業(yè)，將實(shí)行農(nóng)民工工資保證金差別化繳存。即對(duì)于一定時(shí)期工資支付良好，沒(méi)有工資拖欠情況的企業(yè)，給予保證金減免待遇。這樣，保證金制度更加集中指向有拖欠工資行為的企業(yè)，這類(lèi)企業(yè)不僅需要繳納，還要適當(dāng)提高繳存比例。實(shí)際上也就是一種信譽(yù)評(píng)級(jí)，變向地增加了具有不良行為企業(yè)的違規(guī)成本，為優(yōu)秀的企業(yè)創(chuàng)造了一個(gè)良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

積極落實(shí)《通知》精神

保證金制度存在已久，很多企業(yè)關(guān)心此項(xiàng)改革落實(shí)到位需要多久？

2016年7月1日，住建部、財(cái)政部、人社部聯(lián)合召開(kāi)貫徹落實(shí)《關(guān)于清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金的通知》電視電話(huà)會(huì)議，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長(zhǎng)陳政高指出，各地要用3個(gè)月時(shí)間，在國(guó)慶節(jié)前全面完成清理任務(wù)；要確保“一個(gè)項(xiàng)目不落、一個(gè)企業(yè)不落”地保質(zhì)保量落實(shí)；住建部門(mén)要和財(cái)政部門(mén)、人社部門(mén)緊密配合，形成合力，全力推進(jìn)。

據(jù)《中國(guó)建設(shè)報(bào)》報(bào)道，為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金的通知》精神，切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，降低制度性交易成本，為企業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)通知，要求各地切實(shí)做好清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金有關(guān)工作。

通知要求，在8月15日前重點(diǎn)查清本地區(qū)應(yīng)取消的保證金種類(lèi)、保留的保證金中未按規(guī)定或合同約定返還的項(xiàng)目等情況。對(duì)取消的保證金，收取單位應(yīng)立即退還，9月底前確保全部退還到位。對(duì)保留的保證金中逾期未返還及超額收取的部分，收取單位應(yīng)在今年年底前返還完畢，并按約定向建筑業(yè)企業(yè)支付逾期返還違約金。對(duì)保留的保證金中未到返還時(shí)限的，要采取有力措施，確保到期按時(shí)返還。推行銀行保函制度，完善相關(guān)管理辦法。加快工程建設(shè)領(lǐng)域信用體系建設(shè)，加大信用信息公開(kāi)力度，推進(jìn)守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒，建立監(jiān)督約束建筑業(yè)企業(yè)的新機(jī)制。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于7月10日起，組織督查組進(jìn)行重點(diǎn)督查。對(duì)落實(shí)文件精神不到位以及整改不力的單位，尤其是政府投資項(xiàng)目和國(guó)有投資項(xiàng)目的主管部門(mén)，將向相關(guān)省級(jí)人民政府通報(bào)。各地住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)要向社會(huì)公布投訴舉報(bào)電話(huà)和信箱，對(duì)落實(shí)文件精神不到位的單位和違規(guī)收取保證金的典型案例，在建筑市場(chǎng)監(jiān)管與誠(chéng)信信息發(fā)布平臺(tái)上公布，并通過(guò)新聞媒體曝光。

至目前為止，四川、海南、廣東、河南、陜西等諸多省市住房城鄉(xiāng)建設(shè)相關(guān)部門(mén)都下發(fā)了落實(shí)《通知》精神的文件，積極推進(jìn)落實(shí)這一項(xiàng)改革措施。

從2013年開(kāi)始，國(guó)務(wù)院便極為重視建筑行業(yè)的發(fā)展，以往不論是《綠色建筑行動(dòng)方案》還是推進(jìn)建筑工業(yè)化，都是從宏觀層面的指導(dǎo)性意見(jiàn)，而此次《通知》卻是實(shí)實(shí)在在減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)。從住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布2015年建筑業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)來(lái)看，從2014年開(kāi)始建筑行業(yè)不論是各項(xiàng)增長(zhǎng)率還是投資率都有所放緩，雖然下滑不大，總體量仍然維持在一個(gè)較高水平，但在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、投資增長(zhǎng)乏力的情況下，進(jìn)行建筑行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)確實(shí)會(huì)讓一些企業(yè)有些吃緊，而對(duì)于保證金的盤(pán)活，為轉(zhuǎn)型升級(jí)贏得了空間。因此可以說(shuō)，《通知》的發(fā)布不論是對(duì)于企業(yè)自身，還是整個(gè)建筑行業(yè)的轉(zhuǎn)型都極為有利。《通知》也明確的指出，清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金，是推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革的必要措施，有利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、激發(fā)市場(chǎng)活力，有利于發(fā)展信用經(jīng)濟(jì)、建設(shè)統(tǒng)一市場(chǎng)、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、加快建筑業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

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1671-3362（2016）09-0018-02