天價拖車費里的法律問題

王心禾

今年以來，各地接連爆出數(shù)起天價拖車費事件，這對司機而言，無論是貨車司機，還是私家車主，不僅是個技術活，也是個法律問題，因為天價拖車費背后是道路救援領域的市場壟斷

2月13日11時，貨車司機阿剛駕駛長途貨車行至京珠高速廣州花都段時遭遇車禍。當天，負責清理現(xiàn)場的交通救援隊某汽車運輸公司出動兩臺吊車和四輛貨車參與處理。清理前，交通救援隊向阿剛出示了一份報價清單，僅“吊車費”一項就高達4.5萬元，全部清理費用約為6萬元。

廣州事故尚未平息，湖南又傳來天價拖車費“一分不能少”的爭執(zhí)聲。4月2日凌晨，大貨車司機朱某駕車在湖南轄區(qū)內的高速上發(fā)生側翻，之后被救援隊拖走，20公里的路程要價3.6萬元。事后，救援站不出示收費標準，并稱“一分不能少”，對警察介入也不以為然，并叫囂“不報警是孫子”。據(jù)最后核算，按標準應收14880元。此事經(jīng)媒體報道后受到關注。湖南省高速公路管理局回應道，“經(jīng)調查，此次車輛救援過程的確出現(xiàn)違規(guī)行為。相關部門已責成該公司清退涉事救援站員工黃某，并向朱某賠禮道歉；追究車輛救援站負責人責任，將其調離崗位；追究救援公司責任，扣除其履約保證金2萬元?！?/p>

并非所有有爭議的拖車費事件都像湖南那樣及時得到了依法處理。2015年10月23日發(fā)生在北京海淀區(qū)的一起拖車費爭議至今沒有妥善解決。當晚9點多，司機王某駕駛大貨車行至海淀杏石路口左轉時，與他車相撞。經(jīng)交警認定，王某承擔事故全部責任。之后，在王某去醫(yī)院協(xié)助處理對方受傷人員的情況下，貨車被交警聯(lián)系來的救援公司拖走，拖車8公里要收拖車費12.87萬元。王某幾經(jīng)溝通未果，2016年7月，他將救援公司告上法庭，目前法院尚未判決。

貨車司機如此，小汽車司機同樣有此苦惱。網(wǎng)傳一位司機肇事后車被河北交警查扣到停車場放了17天，產(chǎn)生1050元的停車費和代駕費，不繳費不能開走。據(jù)說這位較真兒的司機憑借法律規(guī)定免掉了這筆費用。盡管尚未證實，但記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，交通事故后，確實有些費用是無須當事人承擔的。

履職費用不應由當事人承擔

中國公安大學講師史全增告訴記者，現(xiàn)實生活中的拖車行為主要有三類。第一類是因調查取證而實施的拖車行為。根據(jù)行政強制法的規(guī)定，“因查封、扣押發(fā)生的保管費用由行政機關承擔”。為保全證據(jù)而對涉案車輛采取扣押措施后將車輛停放在某地，屬于涉案財物的保管行為，不得收費。在此之前，行政執(zhí)法機關在執(zhí)法中為了保全證據(jù)而將涉案車輛拖離并停放在指定地點的拖車行為，屬于證據(jù)保全的一個環(huán)節(jié)，也不得向當事人收費。

第二類是因代履行而實施的拖車行為。道路交通安全法規(guī)定，“對違反道路交通安全法律、法規(guī)關于機動車停放、臨時停車規(guī)定的，可以指出違法行為，并予以口頭警告，令其立即駛離。機動車駕駛人不在現(xiàn)場或者雖在現(xiàn)場但拒絕立即駛離，妨礙其他車輛、行人通行的，處二十元以上二百元以下罰款，并可以將該機動車拖移至不妨礙交通的地點或者公安機關交通管理部門指定的地點停放?！贝朔N情況下，行政機關作出決定后，相對人拒不執(zhí)行的，行政機關可以代為履行。行政強制法規(guī)定，“代履行的費用按照成本合理確定，由當事人承擔。但是，法律另有規(guī)定的除外?！笨紤]到交通管理執(zhí)法的特殊性，道路交通安全法明確，“公安機關交通管理部門拖車不得向當事人收取費用，并應當及時告知當事人停放地點?！贝颂幖词菍π姓娭品P于代履行費用的例外規(guī)定。

第三類是非因執(zhí)法而實施的拖車行為，即對行政相對人因為車輛故障或其他非因違法原因而實施的拖車、停車行為。此時相對人并非行政機關執(zhí)法對象，根據(jù)公平負擔的原則，車主應當承擔拖車、停車的費用。

史全增補充說，并不是說行政機關在對違法車輛采取拖車或扣押后的停車行為一律不得收費。從法理上講，“任何人不得從其違法行為中獲利”。如果行為人拒不糾正其違法行為，行政機關作出處理決定后，相對人依然拒不糾正的，此種情況下產(chǎn)生的停車、拖車費用，違法者應當自行承擔。因此，除了交通安全法規(guī)定之外的代履行拖車行為，可以根據(jù)行政收費法定的原則，授權行政機關收取合理的費用。

中國政法大學教授劉莘也指出，行政機關是財政保障的執(zhí)法機關，正常執(zhí)行公務的行為，都應當由財政來負擔相關費用，不應當存在收費問題，因為這是履行法定職責正常發(fā)生的成本和費用，這是一個基本原則。“如果具體到個案、針對特別當事人，行政執(zhí)法機關在法定職責之外，為當事人提供了額外服務，有了特別支出，那這部分費用應當由當事人來承擔?！?/p>

交警應盡量回避指定拖車

在事故處理中，涉及當事人自己承擔的那部分費用時，提供拖車服務的主體不同，拖車費用也往往相差很大。據(jù)了解，前文提及的事例一中，負責清理現(xiàn)場的是廣州當?shù)亟痪付ǖ耐宪嚬?，僅吊車費一項就是物價部門規(guī)定的20多倍。如果按照廣州當?shù)厥袌鰞r，整個施救花費1.5萬元就足夠，而實際收費是市場價的四倍。

那為何該公司能夠參與阿剛這起車禍的施救？面對不合理的報價，阿剛為何簽字同意了？據(jù)報道，阿剛因車禍負了傷，在被送去醫(yī)院救治前，他對拖車公司的費用清單拒絕簽字，卻被交通救援隊負責人告知，“盡快搶救交通是交警的命令。即使沒有阿剛的簽字，他們也要強行清理現(xiàn)場”，負傷的阿剛無力阻攔。

類似的事情也發(fā)生在事例三北京海淀區(qū)那場車禍后。司機王某事后收到救援公司三張繳費單，拖行8公里共12.87萬元。其中出車費5000元、拖車費800元。對比北京其他救援公司的費用，出車費最高的是3000元，拖行每公里的費用最高50元，而該救援公司要價是每公里100元。

明顯高出市場價位的救援公司，為何能夠趕到事故現(xiàn)場呢？而且，事故發(fā)生在北京西四環(huán)，海淀黃莊交警大隊為何要選擇一家位于東南三環(huán)的拖車公司呢？這些疑問目前都沒有解開。從王某事后敘述可以了解到，最初交警同意王某自行找拖車公司，后來又說“對方司機受傷了，匯報隊里邊，隊里邊說那個車得暫扣，你不能自己再找救援公司了，救援這塊必須由隊里面指派”。對于交警的安排，王某沒能改變。因對方司機受傷，他需要陪同就醫(yī)，再回來處理交通事故。5天后，擺在他面前的是天價費用單。

這樣的施救安排合理嗎？對此，蘇州大學教授章志遠認為，“交警和拖車公司的關系，應采取回避指定原則。如果行政機關指定拖車公司來施救，無論最后花費數(shù)額是不是天價，總讓人感覺二者會有什么貓膩，質疑行政機關是不是從中牟利。為了避嫌，施救環(huán)節(jié)中純粹操作性和技術性的工作應當分解出來，交給市場第三方來處理，行政機關從中抽身，這樣更科學，既減少當事人的不安，也讓行政機關避免卷入糾紛?！?/p>

“行政機關執(zhí)法應當有一個基本原則，即行政機關不是營利性機構，在工作中不應當直接碰錢，與經(jīng)濟利益切割開，在工作機制設置上，也應當減少與錢掛鉤的任務分配，減少這方面的驅動。如果有經(jīng)費不足的問題，應通過其他途徑來解決?！眲⑤氛J為。

史全增也認為，行政執(zhí)法機關指定和聯(lián)系的拖車停車單位，往往由于壟斷而導致收費超過正常的市場價格，不僅給車主造成了巨大負擔，也嚴重影響了行政執(zhí)法機關的執(zhí)法公信力，是不合理的，這種現(xiàn)象亟待得到治理?！皩π姓?zhí)法機關因謀求私利而指定和聯(lián)系拖車停車單位的情況，有權機關應當積極行使監(jiān)督權，查實情況并依法對責任人給予嚴厲處罰，以儆效尤。但由于在有些情況下車主并不熟悉或聯(lián)系不到拖車停車企業(yè)，如果一刀切地禁止行政執(zhí)法機關來指定和聯(lián)系拖車停車單位，并不現(xiàn)實。如何確定施救單位，需要規(guī)范?！?/p>

拖車價格監(jiān)管要跟上

如果當事人自己來尋找拖車公司，費用標準誰說了算？章志遠說，“拖車費用每個時間段大致保持在一個什么樣的市場價位，成本價是多少，物價部門是能夠核算出來的。政府有責任提供一個參考價，并設置一個上浮的標準。一般情形下不能超過浮動標準的上限，這是避免天價拖車費的一個基礎性工作?！?/p>

“如果交警指定的拖車和停車單位費用明顯超過市場價格，當事人應當有權向相關部門反映，以保護自己的合法權益。”太原科技大學講師安明賢說。

面對指定拖車，當事人能拒絕嗎？史全增認為可以。他分析道，車主在發(fā)生事故后有權自行選擇拖車、停車企業(yè)，在車主無法聯(lián)系時也可由行政執(zhí)法機關向車主提出建議或幫助，供車主自主選擇。但無論由誰來施救，關鍵在于規(guī)范拖車、停車企業(yè)的收費行為，收費的標準和依據(jù)都應該明確。

“從法治精神尤其是公平角度，價格也要監(jiān)管起來?！闭轮具h說，拖車產(chǎn)生的費用實際上是民間參與道路救援后出現(xiàn)的問題。既然開放給民間或私人來參與，就涉及收費監(jiān)管的政府責任。如果拖車成為一個暴利行業(yè)，勢必影響到當事人的合法利益、政府的監(jiān)管作為等方方面面。

史全增說，“政府應對市場運營的拖車行為，確定科學合理的準入原則、收費原則和收費規(guī)則，并設定違反時的責任條款。從行業(yè)準入方面，嚴格審核拖車企業(yè)的從業(yè)資格，對違法違規(guī)收費的單位進行嚴厲查處，情節(jié)嚴重的應取消其從業(yè)資格。”

章志遠對此表示認同，他說，“這個準入門檻和標準應是動態(tài)的，拖車企業(yè)在這個名單里不是只進不出，而是能進能出。企業(yè)是市場經(jīng)濟主體，對信用高度關注，一旦出現(xiàn)違規(guī)收費事件，進入黑名單，在貸款等業(yè)務上受到限制，比處罰更有威懾力?！?/p>

對于高速公路的拖車費用及監(jiān)管問題，史全增向記者介紹，同城市內的交通救援服務相比，高速公路因封閉運行，對救援工作具有特殊要求，2010年9月19日發(fā)布的《關于規(guī)范高速公路車輛救援服務收費有關問題的通知》，統(tǒng)一規(guī)定了高速公路交通救援服務主要由高速公路經(jīng)營管理企業(yè)實施，實行政府指導價或政府定價，合理制定收費標準。在不影響高速公路正常運行的情況下，當事人也可以選擇社會救援機構實施救助，不得強制指定救援機構等?！叭欢@些要求在現(xiàn)實中落地仍有不小的距離。”史全增說。

打破壟斷、規(guī)范執(zhí)法是關鍵

“天價拖車費的頻繁出現(xiàn)，原因主要在于拖車領域并未形成有效的市場競爭，特別是在高速公路救援領域，事實上的壟斷導致車主在發(fā)生事故時沒有選擇余地，只能被迫承擔不合理的收費。因此，應當促進該領域的適度市場化，打破壟斷行為，政府有關部門也應當加強行業(yè)監(jiān)管?！笔啡稣f。

“對于拖車費用的收取，行政強制法和道路交通安全法雖然作了規(guī)定，但過于籠統(tǒng)，等待國家層面的立法來解決具體操作的問題比較難，可以通過行政法規(guī)授權規(guī)章或者地方性法規(guī)，在法律保留事項之外，作出創(chuàng)設性規(guī)定?！卑裁髻t建議。

史全增說，行政機關制定下位規(guī)范來細化法律的規(guī)定，可以壓縮行政裁量權的空間，更好地保障公眾的合法權益。例如福建省公安廳2015年1月印發(fā)的《關于規(guī)范公安交通執(zhí)法費用收取的指導意見》就對是否應由執(zhí)法機關承擔拖車費用、不得收取拖車費用、應由當事人承擔拖車費用的情形做了列舉，“拖車本質上屬于行政機關在執(zhí)法過程中依法采取的行政強制措施，但由于相關規(guī)定的分散性、抽象性，導致行政執(zhí)法機關在適用時容易出現(xiàn)各種問題。通過指導意見進行明確，規(guī)范執(zhí)法，有利于減少公眾的質疑?！?/p>

“道路救援行業(yè)是一項事關道路安全和車主直接利益的公益服務，物價部門應當根據(jù)價格法的規(guī)定積極作為，分類設定并向社會公開不同情形的政府指導價、政府定價，并通過嚴格的價格執(zhí)法，規(guī)范拖車企業(yè)的價格行為，從而實現(xiàn)公共利益、拖車企業(yè)利益與車主利益之間的平衡。”史全增說，“同樣，擴大到整個行政執(zhí)法費用問題，面對不同情形下公共利益的保障，有關部門應當提供明確、具體、可操作的法律依據(jù)，能夠對行政執(zhí)法收費行為作出實體和程序上的規(guī)范。”

史全增認為，為防止因行政收費而產(chǎn)生的職權濫用、不作為、亂收費等負面現(xiàn)象，提高行政執(zhí)法的公信力，除非法律明確作出例外規(guī)定，行政執(zhí)法原則上都不得收費，比如，行政機關實施的制止違法行為、調查取證、行政調解、涉案財物保管、處理決定執(zhí)行等行為，都不得收費?！岸鴮τ谠趫?zhí)法中因為公民個人原因給社會帶來的明顯不合理負擔，根據(jù)公平負擔的原則，應當依法由當事人自行承擔，但是，應當具有明確的法律依據(jù)，以免出現(xiàn)亂收費的情形。行政執(zhí)法機關在收費時，也應當向相對人明確告知相關的收費標準和收費依據(jù)，并出具符合法律要求的收據(jù)?！笔啡鲎詈笳f道。